應(yīng)琛

大城市的生活要宜居，取決于城市空間是什么結(jié)構(gòu)。單中心的結(jié)構(gòu)，人口多，面積大，通勤時間長，生活質(zhì)量就不容易搞好。一個超大城市只有從單中心變成多中心，實現(xiàn)人口和功能的合理布局，生活的舒適性才能提高。

如果未來二三十年，中國實現(xiàn)了70%左右的城鎮(zhèn)化，就意味著中國將有10億人口成為城市居民。城市，將成為絕大多數(shù)人的家園。

近日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，開篇第一句，便直接而準(zhǔn)確地闡述了城市的屬性：城市是經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。

中央“實現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好”的決心是堅定的。

去年底，中央城市工作會議時隔37年后再度召開，“全國城市工作會議”升格為“中央城市工作會議”，體現(xiàn)了中央對城市工作的高度重視;如今，作為中央城市工作會議配套文件的《意見》發(fā)布，提出了解決制約城市科學(xué)發(fā)展的突出矛盾和深層次問題的相關(guān)指導(dǎo)意見。

上圖：2015年9月6日，上海，航拍鏡頭下的上海市郊金山民宅。

《意見》強調(diào)，務(wù)必清醒地看到，城市規(guī)劃建設(shè)管理中還存在一些突出問題：城市規(guī)劃前瞻性、嚴(yán)肅性、強制性和公開性不夠，城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂;城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴張，節(jié)約集約程度不高;依法治理城市力度不夠，違法建設(shè)、大拆大建問題突出，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。

一幅“十三五”乃至更長時間中國城市發(fā)展的“路線圖”逐漸被勾勒出來。

農(nóng)民工的“市民化”

正月十五過了，該出工了。這幾乎是農(nóng)民工市場最忙的時節(jié)，人們拖著大包小包來到城市，尋找新一年的希望。

有一部分人的臉上始終難覓笑意，年節(jié)時的喜慶早就不在了，焦慮和彷徨被刻在了每一個皺紋里。有老板來挑人了，頭發(fā)花白的他們也沖上去，卻很快被更年輕的求職者擠走，有時哪怕能擠進(jìn)人群，卻也往往難以被看上。

國家統(tǒng)計局2月29日發(fā)布2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國農(nóng)民工總量27747萬人，比上年增長1.3%。其中，外出農(nóng)民工16884萬人，增長0.4%;本地農(nóng)民工10863萬人，增長2.7%。另據(jù)統(tǒng)計，50歲以上的高齡農(nóng)民工已經(jīng)超過4000萬，比2010年增加了50.0%。而40歲以下的農(nóng)民工數(shù)量卻在逐年減少。

他們曾是第一代外來務(wù)工者，曾經(jīng)心懷留在城市的夢想。農(nóng)民工的身份是尷尬的：他們到底是農(nóng)民還是工人？要說是農(nóng)民，他們已經(jīng)離開農(nóng)村謀生;要說是工人，他們中只有極少數(shù)人能在城市里定居。當(dāng)他們老了，問題開始顯現(xiàn)：沒有技術(shù)，力氣也不如年輕人，經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，他們的未來在哪里？

華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏在接受《新民周刊》采訪時表示，國際上并沒有“城市病”這一說法，之所以說“城市病”，是因其比較通俗易懂。實際上，“城市病”就是城市問題，是工業(yè)革命后伴隨著城市化的過程所產(chǎn)生的一系列問題。

中國城市化的基本特征是規(guī)模大、速度快。中國有13億多人口，假設(shè)城市化水平每年提高1個百分點，就意味著每年1000多萬人口進(jìn)城，這樣的規(guī)模必然與既有制度和城市容量產(chǎn)生沖突。

2015年11月2日，上海，上海虹橋地標(biāo)性建筑凌空SOHO。

“中國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的主要問題是進(jìn)城農(nóng)民工的問題，可以說這是中國‘城市病的特殊性所在?！睂幵矫舯硎?，可從一個更大的視角來看農(nóng)民工問題的產(chǎn)生原因，“中國的城市化背景不僅有中國自身的改革開放，也和全球化緊密聯(lián)系在一起。經(jīng)濟全球化把發(fā)達(dá)國家勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中國轉(zhuǎn)移，由于市場在國外，這些產(chǎn)業(yè)大多布置在沿海地區(qū)，使沿海地區(qū)產(chǎn)生大量就業(yè)機會，但自身勞動力不足，因此需要中西部勞動力來進(jìn)行補充?！?/p>

