高 一 飛

警務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀評(píng)估與完善建議

高 一 飛

我國(guó)警務(wù)公開(kāi)經(jīng)歷了起步階段(1979～1998)、發(fā)展階段(1999～2011)、完善階段(2012～)。2013年1月1日實(shí)施了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》，我國(guó)的警務(wù)公開(kāi)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。調(diào)研表明，我國(guó)警務(wù)公開(kāi)已經(jīng)形成了比較完備的規(guī)范體系，實(shí)踐中也取得了巨大的成就，人民群眾總體上是滿意的。但是，我國(guó)警務(wù)公開(kāi)還存在一些問(wèn)題，需要從以下幾個(gè)方面加以完善：法律文本的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)更具操作性，向社會(huì)公開(kāi)的信息應(yīng)當(dāng)上網(wǎng)公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)賦予公安機(jī)關(guān)的公開(kāi)義務(wù)以強(qiáng)制效力，增加公民知情權(quán)的可救濟(jì)性。

警務(wù)公開(kāi)，政務(wù)信息，人事信息，執(zhí)法信息，救濟(jì)機(jī)制

作者高一飛，男，漢族，湖南桃江人，博士，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心教授、博士生導(dǎo)師(重慶 401120)。

警務(wù)公開(kāi)是指公安機(jī)關(guān)依法向社會(huì)公眾或者特定對(duì)象*部分省市頒布的警務(wù)公開(kāi)文件以信息內(nèi)、外部性為劃分標(biāo)準(zhǔn)將警務(wù)公開(kāi)分為內(nèi)部公開(kāi)與外部公開(kāi)，如，2014年12月31日印發(fā)的《安徽省公安機(jī)關(guān)警務(wù)公開(kāi)工作規(guī)范》第十條規(guī)定：“警務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容包括向社會(huì)公開(kāi)的警務(wù)信息和向公安機(jī)關(guān)內(nèi)部公開(kāi)的警務(wù)信息?！被诰瘎?wù)公開(kāi)的目的主要是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，本文將探討范圍限定為向社會(huì)公眾公布警務(wù)信息。以適當(dāng)方式公開(kāi)其履職過(guò)程中制作或者獲取的政務(wù)信息、人員信息、案件信息(執(zhí)法信息)的制度。

公安機(jī)關(guān)發(fā)布的警務(wù)信息種類繁多、信息量充沛且具有一定的復(fù)雜性。以案件信息為例，在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)需要肩負(fù)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法雙重職能。

鑒于公安機(jī)關(guān)行政案件信息公開(kāi)的可循性及刑事案件信息的特殊性，在此我們只研究屬于“司法公開(kāi)”內(nèi)容的公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息的公開(kāi)。另外，政務(wù)信息和人員信息也與司法公正有關(guān)。因此，本文所討論的警務(wù)公開(kāi)范圍特指公安機(jī)關(guān)的政務(wù)信息、人員信息及刑事案件信息公開(kāi)。

截至日前，公安部公開(kāi)頒行了三部規(guī)制警務(wù)公開(kāi)的規(guī)范性文件：1999年《公安部關(guān)于在全國(guó)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》(《警務(wù)公開(kāi)制度》)、2005年公安部刑偵局《關(guān)于實(shí)行“辦案公開(kāi)制度”的通知》(《辦案公開(kāi)制度》)及2013年1月1日施行的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》(《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》)，有了上述規(guī)范性文件，警務(wù)公開(kāi)前行的道路日益清晰；除此之外，警務(wù)公開(kāi)還被列為司法體制改革的重大事項(xiàng)之一：2013年11月25日，孟建柱同志在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《深化司法體制改革》一文，提出“要不斷推進(jìn)警務(wù)公開(kāi)、獄務(wù)公開(kāi)。進(jìn)一步完善公開(kāi)機(jī)制，暢通公開(kāi)渠道，依托現(xiàn)代信息手段確保各項(xiàng)公開(kāi)措施得到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)以公開(kāi)促公正”，十八屆四中全會(huì)將警務(wù)公開(kāi)寫(xiě)入報(bào)告并提出更為具體的要求。*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》之“四、保證公正司法，提高司法公信力”部分指出：“構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明，便民的陽(yáng)關(guān)司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)獄務(wù)公開(kāi)，依法及時(shí)公開(kāi)執(zhí)法司法依據(jù)、流程、結(jié)果和生效法律文書(shū)，杜絕暗箱操作。加強(qiáng)法律文書(shū)釋法說(shuō)理，建立生效法律文書(shū)統(tǒng)一上網(wǎng)和公開(kāi)查詢制度。”從制度層面而言，公安部頒行的規(guī)范性文件與全會(huì)報(bào)告提出的改革目標(biāo)還存在一定的差距，需要進(jìn)一步加大警務(wù)公開(kāi)力度。

