周柯利

摘 要：今天的行政理論研究中，治理理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等處于核心的地位，而作為行政理論大廈堅(jiān)固的基石并與現(xiàn)代行政理論有著緊密聯(lián)系的傳統(tǒng)公共行政理論——政治與行政二分理論卻遭到了冷落。從歷史視角來(lái)看，政治與行政二分理論從產(chǎn)生到完善，有著巨大的歷史意義；從現(xiàn)實(shí)視角來(lái)看，二分理論為行政學(xué)的發(fā)展架構(gòu)了一個(gè)框架，大量豐富的理論基于此產(chǎn)生；雖然在現(xiàn)代行政過(guò)程中，政治與行政二者在功能上不斷進(jìn)行相互滲透，但對(duì)政治與行政進(jìn)行劃分的基礎(chǔ)仍然存在，政治與行政二分理論仍然是公共行政學(xué)的基礎(chǔ)理論。

關(guān)鍵詞：政治；行政；二分理論；

認(rèn)識(shí)歷史是為了更好的著眼于未來(lái)，認(rèn)識(shí)理論是為了更好的服務(wù)于實(shí)踐。在今天的行政理論研究中，治理理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等處于核心的地位，而作為行政理論大廈堅(jiān)固的基石并與現(xiàn)代行政理論有著緊密聯(lián)系的傳統(tǒng)公共行政理論研究卻遭到了冷落，比如本文將要談到的作為傳統(tǒng)公共行政理論主流之一的政治與行政二分理論。本文通過(guò)從歷史、現(xiàn)實(shí)、前景[1]三個(gè)維度出發(fā)對(duì)政治與行政二分理論進(jìn)行分析，意在強(qiáng)調(diào)行政學(xué)理論發(fā)展的連續(xù)性、還傳統(tǒng)公共行政理論應(yīng)有的學(xué)術(shù)地位。

一、歷史

在被稱為行政學(xué)開山之作的《行政之研究》一文中，威爾遜認(rèn)為：行政與政治不同，行政管理是置身于“政治”所特有的范圍之外的，行政管理的問(wèn)題并不屬于政治問(wèn)題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻不需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)。因?yàn)樵谕栠d看來(lái)，行政是國(guó)家所共有的相似性很強(qiáng)的工作，是行動(dòng)中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，行政是政府在個(gè)別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國(guó)家活動(dòng)，是合法的、明確的國(guó)家活動(dòng)，而政治是政府在重大而且?guī)в衅毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)。相應(yīng)地，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情，政策如果沒有行政管理的幫助將一事無(wú)成，但行政管理并不因此就是政治。正是基于這種認(rèn)識(shí)，威爾遜將政治與行政區(qū)分開來(lái)。[2]

威爾遜雖然第一次明確提出了政治與行政二分理論，但他主要強(qiáng)調(diào)了行政運(yùn)行的技術(shù)特殊性，沒能詳細(xì)說(shuō)明公共行政研究涉及的領(lǐng)域，行政和政治領(lǐng)域的恰當(dāng)關(guān)系，以及行政學(xué)能否成為一個(gè)類似自然科學(xué)那樣的抽象學(xué)科等等。[3]這些問(wèn)題接下來(lái)在古德諾《政治與行政》一書闡述的系統(tǒng)理論中得到了回答，使政治與行政二分理論更加趨于完善。古德諾認(rèn)為在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能，前者謂之政治，后者謂之行政。在古德諾看來(lái)，傳統(tǒng)的研究政府及行政的思路是一種“憲法開始又以憲法結(jié)束”的政治學(xué)方法，這種方法由于過(guò)分地關(guān)注從政治的視角上來(lái)看問(wèn)題，抹殺了政府及其行政運(yùn)行的特殊性，不可能導(dǎo)致高效率的行政體制設(shè)計(jì)。所以，行政研究應(yīng)當(dāng)從政治與行政分開開始，走一條獨(dú)立于政治學(xué)的研究思路，在實(shí)踐上就是排除政治的干擾而建立以效率為目標(biāo)的行政體制。[1]

政治與行政二分理論的意義是廣泛且深遠(yuǎn)的。首先，在二分理論提出以前，作為行政學(xué)研究的行政概念一直是包含在政治概念中的，行政學(xué)沒有自己獨(dú)立的學(xué)科地位。威爾遜與古德諾的理論對(duì)行政管理的巨大貢獻(xiàn)在于：突出和強(qiáng)調(diào)了公共行政活動(dòng)及其研究在所有國(guó)家中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點(diǎn)和基本范疇。從此，他們將行政管理學(xué)推上了獨(dú)立發(fā)展的軌道。伍羅德·威爾遜在1887年發(fā)表的一篇論文中定下了早期公共行政研究的基調(diào)，[2]行政在西方成了“真正獨(dú)立的技術(shù)性領(lǐng)域”，使后繼者更加專心地集中研究行政體制及其運(yùn)行問(wèn)題。