在全球化的背景下，資本的全球性流動導(dǎo)致中國勞動力的區(qū)域性流動，但寧越敏表示，這種流動受到中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的束縛，主要表現(xiàn)在戶口制度的約束，“大量的中西部農(nóng)村勞動力進(jìn)入沿海城市，他們盡管實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換和空間轉(zhuǎn)換，但是社會身份仍是農(nóng)村人口，沒有發(fā)生變化，社會保障水平比較低，也無法在城市里落戶。”

寧越敏將這種城市化稱為“半城市化”，“為了解決這個問題，社會學(xué)界很早就提出農(nóng)民工要市民化，不僅要同工同酬，還要有同等的社會保障。”

2014年頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出人的城鎮(zhèn)化，其要點就是進(jìn)城農(nóng)民工的市民化，換言之，就是要解決中國城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的這一特殊的“城市病”現(xiàn)象。

黨的十八大也指出，城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。而這些年，城鄉(xiāng)一體化一直是中央一號文件持續(xù)關(guān)注的重要內(nèi)容，今年也不例外。

今年的中央一號文件提出，“進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，落實1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率”。

“事實上，從2012年以后，中央的各種文件里都強調(diào)了農(nóng)民工市民化的問題。最近的中央城市工作會議之后，包括習(xí)近平主席的講話，都在不斷強調(diào)推行新型城鎮(zhèn)化，要求除了個別的超級大城市以外，其他所有的城市都要放開進(jìn)城農(nóng)民的落戶?！痹趯幵矫艨磥?，最近的講話和文件精神相比早兩年更進(jìn)一步，改革力度相當(dāng)大，“這在制度上為進(jìn)城農(nóng)民工打開了一扇門，允許他們的自由流動和落戶?！?

隨著相關(guān)方案的出臺和落實，1億非城鎮(zhèn)戶籍人口有望圓“城市夢”，這將釋放出不少住房和消費需求，為消化房地產(chǎn)庫存提供原動力。但讓農(nóng)民工在城市定居，不是簡單地給農(nóng)民工發(fā)一個戶口簿，更重要的是要讓他們能夠享受到跟城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。要真正地打開城門，以包容的胸懷和積極的態(tài)度來接納農(nóng)民工，使其逐步、有序地轉(zhuǎn)為城市居民，促進(jìn)農(nóng)民工實現(xiàn)體面的勞動和生活，即：進(jìn)城有工作、上崗有培訓(xùn)、勞動有合同、參保有辦法、報酬有保障、維權(quán)有渠道、住所有改善、子女有教育、生活有文化、發(fā)展有目標(biāo)。

具體來看，在教育方面，我國各地將逐步把常住人口全部納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)造條件使所有符合當(dāng)?shù)卣?guī)定條件的隨遷子女順利入學(xué)，接受良好的義務(wù)教育。同時，指導(dǎo)各地把專項獎勵資金重點用于以接收隨遷子女為主的公辦學(xué)校和合格的民辦學(xué)校，擴大公辦學(xué)校的容量，鼓勵社會力量辦學(xué);在醫(yī)療方面，全國的新農(nóng)合信息系統(tǒng)正在逐步完善，定點醫(yī)療機構(gòu)即時結(jié)報的工作和農(nóng)民工新農(nóng)合“一卡通”的試點工作在全國快速推進(jìn)。

合理布局城市空間

不過，寧越敏坦言，農(nóng)民工的問題是中國城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的特殊問題，因為大多數(shù)國家并沒有城鄉(xiāng)戶籍的二元化。英國是世界上第一個工業(yè)化國家，其城市問題的出現(xiàn)也最早。據(jù)說，恩格斯是國際上公認(rèn)的最早關(guān)注城市社會問題的人，他在1845年出版的《英國工人階級狀況》一書反映隨著工業(yè)革命，農(nóng)村人口進(jìn)入城市成為工人階級以后面臨的惡劣生活條件，而學(xué)術(shù)界對城市問題的最早關(guān)注也是城市低收入人群的居住問題。