本文將系統(tǒng)梳理我國(guó)公安機(jī)關(guān)警務(wù)公開(kāi)的改革歷程，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)研等方式實(shí)證分析十余家有代表性的省市公安機(jī)關(guān)網(wǎng)站，評(píng)估公安機(jī)關(guān)政務(wù)、人員、案件等方面信息公開(kāi)的現(xiàn)狀并提出完善建議。

一、警務(wù)公開(kāi)制度的發(fā)展歷程

1979年《刑事訴訟法》確立的“不立案告知制度”，是公安機(jī)關(guān)警務(wù)公開(kāi)改革的序幕，現(xiàn)在，警務(wù)公開(kāi)已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變：一是警務(wù)公開(kāi)的信息范圍從格式信息向非格式信息轉(zhuǎn)變；*“公安機(jī)關(guān)公開(kāi)的立案信息分為格式信息與非格式信息。格式信息包括公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)、程序以及訴訟參與人的權(quán)利、義務(wù)等，非格式信息主要指公安機(jī)關(guān)是否立案、不立案的理由、案件進(jìn)展信息、辦案民警信息等”。參見(jiàn)高一飛、高建：“論公安機(jī)關(guān)刑事立案公開(kāi)之改革”，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第5期，第42頁(yè)。二是警務(wù)公開(kāi)的階段從立案階段向立案、偵查階段轉(zhuǎn)變。

(一)起步階段(1979～1998)

1979年之前，公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件長(zhǎng)期處于無(wú)法可依的狀態(tài)。[1]1979年《刑事訴訟法》第61條明確規(guī)定：“認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并且將不立案的原因通知報(bào)案人。報(bào)案人如果不服，可以申請(qǐng)復(fù)議?！笔状我?guī)定了立案信息向相關(guān)人公開(kāi)的制度，1996年《刑事訴訟法》第86條作了同樣 規(guī)定。

1998年5月4日公安部發(fā)布《公安機(jī)關(guān)關(guān)于辦理刑事案件程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《辦案程序規(guī)定》)第156條、159條、162條及164條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)將《不予立案通知書(shū)》及《不立案理由說(shuō)明書(shū)》告知控告人。

上述規(guī)定體現(xiàn)了我國(guó)警務(wù)公開(kāi)初創(chuàng)時(shí)期的特點(diǎn)：內(nèi)容單調(diào)、形式單一。

(二)發(fā)展階段(1999～2011)

1999年6月10日施行的《警務(wù)公開(kāi)制度》明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布執(zhí)法依據(jù)、程序以及律師及訴訟參與人的權(quán)利與義務(wù)，還提出要建立和完善新聞發(fā)言人制度、群眾評(píng)議制度，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布、通報(bào)警務(wù)公開(kāi)工作。但《警務(wù)公開(kāi)制度》強(qiáng)調(diào)向社會(huì)發(fā)布格式信息，向訴訟參與人告知非格式信息則沒(méi)有提及。

2008年4月10日施行的《辦案公開(kāi)制度》明確公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)或配合公布的信息范圍，其中不乏偵查階段的非格式信息。《辦案公開(kāi)制度》的主要內(nèi)容有：一是被告訴訟參與人權(quán)利義務(wù)告知；二是實(shí)行辦案程序、時(shí)限、進(jìn)展、結(jié)果公開(kāi)；三是實(shí)行立案回告；四是實(shí)行破案回告和命案工作進(jìn)展回告；五是確定了公開(kāi)的例外。

與第一階段的改革相比，這一階段的改革強(qiáng)調(diào)了格式信息應(yīng)當(dāng)全面公開(kāi)、有限度地公開(kāi)非格式信息，破案回告和命案進(jìn)展回告機(jī)制的設(shè)立，豐富了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)的體系。

(三)完善階段(2012～)

2012年10月30日，公安部頒布了第一部全面規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)工作的規(guī)范性文件即《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》，全力推進(jìn)警務(wù)公開(kāi)改革。在吸收和發(fā)展《立案公開(kāi)制度》、《辦案公開(kāi)制度》合理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》從信息公開(kāi)主體、對(duì)象、內(nèi)容、方式、時(shí)限、監(jiān)督、責(zé)任、公開(kāi)的例外等八個(gè)方面規(guī)范了警務(wù)公開(kāi)的程序。*如《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》第八條、第九條、第十條規(guī)定了信息公開(kāi)的內(nèi)容；第十三條規(guī)定了公開(kāi)的方式；第十四條規(guī)定了公開(kāi)的主體。與前述規(guī)范性文件相比，這八個(gè)方面都有自己的進(jìn)步之處，如，公開(kāi)對(duì)象日益多元化、公開(kāi)方式越發(fā)多樣化。

2015年2月15日，中央審議通過(guò)了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，意見(jiàn)總結(jié)了深化公安改革的七個(gè)方面的主要任務(wù)、100多項(xiàng)改革措施，例如，完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，將警務(wù)公開(kāi)改革向縱深推進(jìn)。