一般認(rèn)為，政治與行政二分法主要從四個(gè)方面提出了關(guān)于行政學(xué)學(xué)科的論證基礎(chǔ)：（1）政府由“政治”與“行政”兩種過(guò)程構(gòu)成，“行政”是其中一種單獨(dú)的過(guò)程；（2）行政研究應(yīng)當(dāng)建立在管理的基礎(chǔ)上而不是法律的基礎(chǔ)上；（3）有關(guān)“行政”的科學(xué)研究可以尋得類似于物理學(xué)的普遍原則，行政研究可以由藝術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)；（4）行政將成為現(xiàn)代政府的核心問(wèn)題，運(yùn)用行政科學(xué)可以增進(jìn)政府管理的效率。[4]

其次，對(duì)20世紀(jì)公共行政最具影響的是本世紀(jì)20年代由馬克思·韋伯提出的官僚制理論模型，將政治與行政二分理論與馬克思·韋伯的官僚制理論聯(lián)系起來(lái)會(huì)發(fā)現(xiàn)二者本質(zhì)上是屬于一個(gè)統(tǒng)一的理論范式的。威爾遜認(rèn)為：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠恰當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用和能源方面盡可能少的成本完成這些恰當(dāng)?shù)墓ぷ??！盵5]威爾遜的這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是提出了一個(gè)什么樣的政府的問(wèn)題，或者說(shuō)政府以什么樣的形式出現(xiàn)和怎樣根據(jù)這種形式來(lái)承擔(dān)起它的職能。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，古德諾做出了回答。根據(jù)二分理論建立的政府，理所當(dāng)然地是一個(gè)純粹形式化的和專門的行政機(jī)構(gòu)。威爾遜和古德諾在這里實(shí)際上已經(jīng)確定了官僚制的基本原則。

再次，如果說(shuō)第一點(diǎn)意義是著眼于“承上”，那第三點(diǎn)意義則著眼于“啟下”，這門科學(xué)自產(chǎn)生以來(lái)從未定于一尊，與其說(shuō)威爾遜和韋伯創(chuàng)立了這們學(xué)科，倒不如說(shuō)他們?yōu)楹罄^者奠定了堅(jiān)固的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。行政學(xué)界習(xí)慣于對(duì)行政學(xué)自身的發(fā)展進(jìn)行范式變遷的劃分?？茖W(xué)哲學(xué)家?guī)於髡J(rèn)為，范式是指一定的科學(xué)共同體所共有的信念、觀點(diǎn)和方法的模式或框架，范式的作用在于對(duì)科學(xué)研究起定向和規(guī)范的作用。它提供了選擇課題的標(biāo)準(zhǔn)、解決問(wèn)題的依據(jù)和方法，限制著科學(xué)工作的范圍。不同范式之間具有不相容性和不可比性。依此來(lái)看，張康之教授認(rèn)為自政治與行政二分理論產(chǎn)生以來(lái)，行政學(xué)的本身還沒有出現(xiàn)過(guò)范式的根本轉(zhuǎn)型。[6]

二、現(xiàn)實(shí)

對(duì)二分理論現(xiàn)實(shí)的探討是對(duì)上述第三點(diǎn)意義的擴(kuò)展。戴維·羅森布魯姆認(rèn)為公共行政的研究有三條相對(duì)分離的途徑，各自對(duì)公共行政有不同的闡述。一些人把公共行政視做為一種“管理行為”，與民營(yíng)部門的運(yùn)作相類似；另外一些人則強(qiáng)調(diào)公共行政的“公共性”，從而關(guān)注其政治層面；還有一些人注意到了主權(quán)、憲法及管制實(shí)踐在公共行政中的重要性，從而把公共行政視為一種法律事務(wù)。[7]第三種途徑在歷史上一直受到其他研究途徑，尤其是正統(tǒng)管理途徑的壓制，為了更好的闡述和更清晰的分析政治與行政二分理論在行政學(xué)發(fā)展中的地位和作用，本文主要針對(duì)前兩種研究途徑進(jìn)行分析。