“一個城市中，肯定會存在一部分低收入人群。福利國家對低收入群體會制定一個具體的標(biāo)準(zhǔn)，其人數(shù)大概占到城市總?cè)丝诘?5%-30%。他們的居住問題通常是由政府建設(shè)公租房來解決的。”寧越敏舉例，在上海，為了解決低收入人群的居住問題，政府也建了很多大型的動遷小區(qū)。

這次的《意見》里也提出，要大力推進(jìn)棚改安居。深化城鎮(zhèn)住房制度改革，以政府為主保障困難群體基本住房需求，以市場為主滿足居民多層次住房需求。大力推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實施城中村改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實解決群眾住房困難。

但不是解決了居住，所有問題就解決了。“之后還要考驗的是政府對低收入人群集中居住的管理能力?！睂幵矫魪娬{(diào)，大城市問題的復(fù)雜性就在這里，為了解決問題出臺了很多政策，但這些政策在實施過程中還要注意其他一些問題，“例如，這些生活在郊區(qū)的人，需要就業(yè)、基本的公共服務(wù)和社會交往，那就需要建設(shè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施?！?/p>

《意見》要求優(yōu)先發(fā)展公共交通，以提高公共交通分擔(dān)率為突破口，緩解城市交通壓力。到2020年，超大、特大城市公共交通分擔(dān)率達(dá)到40%以上，大城市達(dá)到30%以上，中小城市達(dá)到20%以上。加強城市綜合交通樞紐建設(shè)，促進(jìn)不同運輸方式和城市內(nèi)外交通之間的順暢銜接、便捷換乘，并擴大公共交通專用道的覆蓋范圍，實現(xiàn)中心城區(qū)公交站點500米內(nèi)全覆蓋。

“小到一個小區(qū)的管理，大到一個城市的布局，這些其實都是城市問題中的空間問題?！睂幵矫粽f，像這次頗為關(guān)注的“逐步打開已建成住宅小區(qū)和單位大院”其實也涉及到空間問題。

正如《意見》提出，我國新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。另外要樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)。

“為什么有人說北京是‘首堵，就跟它的路網(wǎng)有關(guān)系。由于其主干道間距過長，主干道間缺乏次干道和支路，車輛就很容易聚集到主干道上。北京交通擁堵，就是缺乏由次干道和支路組成的毛細(xì)血管，無法有效分流車輛?！睂幵矫暨M(jìn)一步解釋道，“根據(jù)文件要求，路網(wǎng)基配的比例將更合理。其實很早就有過這方面的設(shè)想，但由于阻力較大一直沒能成功推行?，F(xiàn)在如果要做，有些超級大盤是可以打通的，但如果是規(guī)模不大的小區(qū)，為了完善路網(wǎng)動拆小區(qū)內(nèi)部住宅的話，就不具可操作性了?！?/p>

在寧越敏看來，打開住宅小區(qū)和單位大院的目的是解決交通路網(wǎng)布局問題，并非把“圍墻”一拆了之。某些住宅小區(qū)內(nèi)部道路公共化后，原來大的封閉小區(qū)可能分為若干個小區(qū)，這些小區(qū)出于安全起見還是可以保留圍墻的。

比交通問題更高層次的就是城市整體布局，例如中心城和新城之間的關(guān)系。以前，城市建設(shè)存在盲目追求規(guī)模，“攤大餅”式的擴張的問題。而現(xiàn)在《意見》強調(diào)，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用。規(guī)劃要堅決遏制領(lǐng)導(dǎo)干部隨意干預(yù)城市規(guī)劃現(xiàn)象“一任書記一座城，一個區(qū)長一個新區(qū)”——有多少城市規(guī)劃被“翻燒餅”，規(guī)劃完成之日便是落后之時;規(guī)劃執(zhí)行難，“紙上畫畫，墻上掛掛”……

寧越敏認(rèn)為，大城市的生活要宜居，取決于城市空間是什么結(jié)構(gòu)。單中心的結(jié)構(gòu)，人口多，面積大，通勤時間長，生活質(zhì)量就不容易搞好。一個超大城市只有從單中心變成多中心，實現(xiàn)人口和功能的合理布局，生活的舒適性才能提高。當(dāng)然郊區(qū)的城市中心要有獨立的城市功能，不能成為中心城區(qū)的附屬物。