二、警務(wù)公開(kāi)制度的制度規(guī)范評(píng)估

警務(wù)公開(kāi)是一個(gè)體系化的公開(kāi)，涉及到公開(kāi)主體、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式、公開(kāi)對(duì)象等諸多事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的自我革新，《警務(wù)公開(kāi)制度》、《辦案公開(kāi)制度》及《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》等規(guī)范性文件已經(jīng)構(gòu)筑了警務(wù)公開(kāi)的框架，為回應(yīng)人民群眾的期待、踐行全面深化公安機(jī)關(guān)改革的要求，警務(wù)公開(kāi)框架還有一定的完善空間。

(一)警務(wù)公開(kāi)制度規(guī)范的現(xiàn)狀

警務(wù)公開(kāi)的核心是公開(kāi)的內(nèi)容、公開(kāi)的方式與對(duì)象、公開(kāi)的監(jiān)督與責(zé)任，下文從上述三個(gè)方面梳理警務(wù)公開(kāi)的制度規(guī)范。

一是警務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容。《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》系統(tǒng)地梳理了《警務(wù)公開(kāi)制度》與《辦案公開(kāi)制度》中信息公開(kāi)的規(guī)定，吸收了后者關(guān)于權(quán)利義務(wù)、辦案程序、時(shí)限、進(jìn)展、結(jié)果告知的內(nèi)容。同時(shí)，《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》也規(guī)定應(yīng)公布社會(huì)高度關(guān)注的重大案件信息及轄區(qū)的治安狀況。

《辦案公開(kāi)制度》設(shè)置了范圍廣泛的公開(kāi)例外：案件涉及國(guó)家秘密、共同犯罪、集團(tuán)犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪等需要保密的，可以視情況予以簡(jiǎn)要回告、告知、公開(kāi)，或者不予回告、告知、公開(kāi)?！秷?zhí)法公開(kāi)規(guī)定》也有相同的問(wèn)題：向社會(huì)公開(kāi)重大刑事案件的調(diào)查進(jìn)展和處理結(jié)果、向特定當(dāng)事人公開(kāi)立案、破案及移送起訴等信息都可能影響執(zhí)法或者社會(huì)穩(wěn)定。上述理由可能成為公安機(jī)關(guān)不公開(kāi)刑事執(zhí)法信息的重要依據(jù)。

二是警務(wù)公開(kāi)的對(duì)象和方式。公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息公開(kāi)對(duì)象分為兩部分：一是所有的社會(huì)成員；一是特定對(duì)象，主要包括控告人、被害人、被侵害人或者其家屬。

《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》第八-十四條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)的七類信息，對(duì)這些信息，要求“使社會(huì)廣為知曉”。而對(duì)有些只需要當(dāng)事人及其家屬知道的信息，公安機(jī)關(guān)采用點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的方式公開(kāi)?！秷?zhí)法公開(kāi)規(guī)定》第十六條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家屬公開(kāi)下列執(zhí)法信息：(一)辦案單位名稱和聯(lián)系方式；(二)刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施的種類和期限?！?/p>

《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》延續(xù)了《警務(wù)公開(kāi)制度》與《辦案公開(kāi)制度》依據(jù)刑事執(zhí)法信息來(lái)設(shè)定信息公開(kāi)對(duì)象的做法，這樣的舉措可以平衡公安機(jī)關(guān)辦案需要、當(dāng)事人的隱私需求以及控告人、被害人等特定對(duì)象的知情需求。

三是警務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督與責(zé)任?！毒瘎?wù)公開(kāi)制度》倡導(dǎo)設(shè)置新聞發(fā)言人制度、群眾評(píng)議制度，并公布舉報(bào)電話、設(shè)置舉報(bào)信箱，這些舉措包含了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督方式?！掇k案公開(kāi)制度》并沒(méi)有列明刑事執(zhí)法信息公開(kāi)的監(jiān)督方式?！秷?zhí)法公開(kāi)規(guī)定》提出的信息公開(kāi)監(jiān)督方式類似于行政申訴，*《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為公安機(jī)關(guān)未按照本規(guī)定履行執(zhí)法公開(kāi)義務(wù)的，可以向該公安機(jī)關(guān)提出公開(kāi)申請(qǐng)；經(jīng)申請(qǐng)，該公安機(jī)關(guān)仍拒絕履行執(zhí)法公開(kāi)義務(wù)的，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)舉報(bào)?！！笔菍?duì)《警務(wù)公開(kāi)制度》規(guī)定的層級(jí)監(jiān)督與同級(jí)監(jiān)督的細(xì)化。

《警務(wù)公開(kāi)制度》十分籠統(tǒng)：違反警務(wù)公開(kāi)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理?！掇k案公開(kāi)制度》既沒(méi)有列舉違反規(guī)定的情形，也沒(méi)有明確是否應(yīng)對(duì)違反制度的行為作出處罰。《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》規(guī)定了四種應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情形：未履行執(zhí)法公開(kāi)義務(wù)的；公開(kāi)的信息錯(cuò)誤、不準(zhǔn)確或者弄虛作假的；公開(kāi)不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)信息的；違反規(guī)定的其他行為，但沒(méi)有明確責(zé)任承擔(dān)方式。

