姜浩峰

在“拆墻”的同時，必須再建一道法律的治安的“防護墻”。這道“墻”建好了，市民自然會開放起來，整個城市也會亮堂起來。

“墻里秋千墻外道。墻外行人，墻里佳人笑?！碧K東坡難得婉約一回，竟也如“大江東去”般傳唱至今。忽然有一天，這墻內(nèi)的佳人要讓人一覽無余了，走過路過的你，開不開心呢？那佳人的感覺卻又如何呢？

近日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱“《意見》”）一經(jīng)公布，引起很大反響。縱觀八千余字的《意見》，其第十六條中寫道：“優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。加強街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級明確新建街區(qū)面積，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進土地節(jié)約利用?！?/p>

“整個指導(dǎo)意見，闡述了很多比開放小區(qū)更重大的戰(zhàn)略問題和原則，為何唯獨第十六條中這段話引起了如此大反響呢？”同濟大學(xué)城市規(guī)劃學(xué)院田寶江副教授認為，“歸根到底是人們的法律意識和維權(quán)意識大大加強了，感覺到自己的切身利益可能受到影響和侵害，因此才如此關(guān)注。”

2013年7月3日，沈陽市沈河區(qū)一小區(qū)的一道共有34把鎖頭組成鎖鏈格外醒目，這些連在一起的鎖頭將兩扇大門緊緊地鎖在一起，每把鎖頭上都有醒目的編號，在這串鎖鏈中央的門框上張貼著鎖鏈的正確使用方法。一位居民告訴記者：“這條鎖鏈?zhǔn)怯尚^(qū)內(nèi)有車居民各自的鎖頭組成的，有車人都可以用手中的鑰匙打開這條鎖鏈中對應(yīng)的鎖頭，來打開大門確保自己的車輛的進去和小區(qū)封閉化管理?！?/p>

在田寶江看來，小區(qū)的道路等公共設(shè)施歸小區(qū)業(yè)主共有，算入公攤面積，如果要“充公”，就會引起質(zhì)疑。而更有人對自家安全提出質(zhì)疑——圍墻拆了，狼會來嗎？沒有圍墻，物業(yè)怎么管？陌生人假設(shè)能隨意進出小區(qū)，又該怎么辦？

“我知道有一個開放式的商場，消費者進入后，并不是只有收銀臺一個地方可以離開，可是一樣沒有人逃單。這家商場在中國已經(jīng)做了很多年了，做得很好，它的名字叫永旺。從某種意義上，我認為大型零售商場的開放式經(jīng)營，比小區(qū)的開放更難。建議有關(guān)部門對之進行相應(yīng)的調(diào)研，吸取有益經(jīng)驗?？v觀商場的發(fā)展史，從小賣店式的錢貨易手，到封閉式的消費者自選式零售超市，再到永旺這樣開放式自選零售超市?！痹诮邮堋缎旅裰芸凡稍L時，江蘇獅山律師事務(wù)所范國剛律師先介紹了一種開放式商場的業(yè)態(tài)。范國剛認為，雖然面臨問題多多，但小區(qū)開放是一種更符合現(xiàn)代城市理念的趨勢，這一做法如果做好了，它就能便利我們的生活。

依法辦事不能忘記

“要認真全面理解好‘逐步兩個字。‘逐步就是要有計劃，要有輕重緩急，并不是‘一刀切，也不是‘一哄而起，更不能簡單地理解為‘拆圍墻。”這是住建部發(fā)言人就正確理解“逐步打開封閉小區(qū)和單位大院”所言。

隨后，《人民日報》微博在2月24日當(dāng)天最后一條“你好，明天”中如此寫道：“住建部回應(yīng)打開封閉小區(qū)不只是‘拆圍墻，居民的合法權(quán)利同樣會依法保障。街區(qū)制是新事物，公眾表達關(guān)切亦屬自然。法治已成共識的今天，再先進的理念也須在法治框架下推行推進。城市的生長需要包容不同群體的不同訴求，法治精神與公眾參與是化解城市病不可缺少的良方?！?/p>

依法治國深入人心，而深刻理解《意見》，不曲解，不妄斷，也才是真正的不忘依法辦事。

對于“街區(qū)制”會不會違背《物權(quán)法》？最高人民法院民一庭庭長程新文如此說道：“目前，黨中央、國務(wù)院提出的這一意見屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問題，還有一個通過立法實現(xiàn)法治化的過程。作為人民法院，我們將密切關(guān)注，并積極應(yīng)對?！?/p>