公共行政的管理途徑分為傳統(tǒng)管理途徑和新公共管理。傳統(tǒng)管理途徑著重于公共行政的應(yīng)然層面，其思維和邏輯就建立在政治與行政分離的觀點(diǎn)之上的。與政治所追求的代表性之類的價(jià)值不同，公共行政的意義在于追求效能、效率及經(jīng)濟(jì)最大化。依此觀點(diǎn)，管理者而非政客，處于管理控制的地位，效率成為公共部門之“至高的善”或“行政價(jià)值鏈條中的原點(diǎn)”，至于政治因素則被認(rèn)為應(yīng)摒棄于公共行政之外，因?yàn)樗粫?huì)造成無(wú)效率，一方面是公共服務(wù)管制活動(dòng)的增加，另一方面其政治地位遭到貶低。正如懷特在其著作《公共行政研究概論》中指出的，“行政研究應(yīng)當(dāng)建立在管理的基礎(chǔ)上，而不應(yīng)當(dāng)建立在法律的基礎(chǔ)上?！盵5]二分法作為傳統(tǒng)公共行政理論的主流，到二戰(zhàn)為止都一直被行政學(xué)不加批判的接受著，以世界范圍科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)中泰勒的理論為基礎(chǔ)，發(fā)展出并支持這樣的假設(shè)：有效能、效率的管理可以簡(jiǎn)化為一套“科學(xué)原則”，即產(chǎn)生了公共行政的第二種范式。

自20世紀(jì)90年代初期開始，公共行政的新管理途徑開始受到重視，它建立在這樣的前提之上：傳統(tǒng)的、官僚主義化的公共行政已經(jīng)破爛不堪，并且民眾已經(jīng)喪失了對(duì)政府的信賴。因此政府需要實(shí)施重大改革，甚至是“再造”，奧斯本與蓋布勒在一路暢銷的《再造政府》一書中對(duì)這一問(wèn)題作出了回應(yīng)，他們提出了十項(xiàng)原則。新的某些概念，諸如“結(jié)果導(dǎo)向”、“傳統(tǒng)導(dǎo)向”、“員工授權(quán)”、“企業(yè)家精神”以及“資源外包”等術(shù)語(yǔ)，提出之時(shí)還是革命性的觀點(diǎn)，現(xiàn)今已成為了公共行政之標(biāo)準(zhǔn)語(yǔ)言進(jìn)入了主流學(xué)術(shù)圈，繼而運(yùn)用于實(shí)踐。1993年由美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)栔鞒值娜珖?guó)績(jī)效評(píng)估（NPR）的成果報(bào)告中指出，政府的目標(biāo)是尋求一個(gè)“能為美國(guó)民眾設(shè)立新的服務(wù)契約的，能確保效能、效率、回應(yīng)能力的全新政府?！逼鋱?zhí)行要點(diǎn)包括了：顧客導(dǎo)向、提升服務(wù)機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)造動(dòng)態(tài)市場(chǎng)機(jī)制、借由市場(chǎng)機(jī)制解決問(wèn)題、授權(quán)員工追求結(jié)果、分散決策權(quán)力、簡(jiǎn)化預(yù)算流程、人事管理的分權(quán)化、簡(jiǎn)化政府采購(gòu)程序等等。韋伯的官僚制理論使政治與行政二分理論歸宿集中到建立理想型的、合乎工具理性原則的組織形式上來(lái)。很明顯，再造政府理論和NPR報(bào)告雖然對(duì)官僚制理論進(jìn)行了批判，但它們?cè)诟旧媳辛藗鹘y(tǒng)管理途徑所堅(jiān)持的政治與行政二分法，即認(rèn)為公共行政是非政治化的觀點(diǎn)。正如在NPR報(bào)告序言中談到的：“績(jī)效評(píng)估報(bào)告不涉及政治因素。在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，由于無(wú)效的和過(guò)時(shí)的官僚體制以及我們巨大的債務(wù)因素，公共項(xiàng)目的執(zhí)行情況非常糟糕。不管這種項(xiàng)目是由民主黨總統(tǒng)還是共和黨總統(tǒng)通過(guò)的，并由國(guó)會(huì)中兩黨議員投票批準(zhǔn)，政府基本職能之執(zhí)行情況長(zhǎng)期未得到審查。因此，我們的宗旨是長(zhǎng)期地改善政府地工作方式，而不管是拿一個(gè)政黨執(zhí)政?！盵7]