(二)警務(wù)公開(kāi)制度規(guī)范的評(píng)估

《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》吸收了《警務(wù)公開(kāi)制度》、《辦案公開(kāi)制度》的內(nèi)容及地方改革的經(jīng)驗(yàn)。但是，《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》也面臨長(zhǎng)期積累、遺留的問(wèn)題，這部警務(wù)公開(kāi)改革的重要文件也呈現(xiàn)出一些不足之處。

第一，文本內(nèi)容的可操作性不強(qiáng)。公安機(jī)關(guān)作為法律執(zhí)行機(jī)關(guān)自定規(guī)則確定信息公開(kāi)的范圍，其科學(xué)性受到質(zhì)疑?！秷?zhí)法公開(kāi)規(guī)定》中使用了“重大案件”、“妨害正常執(zhí)法活動(dòng)”、“影響社會(huì)穩(wěn)定”等模糊語(yǔ)言，操作時(shí)理解困難。

第二，公開(kāi)的規(guī)范依據(jù)存在合法性問(wèn)題。在非格式信息發(fā)布方面，《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》與《刑事訴訟法》、《辦案程序規(guī)定》三者內(nèi)容并不一致，《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》要求的信息發(fā)布內(nèi)容已經(jīng)超越立法規(guī)定。*《規(guī)定》要求向特定對(duì)象公開(kāi)辦案單位名稱和聯(lián)系方式、刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施的種類和期限；《刑事訴訟法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》要求向特定對(duì)象公開(kāi)的非格式信息主要是是否立案。

第三，公民知情權(quán)救濟(jì)難?！秷?zhí)法公開(kāi)規(guī)定》規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)方式為層級(jí)監(jiān)督制度，行政復(fù)議與行政訴訟缺乏適用依據(jù)。在辦理刑事案件的過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)行使的是司法職能，侵犯的是立法知情權(quán)與司法知情權(quán)，[2]不屬于行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍，不能提起行政訴訟。*《行政訴訟法》與《行政訴訟法解釋》也對(duì)刑事執(zhí)法活動(dòng)中的格式信息與非格式信息的不可訴性作出了規(guī)定?！缎姓V訟法》第十二條規(guī)定人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：……(二)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；……《行政訴訟法解釋》第一條第二款規(guī)定：公民、法人或者其他組織下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……(二)公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；……如何救濟(jì)被侵害的知情權(quán)是警務(wù)公開(kāi)制度面臨的一大難題。

三、對(duì)公安機(jī)關(guān)基本情況公開(kāi)的評(píng)估

公安機(jī)關(guān)基本情況公開(kāi)主要包括公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及領(lǐng)導(dǎo)人員、執(zhí)法依據(jù)及辦事程序、社會(huì)治安情況、警務(wù)工作紀(jì)律、隊(duì)伍建設(shè)等基本信息的公開(kāi)。以公開(kāi)事項(xiàng)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將公安機(jī)關(guān)基本情況公開(kāi)分為政務(wù)信息公開(kāi)與隊(duì)伍信息公開(kāi)，下文將對(duì)兩者的公開(kāi)情況進(jìn)行評(píng)估。

(一)對(duì)警察政務(wù)信息公開(kāi)的評(píng)估

公安機(jī)關(guān)公開(kāi)政務(wù)信息的直接依據(jù)是《公安部政務(wù)公開(kāi)規(guī)定》*該文件通過(guò)百度搜索引擎獲知，未在公安部官網(wǎng)上查詢到，具體公布時(shí)間不詳。與《警務(wù)公開(kāi)制度》。兩者規(guī)定，政務(wù)信息公開(kāi)的主要內(nèi)容包括“公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)和權(quán)限；人民警察的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)；公安機(jī)關(guān)和人民警察執(zhí)法活動(dòng)的原則、執(zhí)法依據(jù)、辦案程序、執(zhí)法制度、工作制度和要求；全國(guó)社會(huì)治安形勢(shì)，公安機(jī)關(guān)打擊刑事犯罪、維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的總體情況，有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”等等。政務(wù)信息公開(kāi)的范圍呈現(xiàn)出面廣、量大的特點(diǎn)，基本涵蓋了可以公布的政務(wù)信息范圍。

在公布政務(wù)信息的形式方面，《公安部政務(wù)公開(kāi)規(guī)定》與《警務(wù)公開(kāi)制度》也作出了規(guī)定，包括“公安部公報(bào)、公安部政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)、公安機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所、警民聯(lián)系卡”等等。政務(wù)信息公開(kāi)方式采取“線上+線下”模式，可以滿足不同群體及時(shí)獲取警務(wù)信息的需求。