住建部的回應(yīng)亦稱：“《意見》對這項工作提出了方向性、指導(dǎo)性的要求，具體實施中還要制定細則，特別是各省、各城市還要根據(jù)實際情況，制定具體辦法。在制定辦法過程中，肯定要聽取市民意見?！?/p>

那么，相關(guān)問題及關(guān)聯(lián)法條中對于小區(qū)內(nèi)共用道路的共有權(quán)利，是否有表述呢？答案是明確的。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第73條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有?！?第74條第3款又規(guī)定：“占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有?！薄翱梢姺傻膽B(tài)度是明確的，小區(qū)內(nèi)道路、綠地、公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房都是屬于業(yè)主共有的，也就是老百姓經(jīng)常說的‘公攤面積部分是屬于業(yè)主共有的?！狈秶鴦偮蓭熑缡钦f。而根據(jù)該法第39條規(guī)定，“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！?/p>

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵之言卻引起了熱議——“物權(quán)法的問題并不涉及到公共空間，就是我們買房時候， 我們這個建筑面積 ，我們的公攤，不涉及院里的土地面積?！?/p>

范國剛律師向《新民周刊》記者表示：“最高法程新文和發(fā)改委李鐵二人的說法并不沖突，這就好比一般人買橘子吃會把皮丟掉，但同時卻有人專門收集橘子皮再特殊處理制成陳皮。橘子皮是被當(dāng)垃圾一樣扔掉還是被制作成珍貴的藥材陳皮，這取決于視角的不同。同樣，程新文的說法和李鐵的說法不同也是一樣的道理，它們并不矛盾。從法律的層面講，公攤面積是業(yè)主共有，寫入了產(chǎn)權(quán)證，業(yè)主支付了款項，當(dāng)然應(yīng)該享有權(quán)利。小區(qū)從封閉變開放，涉及很多問題，例如公共道路是收費式通過，還是免費通過但由政府支付業(yè)主？是否必須業(yè)主委員會同意，還是要經(jīng)過類似征收的行政程序？政府可否強行以公共利益強制開放既有小區(qū)？這些可能發(fā)生的問題都對應(yīng)著相應(yīng)的法律問題，目前還沒有法律規(guī)范，自然需要通過立法的形式來實現(xiàn)法制化。而發(fā)改委是一個掌管宏觀規(guī)劃的部門，從宏觀的角度看，開放式小區(qū)是一種趨勢，可以盤活很多資源，解決目前的弊端。也是國際上的通行做法。”

2015年1月13日，北京海淀區(qū)楓丹麗舍小區(qū)南門外，幼兒園老師把孩子帶到小區(qū)門外由家長認領(lǐng)接走。

范國剛認為，從法律層面來看，無論是舊有小區(qū)還是新建小區(qū)都有開放的可能。公攤面積完全可以由業(yè)主委員會授權(quán)許可政府類似征用的方式有償使用。同時立法上，范國剛認為也是留有了空間的：“《物權(quán)法》第73條提出的例外情形‘屬于城鎮(zhèn)道路的除外就是立法時埋下的伏筆。也就是說未來小區(qū)內(nèi)公共道路可能通過某種程序權(quán)利歸屬發(fā)生轉(zhuǎn)移，變成城鎮(zhèn)道路。所以說無論權(quán)屬是否轉(zhuǎn)移，小區(qū)內(nèi)道路都可以利用起來。”但范國剛強調(diào)，此舉必須慎之又慎。

即便住宅內(nèi)部不屬于公共道路者需要公共化，目下看也必須依據(jù)《物權(quán)法》第76條所規(guī)定——“有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的其他重大事項?！瓫Q定前款其他事項，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意?！睋Q言之，必須業(yè)主大會同意方可實施。并且，《物業(yè)管理條例》第12條規(guī)定：“業(yè)主大會或者業(yè)主委員會作出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請求人民法院予以撤銷?！?/p>

上海老建筑研究專家婁承浩先生則對記者說：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路屬于城鎮(zhèn)公共道路的情況，上海基本不存在。這種情況較為典型的是北京，比如北大、清華大學(xué)附近，都存在龐大的小區(qū)內(nèi)占用公共道路的情況?！?/p>