城市的空間邊界，要靠政府的力量來控制，當(dāng)然政府干預(yù)不等于只有行政命令，還要轉(zhuǎn)化為市場手段。比如政府想把中心城區(qū)的人口向周邊引導(dǎo)，那么簡單控制中心城區(qū)的人口是不夠的，而是郊區(qū)城市的公共服務(wù)設(shè)施要跟上。

“像北京或上海出現(xiàn)早晚潮汐式的人流交通，就是因為城市功能太集中在中心城區(qū)。上海這些年一直在發(fā)展多中心、著力建設(shè)城市副中心?！睂幵矫粽f。

《意見》在這方面提出，要堅持共享發(fā)展理念，使人民群眾在共建共享中有更多獲得感。合理確定公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強社區(qū)服務(wù)場所建設(shè)，形成以社區(qū)級設(shè)施為基礎(chǔ)，市、區(qū)級設(shè)施銜接配套的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。除了推動社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施向居民開放，還要合理規(guī)劃建設(shè)廣場、公園、步行道等公共活動空間，方便居民文體活動，促進(jìn)居民交流。

《意見》還強調(diào)，強化綠地服務(wù)居民日?；顒拥墓δ埽故忻裨诰蛹腋浇軌蛞姷骄G地、親近綠地。城市公園原則上要免費向居民開放。

從減少環(huán)境污染到城市防災(zāi)

除了上述提到的問題，寧越敏告訴記者，城市問題中還涉及到一個重要的問題就是：環(huán)境問題。

針對污水、大氣的治理，《意見》認(rèn)為，首先要強化城市污水治理，加快城市污水處理設(shè)施建設(shè)與改造，全面加強配套管網(wǎng)建設(shè)，提高城市污水收集處理能力。整治城市黑臭水體，強化城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部污水截流、收集，抓緊治理城區(qū)污水橫流、河湖水系污染嚴(yán)重的現(xiàn)象。

其次，是全面推進(jìn)大氣污染防治工作。加大城市工業(yè)源、面源、移動源污染綜合治理力度，著力減少多污染物排放。加快調(diào)整城市能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應(yīng)。

而“搭積木式”造房子、流水線上“生產(chǎn)”房子，能減少建筑垃圾和揚塵污染的裝配式建筑將在未來中國得到推廣。《意見》提出，力爭用10年左右時間，使裝配式建筑占新建建筑的比例達(dá)到30%。

據(jù)寧越敏介紹，裝配式建筑的優(yōu)點是建造速度快，受氣候條件制約小，節(jié)約勞動力并可提高建筑質(zhì)量，“建筑方式改革也是減少環(huán)境污染的一種方式。像上海的PM2.5的來源，有10%來自建筑業(yè)，如果通過構(gòu)建方式，可以減少一定的揚塵，對提升空氣質(zhì)量也有一定的幫助?！?/p>

此外，針對垃圾圍城的問題，《意見》提出了解決之道，即強化城市保潔工作，加強垃圾處理設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)垃圾處理處置。推進(jìn)垃圾收運處理企業(yè)化、市場化，促進(jìn)垃圾清運體系與再生資源回收體系對接。通過限制過度包裝，減少一次性制品使用，推行凈菜入城等措施，從源頭上減少垃圾產(chǎn)生。

“但現(xiàn)在城市問題更加復(fù)雜，已不僅僅是污染的問題?！睂幵矫粽J(rèn)為，城市的防災(zāi)將變得尤為重要，“極端天氣勢必導(dǎo)致城市的災(zāi)害現(xiàn)象越來越多，這一點在過去的城市研究上是相對比較忽略的，過去比較偏重社會科學(xué)，而防災(zāi)涉及到自然科學(xué)和工程科學(xué)。”

對此，《意見》在保障城市安全方面提出了，要提高城市排澇系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加快實施改造。提高城市綜合防災(zāi)和安全設(shè)施建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)，加大建設(shè)投入力度，加強設(shè)施運行管理。健全城市抗震、防洪、排澇、消防、交通、應(yīng)對地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮體系，完善城市生命通道系統(tǒng)，加強城市防災(zāi)避難場所建設(shè)，增強抵御自然災(zāi)害、處置突發(fā)事件和危機管理能力。

與此同時，中央也在積極推進(jìn)海綿城市的建設(shè)?！兑庖姟穼懙?，要充分利用自然山體、河湖濕地、耕地、林地、草地等生態(tài)空間，建設(shè)海綿城市，提升水源涵養(yǎng)能力，緩解雨洪內(nèi)澇壓力，促進(jìn)水資源循環(huán)利用。