從網(wǎng)絡(luò)調(diào)研的情況可知，各省級(jí)公安機(jī)關(guān)或在官網(wǎng)設(shè)立信息公開(kāi)專欄或成立警務(wù)公開(kāi)與便民服務(wù)平臺(tái)，如甘肅省公安廳，*詳見(jiàn)“甘肅省警務(wù)公開(kāi)與便民服務(wù)平臺(tái)”網(wǎng)站：http://xxgk.sdga.gov.cn，訪問(wèn)時(shí)間：2015年7月17日。定期公布政務(wù)信息，取得了一定成效，也存在一些尚待改進(jìn)的問(wèn)題。

第一，政務(wù)信息分類不足。部分網(wǎng)站沒(méi)有將公布的信息以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類公布，而是采取以形成時(shí)間或者公布時(shí)間為準(zhǔn)的方式在同一界面集中公布。如，公安部發(fā)布了長(zhǎng)達(dá)8頁(yè)，從1979年7月1日至2015年7月1日的政策法規(guī)，全部按照時(shí)間順序排列，增加了信息需求人員的檢索難度。*詳見(jiàn)“中華人民共和國(guó)公安部”網(wǎng)站：http://www.mps.gov.cn/n16/n1282/n3493/n4390881/index.html，訪問(wèn)時(shí)間：2015年7月17日。實(shí)踐中，信息分類較為合理的是河南省公安廳、廣東省公安廳，如，河南省公安廳將政策法規(guī)類信息分為消防管理、邊防管理、刑事執(zhí)法等十大類，信息需求人員按需檢索即可，提高了檢索效率。

第二，政務(wù)信息更新不及時(shí)。部分省級(jí)公安機(jī)關(guān)政務(wù)信息更新不及時(shí)，許多頁(yè)面的更新時(shí)間顯示為去年甚至數(shù)年之前。如，海南省公安廳官方網(wǎng)站之“信息公開(kāi)-政務(wù)法規(guī)”一欄中，顯示的最后更新時(shí)間為2011年11月15日。*詳見(jiàn)“海南省公安廳”網(wǎng)站：http://ga.hainan.gov.cn/4/，訪問(wèn)時(shí)間：2015年7月17日。從該板塊的內(nèi)容來(lái)看，先前更新的信息包括國(guó)務(wù)院、公安部、海南省政府發(fā)布涉及公安機(jī)關(guān)履職的規(guī)范性文件，近四年來(lái)，公安部發(fā)布了不少規(guī)章、規(guī)范性文件，海南省公安廳應(yīng)當(dāng)繼續(xù)將這些政務(wù)信息依托官網(wǎng)及時(shí)發(fā)布。

第三，政務(wù)信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不足。公開(kāi)公安工作的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)屬于政務(wù)公開(kāi)的“規(guī)定動(dòng)作”，實(shí)踐中，各級(jí)公安機(jī)關(guān)并未完成該動(dòng)作，或者沒(méi)有公布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或者公布不全面、更新不及時(shí)。如，廣西壯族自治區(qū)公安廳官網(wǎng)上沒(méi)有設(shè)置數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)欄目，山東省、海南省公安廳官網(wǎng)雖設(shè)置了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)欄目，*詳見(jiàn)“山東省公安廳”網(wǎng)站：http://xxgk.sdga.gov.cn，訪問(wèn)時(shí)間：2015年7月17日。但是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)集中在機(jī)動(dòng)車(chē)及駕駛?cè)朔治龇矫?，沒(méi)有涉及治安、刑事執(zhí)法方面的數(shù)據(jù)分析，統(tǒng)計(jì)報(bào)表呈現(xiàn)了“硬傷”。

(二)對(duì)警察隊(duì)伍信息公開(kāi)的評(píng)估

公安機(jī)關(guān)公開(kāi)警察隊(duì)伍信息的直接依據(jù)是《公安部政務(wù)公開(kāi)工作辦法》、《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》，兩者規(guī)定，應(yīng)公開(kāi)的警察隊(duì)伍信息包括“領(lǐng)導(dǎo)成員信息；民警姓名、警號(hào)和監(jiān)督舉報(bào)電話；公安民警招考錄用、辭退條件、程序，表彰獎(jiǎng)勵(lì)條例、辦法”。上述信息可以歸為兩類：一是在職警員信息，包括領(lǐng)導(dǎo)信息與民警信息；二是警察隊(duì)伍培養(yǎng)信息，包括錄用、辭退、獎(jiǎng)勵(lì)條件與辦法等。公安機(jī)關(guān)公開(kāi)兩類隊(duì)伍信息，主動(dòng)將自身置于群眾的監(jiān)督之下，可以促進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)，提升執(zhí)法公信力；群眾也可以借助公示的信息便捷地找到解決問(wèn)題的人員與部門(mén)，破解了“問(wèn)路無(wú)門(mén)”的困局，是重大的惠民、便民舉措。

從網(wǎng)絡(luò)調(diào)研與實(shí)地走訪情況來(lái)看，警察隊(duì)伍信息公開(kāi)主要依托第一平臺(tái)——官網(wǎng)，絕大部分信息都是通過(guò)該平臺(tái)向社會(huì)發(fā)布，如領(lǐng)導(dǎo)信息、警察隊(duì)伍培養(yǎng)信息；民警信息則主要通過(guò)辦公場(chǎng)所的公示欄與街道、社區(qū)的公示牌公示。從效果方面評(píng)估，隊(duì)伍信息公開(kāi)既取得了一些成效，又存在一些突破空間。