婁承浩舉例說：“比如上海新江灣示范居住區(qū)，總體設(shè)計符合生態(tài)環(huán)保要求，組團小區(qū)規(guī)模小為封閉宅院，居住區(qū)道路全部納入城市公共路網(wǎng)，這樣交通暢通了，居住環(huán)境仍安全。如果將新江灣居住區(qū)全部用圍墻圍起來，只有幾個出入口，就是封閉小區(qū)。值得一提的是，該項目的中標(biāo)方案，榮獲1997年國際設(shè)計競賽第一名。”

物業(yè)管理應(yīng)逐步升級

微信號“團結(jié)湖參考”發(fā)文指出，中央文件的精神絕不是“一拆了之”。文中稱：“改革都得付出。如果說在拆除真實的圍墻之前，老百姓還有什么‘心墻沒拆，那就是擔(dān)心小區(qū)圍墻拆了之后，相應(yīng)的安全措施跟不上、私有物權(quán)受到侵害。

且看門禁看似井然有序的小區(qū)會發(fā)生什么情況。

沒有撬門，也非爬窗，小偷竟然猖獗到直接踹門而入。第一天來了，第二天又來。這就是近日困擾上海市普陀區(qū)寧夏路353弄綠地世紀城居民的一大問題。短短半年，入室盜竊37起。而根據(jù)物業(yè)探頭顯示，出入小區(qū)、大樓的小偷，竟然都有門禁卡。而據(jù)初步了解，這些小偷持有的門禁卡，大多是自行復(fù)制的。

再看另一起案件。今年1月8日，貴州安順轎子山監(jiān)獄小區(qū)發(fā)生了一起13歲男孩被打事件。一名13歲男孩圍觀三名女孩吵架，隨后，其中一名女孩叫來了家長。于是，兩名成年男子對男孩進行了暴打。從物業(yè)的視頻監(jiān)控看，兩名成年男子不斷毆打小男孩的頭部、背部。小男孩偶爾還手，但基本無力，完全不是他們的對手，最終男孩被打到住進醫(yī)院。事件緣起于兩名非本小區(qū)住戶女孩進入小區(qū)，欺負本小區(qū)小孩。而那名被打男孩，只是一圍觀者。值得注意的是，轎子山監(jiān)獄小區(qū)居民大多為監(jiān)獄職工、獄警以及家屬。他們事后對電視臺反映認為——物業(yè)沒有做好監(jiān)管，導(dǎo)致外來人員進入小區(qū)，引起糾紛。

記者走訪了上海幾處近年新建小區(qū)，比如位于閔行的萬科魅力之城，花園小區(qū)假山真水景觀別致，然而依然有一樓住戶破墻開店的現(xiàn)象。在位于嘉定區(qū)海川路的華江嘉城小區(qū)，則見到有送貨的卡車進入，給破墻開店者上貨。而依據(jù)目前有效的《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》，“封閉住宅物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的住宅、非沿街底層的住宅等不得改變物業(yè)使用性質(zhì)”。未來，是否因為中央出臺意見，而導(dǎo)致本就存在的“居改非”違法現(xiàn)象進一步擴大呢？這就要看物業(yè)管理是否真正到位了。

針對《意見》，北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波如是說：“所謂物業(yè)，是負責(zé)小區(qū)的公共設(shè)施和共有部位的維護。樓道、電梯、二次供水等都是公共部位和共有設(shè)施，也是需要維護的。物業(yè)的本質(zhì)不會變，只是管理服務(wù)的方式會有所變化。如過去是小區(qū)門口保安值守，將來物業(yè)的保安則可能是在樓門口來值守，而開放后的道路上則由警察來巡邏。”

有媒體認為，“沒圍墻就沒安全”是個偽命題，因為中國已有成功的“開放式社區(qū)”，四川宜賓就有，整個樓盤內(nèi)的道路全部向城市開放，住宅的安全防護體系后退至單元門口，2011年就獲“全國物業(yè)管理示范小區(qū)”稱號。然而，目前來看，給每棟樓配置保安，對大多數(shù)居民小區(qū)來說并不現(xiàn)實。而“開放后的道路由警察巡邏”之事，具體配備多少警力，如何配置等，亦需要具體辦法。無論如何，街區(qū)制的物業(yè)管理水平，一定應(yīng)該比之前所謂封閉式管理來的高，否則就沒有意義。在“拆墻”的同時，必須再建一道法律的治安的“防護墻”。這道“墻”建好了，市民自然會開放起來，整個城市也會亮堂起來。