公共行政政治途徑的源頭可追溯到學(xué)者們對(duì)美國(guó)新政時(shí)期及第二次世界大戰(zhàn)期間公共行政脫離政治地批判。在公共政策研究中，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)行政的政治功能和特征是不容懷疑的，威爾遜和古德諾根據(jù)政治與行政二分原則把政策制定與政策的執(zhí)行嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)是與現(xiàn)實(shí)不相符合的，對(duì)二分理論的不同態(tài)度決定了公共行政的政治途徑與管理途徑是一種對(duì)立的存在：如果說(shuō)管理途徑強(qiáng)調(diào)公共行政的“應(yīng)然”層面，那么公共行政的政治途徑則強(qiáng)調(diào)從經(jīng)驗(yàn)角度出發(fā)的“實(shí)然層面”；在管理途徑中強(qiáng)調(diào)的效率觀念，在政治途徑中被認(rèn)為是不足為取的，因?yàn)楣珓?wù)員為了達(dá)成效率要求，可能會(huì)采取許多“便宜行事”的做法，如此將會(huì)破壞行政程序的正常運(yùn)作。政治途徑將公共行政視作為一種政治過(guò)程，所推崇的價(jià)值觀是“代表性”、“政治回應(yīng)”、“責(zé)任”等，政治途徑認(rèn)為這些價(jià)值不僅是建立憲政的重要元素，也應(yīng)將其貫穿于政府層面的運(yùn)作之中，公共行政自然地不能例外。

三、前景

政治與行政的關(guān)系是指政黨政治與政府行政之間的關(guān)系問(wèn)題，它包含兩個(gè)層次：一是結(jié)構(gòu)層次；二是功能層次。根據(jù)對(duì)多種因素的綜合思考與分析，在經(jīng)歷了政治與行政的高度統(tǒng)一、政治與行政二分這樣兩個(gè)階段后，西方政治與行政的關(guān)系呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)上的分離與功能上的滲透。

在政治與行政關(guān)系的演進(jìn)中，行政的政治化幾乎是注定的和不可逆轉(zhuǎn)的，這最終導(dǎo)致政治與行政在功能上的相互滲透，因?yàn)椤懊恳粋€(gè)問(wèn)題，不管它似乎多么有技術(shù)性，都能呈現(xiàn)出政治意義，而政治的考慮對(duì)它的解決，都能具有決定性的影響?！盵8]行政的政治化主要表現(xiàn)為官僚權(quán)力的極度膨脹及官僚對(duì)政策制定的不可避免的介入和影響。

英國(guó)學(xué)者約翰·格林伍德和戴維·威爾遜從六個(gè)方面分析了官僚權(quán)力膨脹的原因：（1）任期。一個(gè)頻繁調(diào)動(dòng)的、暫時(shí)的大臣很難與職務(wù)常任的文官競(jìng)爭(zhēng)。（2）專業(yè)知識(shí)。大臣們因缺乏專業(yè)知識(shí)而使一些高級(jí)文官幾乎壟斷了有關(guān)政策制定的知識(shí)。（3）部門和人員規(guī)模。大臣與文官在數(shù)量上的嚴(yán)重不平衡使大臣們很難控制自己的部門。（4）工作負(fù)擔(dān)。沉重的工作負(fù)擔(dān)使得大部分工作都是在精力有限的大臣沒有過(guò)問(wèn)的情況下進(jìn)行的。（5）信息來(lái)源。大臣在很大程度上操縱了大臣。（6）執(zhí)行政策。大臣制定的政策有時(shí)被無(wú)意忽略；有時(shí)因文官的自由處置權(quán)而被取消；有時(shí)被蓄意阻撓。[9]美國(guó)行政學(xué)家詹姆斯·費(fèi)斯勒羅從官僚機(jī)構(gòu)與立法、政策選擇的關(guān)系角度指出：（1）立法可能是在沒有積累經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域中的一項(xiàng)新政策（2）立法政策的技巧預(yù)期將迅速改變，行政機(jī)構(gòu)需要靈活性難以適應(yīng)新發(fā)展（3）有時(shí)在同一個(gè)法案內(nèi)存在相互矛盾的準(zhǔn)則，行政機(jī)構(gòu)必須在對(duì)立法意圖的各種解釋中進(jìn)行選擇；（4）資金可能不能滿足法案列舉的全部目的，因而需要行政官僚做出優(yōu)先選擇。[10]

西方國(guó)家官僚權(quán)力的極度膨脹及其對(duì)立法和政策制定的影響使得許多人把官僚稱作“顯而易見的政治家”，并進(jìn)而宣稱，現(xiàn)代國(guó)家中占主導(dǎo)地位的不是政黨政治，而是官僚政治。同時(shí)，西方國(guó)家公民參與的不斷發(fā)展，也使得公共行政過(guò)程中充斥著政治性，這是一個(gè)大的趨勢(shì)。