第一，少數(shù)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員信息公布不完整，民警信息更新不及時(shí)。瀏覽十余家省級(jí)公安機(jī)關(guān)網(wǎng)站時(shí)發(fā)現(xiàn)，絕大部分網(wǎng)站都能全面公布黨委成員的信息，包括，姓名、相片、所任職務(wù)，部分省級(jí)公安機(jī)關(guān)甚至能夠完整地公布黨委成員的履歷信息，如廣東省公安廳。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)調(diào)研時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)部分省級(jí)公安機(jī)關(guān)公布主要領(lǐng)導(dǎo)信息不完整，僅公布了公安局長(zhǎng)的任職信息，如北京市公安局，*詳見(jiàn)“北京市公安局”網(wǎng)站：http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/66/orgCatalogMenu.html，訪問(wèn)時(shí)間：2015年7月17日。其他主要領(lǐng)導(dǎo)人的任職與分工情況無(wú)法從網(wǎng)站得知。

與領(lǐng)導(dǎo)成員信息不完整相比，民警信息更新不及時(shí)也許是更為普遍的問(wèn)題：一方面，民警信息粘貼于辦公場(chǎng)所、街道、社區(qū)等地，當(dāng)民警流動(dòng)頻率較高時(shí)，公安機(jī)關(guān)沒(méi)有太多的精力更新分布范圍較廣的民警信息；另一方面，部分公安機(jī)關(guān)更新民警信息的意識(shí)不強(qiáng)。比如湘北某單位傳達(dá)室中粘貼著片區(qū)民警的姓名及聯(lián)系方式，片警信息常年沒(méi)有更新。這應(yīng)當(dāng)不是個(gè)例。

第二，大部分公安機(jī)關(guān)的隊(duì)伍培養(yǎng)信息公布較完整，但重正面、輕負(fù)面信息。規(guī)范性文件要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)公布警察隊(duì)伍培養(yǎng)信息，主要是一些辦法、條件、程序等文本信息，實(shí)際操作中，調(diào)研的十余家省級(jí)公安機(jī)關(guān)均對(duì)這些范圍作出了突破，主動(dòng)公示了擬錄用人員信息、擬獎(jiǎng)勵(lì)、表彰人員信息，如，在官網(wǎng)中，海南省公安廳專設(shè)公安英模板塊，弘揚(yáng)公安干警的英雄事跡。但是，我們很難看到省級(jí)公安機(jī)關(guān)網(wǎng)站上公示了擬處罰或者處罰人員信息，即使媒體已經(jīng)報(bào)道某級(jí)公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)涉嫌違紀(jì)被調(diào)查，該網(wǎng)站也只是將領(lǐng)導(dǎo)信息撤除，沒(méi)有在官網(wǎng)對(duì)調(diào)查事件作出回應(yīng)，甚至部分省級(jí)公安機(jī)關(guān)直接將處罰信息列為內(nèi)部公開(kāi)信息。*2014年12月31日安徽省公安廳印發(fā)《安徽省公安機(jī)關(guān)警務(wù)公開(kāi)工作規(guī)范》，規(guī)范第二十八條規(guī)定：各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向內(nèi)部公開(kāi)以下警務(wù)信息：……；(五)違紀(jì)違章人員的處理情況，干部職工職稱評(píng)聘和工資調(diào)整情況；……。從獲取信息全面性的角度觀察，除損害國(guó)家利益、社會(huì)利益及個(gè)人隱私外，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將涉及自身的正面與負(fù)面消息公之于眾，不能選擇性地發(fā)布信息。

四、對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)的評(píng)估

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)是指公安機(jī)關(guān)將執(zhí)法過(guò)程中形成的立案、偵查、偵查終結(jié)等刑事案件信息通過(guò)一定方式向公眾或者特定對(duì)象公開(kāi)，*本文討論的執(zhí)法信息限刑事案件信息。多渠道公布的執(zhí)法信息是執(zhí)法辦案過(guò)程中的階段性結(jié)論，如立案決定、逮捕決定，詳細(xì)的案件信息不需要也不能向特定對(duì)象告知。當(dāng)然，執(zhí)法信息并非必須等量地向公眾或者特定對(duì)象公布，公安機(jī)關(guān)公開(kāi)執(zhí)法信息時(shí)需要選擇信息范圍與公開(kāi)對(duì)象，基于選擇的復(fù)雜性，執(zhí)法公開(kāi)已然成為知情權(quán)、保障訴訟順利進(jìn)行等私權(quán)與公權(quán)激烈博弈的“戰(zhàn)場(chǎng)”，是警務(wù)公開(kāi)中最核心、最棘手的環(huán)節(jié)。司法實(shí)踐中，部分公安機(jī)關(guān)與民警固守“不公開(kāi)就不會(huì)影響偵查”的想法，沒(méi)有將執(zhí)法信息便捷地向社會(huì)或特定對(duì)象公開(kāi)，導(dǎo)致執(zhí)法公開(kāi)的效果受到影響，沒(méi)有滿足人民群眾對(duì)執(zhí)法信息的需求，也不符合《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》等規(guī)范性文件的要求。下文將以信息公開(kāi)對(duì)象為劃分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估執(zhí)法公開(kāi)的實(shí)施狀況。