值得一提的是，就“封閉式管理”，一些物業(yè)經(jīng)理之間內(nèi)部微信群進來討論頻頻，大家議論的重點在于——物業(yè)壓力將增大而絕非像一些網(wǎng)友所言保安撤離！

浦東濱江某高端物業(yè)公司的小區(qū)經(jīng)理對記者直言：“所謂‘封閉管理，本就是作為開發(fā)商的噱頭炒作起來的，之后又被物業(yè)公司作為宣傳手段利用起來，再后又成為業(yè)主們用來衡量物業(yè)公司管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，最終‘封閉管理也成為物業(yè)與業(yè)主之間矛盾的焦點。而實際上，‘封閉管理恰恰是物業(yè)公司之痛?！?/p>

按照這位經(jīng)理的解釋，小區(qū)“封閉管理”，本就絕不能像軍事管理區(qū)域、監(jiān)獄和重要的科研院所那樣實現(xiàn)真正的封閉。現(xiàn)實情況是，業(yè)主一方面要求小區(qū)封閉管理，目的是庭院封閉起來，獨享庭院內(nèi)安靜的環(huán)境和公共設(shè)施等，希望物業(yè)公司采取措施只允許業(yè)主持卡出入，至于訪客則需業(yè)主帶領(lǐng)下登記后可以出入，小商販、推銷人員、拾荒人員、收廢品人員絕對禁止出入，這些管理措施一旦有個別某個方面有疏漏，物業(yè)公司將作為失職倍受指責(zé)。另一方面業(yè)主自己還要貪圖方便，家里來訪客、需要裝修房屋、送外賣、處理廢品的時候，它要求的就是自我滿足，自己的客人可以無障礙出入，物業(yè)服務(wù)人員制止出入的時候，業(yè)主會感到?jīng)]有面子，甚至在其他的方面指責(zé)物業(yè)公司。該物業(yè)經(jīng)理認為——“在法律層面上，目前并沒有物業(yè)服務(wù)必須實現(xiàn)封閉管理的標(biāo)準(zhǔn)，只有在業(yè)主委員會要求合同明確約定封閉管理的情況下，物業(yè)才不得不采取封閉式管理。如果出現(xiàn)管理糾紛和相應(yīng)后果，則要看業(yè)主與物業(yè)是否約定有解決問題的辦法。目前，物業(yè)公司往往是相當(dāng)被動的，不寫明封閉管理，合同簽不到手。寫明封閉管理，又成為業(yè)主的一個把柄，隨時都有違約的風(fēng)險?！?

針對《意見》推廣街區(qū)制，該物業(yè)經(jīng)理則表示：“在國家沒有相關(guān)法律法規(guī)出臺之前，依據(jù)合同約定，使大多數(shù)業(yè)主滿意是最終目標(biāo)。在約定封閉管理的時候，各位物業(yè)公司就必須遵守，不要使之成為服務(wù)合同的瑕疵點?！?/p>

基層組織不能懈怠

在2015年全國社會治安防控體系建設(shè)工作會議上，中央政法委書記孟建柱說：“2014年我國每10萬人殺人案件數(shù)為0.7起，與世界上最安全國家之一的瑞士相當(dāng)。”那么，小區(qū)開放后，案件會否增多呢？與其說小區(qū)開放是對老百姓安全的最新問題，不如說它是出給每一個地方政法領(lǐng)導(dǎo)和干警的最新課題，畢竟，開放式小區(qū)的目的絕不是要降低安全保障度，而是既要拆墻，還要保障安全感和舒適度。

范國剛律師也向記者強調(diào)：“首先，小區(qū)內(nèi)路的使用必然伴隨著車禍的可能發(fā)生。這些路段允許哪些車進不允許哪些車進，需要考量。其次，小區(qū)犯罪率會不會上升？不能說因為國際上通行做法是開放小區(qū)我們就忽視這個問題。人員復(fù)雜犯罪率上升是個自然規(guī)律，否則人們就不會說這家物業(yè)公司好而那家物業(yè)公司不好了，要知道人們在購買房子的時候物業(yè)公司是一個很重要的考量因素?！?/p>