政治與行政的動(dòng)態(tài)關(guān)系決定了政治與行政二分理論是一個(gè)開放的理論體系，但行政的政治化是否就意味著政治與行政二分原則的終結(jié)呢？答案是否定的。行政的政治化說(shuō)明了政治與行政上的滲透，但政治與行政結(jié)構(gòu)上依然是分離的，二分理論依然有其內(nèi)在合理性，歸納起來(lái)，最為直接的原因是政治上的多黨制和公務(wù)員制度建設(shè)。

在19世紀(jì)的大部分時(shí)間里，美國(guó)存在著行政上的“政黨分贓制”，它來(lái)自于這樣一種言論：“戰(zhàn)利品屬于勝利者”。政黨分贓制產(chǎn)生了許多不良后果，其中包括：在19世紀(jì)的大部分時(shí)期隨著政府更迭產(chǎn)生周期性的震蕩；公共行政與政治和不勝任普遍聯(lián)系在一起；執(zhí)行部門和司法部門在任命方面的沖突越來(lái)越多等等。[11]為了避免這些問(wèn)題的發(fā)生，就是把政治與行政分開來(lái)，把政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)限制在純粹意義的政治領(lǐng)域，而把行政看作隸屬于政治又與政治相分離和有著自己獨(dú)立性的領(lǐng)域。在多黨制的條件下，政治與行政二分是不得已而作出的選擇，是用以防止多黨制的狀態(tài)帶入到行政的社會(huì)管理中引起混亂；1883年頒布的《文官法》（《彭德爾頓法》）成立了一個(gè)由兩黨成員組成的文官委員會(huì)，標(biāo)志著公務(wù)員制度的初步建立，這為國(guó)家統(tǒng)治提供了一個(gè)在政治上中立的、受過(guò)專業(yè)技術(shù)訓(xùn)練的、具有職業(yè)生涯的文官集團(tuán)，他們專職于提高行政效率。如果說(shuō)多黨制是政治與行政二分賴以產(chǎn)生的前提，那么西方公務(wù)員制度的出現(xiàn)，使行政真正成了一個(gè)“獨(dú)立的技術(shù)性領(lǐng)域”，它不僅使政治與行政二分原則的完全貫徹有了廣闊的空間，同時(shí)隨著公務(wù)員制度的完善，為二分理論提供了保障，使政治與行政二分作為一種結(jié)構(gòu)性的分離成為可能。

四、結(jié)語(yǔ)

政治與行政二分理論提出后，行政研究從一門藝術(shù)變成了一門科學(xué)，作為行政學(xué)科的基礎(chǔ)理論，在其基礎(chǔ)之上，產(chǎn)生了諸多行政學(xué)、公共管理學(xué)的新理論，成為今天行政領(lǐng)域的理論依據(jù)。雖然在現(xiàn)代行政過(guò)程中，政治與行政二者在功能上不斷進(jìn)行相互滲透，但對(duì)政治與行政進(jìn)行劃分的基礎(chǔ)仍然存在，政治與行政二分理論仍然是公共行政學(xué)的基礎(chǔ)理論，仍將繼續(xù)指導(dǎo)著公共行政的理論與實(shí)踐。

參考文獻(xiàn)：

[1]筆者對(duì)歷史、現(xiàn)實(shí)、前景三個(gè)階段的劃分并不是絕對(duì)的，更多的強(qiáng)調(diào)三者的交叉性。

[2]張康之：“對(duì)政治與行政二分原則的審查”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第4期。

[3][美]尼古拉斯·亨利著：《公共行政與公共事務(wù)》，孫迎春譯，華夏出版社2011年版，第23頁(yè)。

[4]張國(guó)慶主編：《行政管理學(xué)》北京大學(xué)出版社，2001年版，第31頁(yè)。

[5]彭和平、竹立家等編譯：《國(guó)外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年版第5、10頁(yè)。

[6]張康之：“20世紀(jì)行政學(xué)發(fā)展回顧”，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年第6期。

[7][美] 戴維·羅森布魯姆：《公共行政：管理、政治和法律途徑》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第16-17、24頁(yè)。

[8]王強(qiáng)：“政治與行政：西方國(guó)家的實(shí)踐歷程”，《南京社會(huì)科學(xué)》2001年11期。

[9][英] 約翰·格林伍德、戴維·威爾遜著：《英國(guó)行政管理》，商務(wù)印書館1991年版，第87-93頁(yè)。

[10] 國(guó)家行政學(xué)院國(guó)際合作交流部編：《西方國(guó)家行政改革述評(píng)》，國(guó)家行政學(xué)院出版社1998年版，序言部分。

[11][美] 歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第28頁(yè)。