(一)向特定對(duì)象公開(kāi)執(zhí)法信息實(shí)施狀況的評(píng)估

公安機(jī)關(guān)向特定對(duì)象公開(kāi)執(zhí)法信息的直接依據(jù)是《辦案公開(kāi)制度》與《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》，兩者規(guī)定，應(yīng)向報(bào)案人、舉報(bào)人、控告人、被害人等特定對(duì)象公開(kāi)的執(zhí)法信息包括“命案工作進(jìn)展；刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施的種類和期限”。規(guī)范性文件要求向特定對(duì)象公開(kāi)執(zhí)法信息的方式包括告知書(shū)、通知書(shū)、政府網(wǎng)站、信息屏終端或者電話、手機(jī)短信等?？陀^地說(shuō)，刑事執(zhí)法環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)作出的階段性結(jié)論已被兩部規(guī)范性文件涵蓋，嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行執(zhí)法信息公開(kāi)事項(xiàng)，執(zhí)法公開(kāi)可以獲得良好的效果。

通過(guò)在幾個(gè)公安局的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)向特定對(duì)象公開(kāi)執(zhí)法信息存在以下特點(diǎn)：

第一，部分地區(qū)的執(zhí)法信息公開(kāi)具有被動(dòng)性。保證特定對(duì)象有效地獲取信息需要公安機(jī)關(guān)主動(dòng)披露執(zhí)法信息，至少應(yīng)當(dāng)告知信息已經(jīng)產(chǎn)生并且可以獲取，不然，該信息將一直處于“沉睡”狀態(tài)，與不公開(kāi)信息沒(méi)有任何區(qū)別。通過(guò)電話訪問(wèn)的形式，我們隨機(jī)采訪了湖南、廣西、重慶等地的一線民警與檢察官，部分受訪者直言沒(méi)有將執(zhí)法信息主動(dòng)告知受害人等特定對(duì)象，除非他們委托了代理人或者案件需要調(diào)解。換言之，部分本應(yīng)公開(kāi)的執(zhí)法信息處于“沉睡”狀態(tài)，需要特定對(duì)象通過(guò)申請(qǐng)查詢等程序去“喚醒”它們，與信息發(fā)布的主動(dòng)性相背離。

第二，部分省份沒(méi)有采取網(wǎng)絡(luò)化手段。規(guī)范性文件要求向特定對(duì)象公開(kāi)的執(zhí)法信息可以通過(guò)政府網(wǎng)站等途徑公布，即在公安機(jī)關(guān)官網(wǎng)設(shè)置執(zhí)法信息公開(kāi)專區(qū)，方便信息接收人員查詢。從瀏覽的十余家省級(jí)公安機(jī)關(guān)官網(wǎng)設(shè)置情況來(lái)看，部分網(wǎng)站設(shè)置了執(zhí)法信息公開(kāi)專欄，如北京市公安局的“立案公開(kāi)”專欄；部分省市整合其它需要公開(kāi)的信息成立專門(mén)的信息公開(kāi)網(wǎng)站，如，湖南省公安廳設(shè)立“湖南陽(yáng)光警務(wù)執(zhí)法公開(kāi)系統(tǒng)”、甘肅省公安廳設(shè)立“甘肅省公安廳警務(wù)公開(kāi)與便民服務(wù)平臺(tái)”。在上述系統(tǒng)中，受害人等特定對(duì)象輸入案件回執(zhí)編號(hào)、短信查詢碼等信息就可以查詢案件進(jìn)展信息。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分已經(jīng)設(shè)立執(zhí)法信息公開(kāi)專欄的網(wǎng)站，系統(tǒng)較長(zhǎng)時(shí)間處于維護(hù)狀態(tài)，難以解決特定對(duì)象獲取信息的需求。*詳見(jiàn)“重慶市公安局公眾信息網(wǎng)”，網(wǎng)址：http://www.cqga.gov.cn/42453.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2015年7月18日。還有一定比例的省級(jí)公安機(jī)關(guān)沒(méi)有在官網(wǎng)上設(shè)置執(zhí)法信息查詢專欄，如海南省公安廳、廣西壯族自治區(qū)公安廳；一部分省級(jí)公安機(jī)關(guān)雖然設(shè)置了警務(wù)公開(kāi)平臺(tái)，但是，點(diǎn)擊進(jìn)入“刑偵”板塊時(shí)，只能查詢到辦理業(yè)務(wù)的表格，沒(méi)有查詢執(zhí)法信息的鏈接，如山東省民生警務(wù)平臺(tái)，*詳見(jiàn)“山東省警務(wù)公開(kāi)平臺(tái)”網(wǎng)址：http://www.sdmsjw.gov.cn/channels/ch00541/，訪問(wèn)時(shí)間：2015年7月18日。特定對(duì)象只能通過(guò)電話、告知書(shū)等較為傳統(tǒng)的方式查詢案件進(jìn)展信息，沒(méi)有合理地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。