“通過海綿城市建設(shè)使得我們能夠?qū)⒁徊糠钟晁畠Υ嫫饋?。北京已?jīng)開始這方面的試點工作，在一些城市草坪底下建造蓄水裝置，在暴雨時把雨水能夠儲存起來，在日常管理中，能將這些水再去進(jìn)行澆灌。”寧越敏舉例。

“這次的《意見》，可以說考慮得非常全面。但中央文件是一個指導(dǎo)性意見，各部委、各地區(qū)還要根據(jù)自己的情況再細(xì)化出臺具體的措施?！睂幵矫粽f。

比交通問題更高層次的就是城市整體布局，例如中心城和新城之間的關(guān)系。以前，城市建設(shè)存在盲目追求規(guī)模，“攤大餅”式的擴張的問題。

這次的《意見》，可以說考慮得非常全面。但中央文件是一個指導(dǎo)性意見，各部委、各地區(qū)還要根據(jù)自己的情況再細(xì)化出臺具體的措施。

理解政策精神不能“一葉障目”

近日，“拆圍墻”成為議論熱點。圍繞這一話題的過度討論，是對《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》這一重要文件的斷章取義，不利于對政策精神的全面理解和把握。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（簡稱《意見》），是時隔37年重啟的中央城市工作會議的配套文件，是“十三五”乃至未來一段時間中國城市發(fā)展的“路線圖”和“時間表”?？v觀全文，《意見》從強化城市規(guī)劃工作、塑造城市特色風(fēng)貌、提升城市建筑水平、推進(jìn)節(jié)能城市建設(shè)、完善城市公共服務(wù)、營造城市宜居環(huán)境、創(chuàng)新城市治理方式等七大方面提出了加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的重點任務(wù)。不僅如此，《意見》還對棚改安居、優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、污水大氣治理等提出了具體的量化目標(biāo)。

由此可見，《意見》是對城市規(guī)劃建設(shè)通盤考慮的一個整體規(guī)劃，各項措施任務(wù)之間彼此關(guān)聯(lián)統(tǒng)一。如果用孤立的眼光，只盯著某一點，必然會以點帶面、以偏概全，就不能全面正確地理解規(guī)劃的內(nèi)涵精神。

這種“一葉障目”看政策的現(xiàn)象也非偶然。在去年十八屆五中全會會議決定發(fā)布后，輿論焦點幾乎全放在了“全面放開二胎”政策上，而對于“十三五”規(guī)劃中的許多重要內(nèi)容關(guān)注明顯不夠。

當(dāng)然，對于普通受眾而言，關(guān)心與自己生活關(guān)系密切的問題并對此提出意見和建議，本身無可厚非。但問題的關(guān)鍵是，受眾的關(guān)注點是和媒體的信息內(nèi)容釋放密切關(guān)聯(lián)的。這樣，一個重要問題就需要媒體工作者認(rèn)真思考，那就是：怎樣全面客觀地報道重要的決策部署？怎樣讓普通受眾了解到政策全貌進(jìn)而能夠全面地理解其精神內(nèi)涵？

由此，媒體要首先學(xué)習(xí)如何正確認(rèn)識和全面理解政策精神。習(xí)近平總書記對此曾有過深刻闡述：要防止一知半解、斷章取義、生搬硬套，要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計與政策分層對接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長期性政策與階段性政策的關(guān)系，既不能以局部代替整體、又不能以整體代替局部。習(xí)近平總書記這一重要論述，是我們理解和把握中央決策精神應(yīng)該遵循的根本原則，也是媒體開展政策宣傳報道的正確方向。

近日，習(xí)近平總書記在黨的新聞輿論工作座談會上又強調(diào)指出，新聞輿論工作要適應(yīng)形勢發(fā)展、積極改革創(chuàng)新、切實提高輿論工作能力水平。那么，在“人人都有‘麥克風(fēng)，人人都是傳播者”的新媒體時代，新聞媒體對于黨的重要決策部署的宣傳報道更要高度重視，認(rèn)真研究，要首先吃透政策精神，找好切入點，多角度多層面地予以呈現(xiàn)，做到全面客觀、釋疑解惑。

（來源：中國政府網(wǎng) 許紅洲）