1977年，一群城市規(guī)劃師相聚在秘魯印加文明遺址——馬丘比丘，簽署了一份新憲章，重點批判了那種“把城市里的建筑物變成了孤立的單元”的做法。有專家認為，有圍墻的封閉式住宅區(qū)，正是《馬丘比丘憲章》所批判的做法。

婁承浩說：“1959年閔行一條街建設(shè)，在全國開創(chuàng)了‘先成街后成坊的先例，沿街住宅底層設(shè)商店，全長550米馬路兩邊設(shè)住宅、菜場、婦女用品商店、飯店、學(xué)校、幼托，一個新型住宅區(qū)建成，許多黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人視察后都稱好。像過去閔行一條街一樣，有配套公共設(shè)施，開放的城市空間，鄰里關(guān)系溝通的生活社區(qū)。有人擔(dān)心治安，設(shè)監(jiān)控和加強聯(lián)防就行了。畢竟，一個個封閉小區(qū)把城市肌理隔斷了?！?/p>

住建部的回應(yīng)則稱：“是要實施逐步打開封閉小區(qū)和單位大院的城市，都會考慮到各種實際情況，考慮到各種利益關(guān)系，依法依規(guī)處理好各種利益關(guān)系和居民的訴求，切實保障居民的合法權(quán)益?！弊〗ú肯Ｍ鏈?zhǔn)確把握《若干意見》的精神實質(zhì)，正確理解文件的本意，不要誤讀。只有全面準(zhǔn)確理解文件精神，才能更好地貫徹落實。

即使對于新建住宅小區(qū)，《意見》也強調(diào)了“原則上”不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。比如有的住宅小區(qū)在遠郊，通過一條路進出城市，那也不是一定要采用街區(qū)制的形式，或者一定要打開。要看具體規(guī)劃的情況，不會一刀切。

在北京盈科（上海）律師事務(wù)所高級合伙人宋安成看來，一些高檔小區(qū)運營一定年份以后，原本高標(biāo)準(zhǔn)的綠化等公建配套，成為業(yè)主的負擔(dān)，維護這些小區(qū)的公共財產(chǎn)成本日益提高，而物業(yè)也就隨之降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如果業(yè)主想維護這些公建配套的正常運轉(zhuǎn)，就是要不斷增加物業(yè)管理費，而這恰恰是業(yè)主不愿意做的。業(yè)主如果不想加物業(yè)費，開放這些社區(qū)資源，由社會共享不失是一條解決社區(qū)問題之道。

宋安成說：“如果政府和有關(guān)部門愿意將小區(qū)的道路、綠化和一些供電、供水設(shè)備接管，我第一個投贊成票，因為這樣的話，分攤給業(yè)主的日常物業(yè)管理成本將會下降。我認為對于稍懂得物業(yè)成本構(gòu)成的人來說，這并不難理解。讓大家無限詬病的業(yè)委會運作也隨著住宅小區(qū)的瓦解而相應(yīng)解決，以棟為單位的業(yè)委會或業(yè)主樓組可能不會再有更多的社區(qū)矛盾。”值得注意的是，宋安城所提方案的關(guān)節(jié)點在于——諸如街道、居委會等基層組織如何與業(yè)委會對接？怎樣才能保證基層組織不懈怠，現(xiàn)有的基層行政人員的管理方式，能否適應(yīng)小區(qū)開放后的新增的問題，這都是未來打開小區(qū)圍墻與業(yè)主心墻的關(guān)鍵點。

“實際上，本屆政府依法治國理念早已經(jīng)不再停留在口號上，政府一定不會沒有任何程序地?zé)o條件開放小區(qū)道路和配套的，它一定會有一定的程序規(guī)定的，決不會視業(yè)主物權(quán)于不顧。”宋安成如是說。

“要認真全面理解好‘逐步兩個字?！鸩骄褪且杏媱潱休p重緩急，并不是‘一刀切，也不是‘一哄而起，更不能簡單地理解為‘拆圍墻。”

改革都得付出。如果說在拆除真實的圍墻之前，老百姓還有什么‘心墻沒拆，那就是擔(dān)心小區(qū)圍墻拆了之后，相應(yīng)的安全措施跟不上、私有物權(quán)受到侵害。

開放式小區(qū)的目的絕不是要降低安全保障度，而是既要拆墻，還要保障安全感和舒適度。