(二)向社會(huì)公眾公開(kāi)執(zhí)法信息實(shí)施狀況的評(píng)估

公安機(jī)關(guān)向社會(huì)公眾公開(kāi)執(zhí)法信息的直接依據(jù)是《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》，規(guī)定要求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)涉及公共利益、社會(huì)高度關(guān)注的重大案件調(diào)查進(jìn)展情況和處理結(jié)果，以及公安機(jī)關(guān)開(kāi)展打擊整治違法犯罪活動(dòng)的重大決策。公安機(jī)關(guān)向社會(huì)公開(kāi)執(zhí)法信息可以通過(guò)便于公眾知曉的方式公布。從內(nèi)容方面考量，公安機(jī)關(guān)向社會(huì)公眾公布的執(zhí)法信息分為“重大案件”與“重大決策”兩類，兩類信息對(duì)時(shí)效與信息覆蓋面均提出了較高的要求，能夠較好地滿足需求的信息發(fā)布方式以新聞發(fā)布會(huì)、官方微博、官方網(wǎng)站為主。

通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)研的方式觀察公安機(jī)關(guān)向社會(huì)公眾公開(kāi)執(zhí)法信息實(shí)施情況，認(rèn)為其存在以下特征：

第一，普遍能利用多種方式及時(shí)公布重大案件與重大決策信息。執(zhí)法實(shí)踐中，被調(diào)研的省級(jí)公安機(jī)關(guān)能夠充分利用三大平臺(tái)向公眾發(fā)布執(zhí)法信息，幫助公眾知悉重大案件及懲治犯罪的重大決策。以廣東省公安廳為例，其在官方網(wǎng)站上設(shè)置警事要聞、警方行動(dòng)、警情通報(bào)、警方通緝等板塊公布重大案件及警方行動(dòng)，除此之外，廣東省公安廳還借助新聞發(fā)布會(huì)、騰訊微博向公眾公布個(gè)案查處情況等信息。*詳見(jiàn)“廣東省公安廳”網(wǎng)址：http://www.gdga.gov.cn，訪問(wèn)時(shí)間：2015年7月18日。

第二，調(diào)查終結(jié)之前極少公布案件進(jìn)展信息。從調(diào)研情況來(lái)看，各省級(jí)公安機(jī)關(guān)公布的個(gè)案是已經(jīng)偵查終結(jié)的案件，很少將個(gè)案的調(diào)查進(jìn)展情況向社會(huì)公布，這與“向社會(huì)公開(kāi)涉及公共利益、社會(huì)高度關(guān)注的重大案件調(diào)查進(jìn)展情況”的要求不符。少數(shù)案件中，公眾能夠從其他網(wǎng)站、媒體獲知案件調(diào)查進(jìn)展情況，卻不能從公安機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站上查詢到案件情況。以“氣功大師”王林涉嫌綁架、殺人案為例，因王林與眾多明星有來(lái)往，公眾對(duì)本案的處理情況非常關(guān)注，新浪等網(wǎng)站已經(jīng)刊發(fā)了案件的進(jìn)展信息，但是在辦案單位——萍鄉(xiāng)市公安局——的官網(wǎng)上不能搜索到相關(guān)信息。

五、警務(wù)公開(kāi)狀況的主觀評(píng)價(jià)

警務(wù)公開(kāi)的調(diào)研，由課題主持人帶隊(duì)的調(diào)研小組進(jìn)行。本次調(diào)研分兩個(gè)階段，第一階段：2015年8月19日在重慶市沙坪壩區(qū)土主鎮(zhèn)四塘村舉行群眾座談會(huì)，了解群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息公開(kāi)的評(píng)價(jià)。參與人員主要有土主鎮(zhèn)司法所工作人員、村民代表、村委會(huì)成員、正在社區(qū)矯正人員及服刑人員家屬、刑滿釋放人員；第二階段：2015年8月26日在重慶市渝北區(qū)公安分局舉行“公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息公開(kāi)討論會(huì)”，了解公安機(jī)關(guān)內(nèi)部人員對(duì)警務(wù)公開(kāi)的態(tài)度和落實(shí)情況。

(一)人民群眾對(duì)警務(wù)公開(kāi)的評(píng)價(jià)

由于公安機(jī)關(guān)的工作和群眾日常生活相關(guān)性大，交流比較多，公安機(jī)關(guān)和群眾的聯(lián)系最為密切，因此群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的了解更為深入。

通過(guò)群眾座談會(huì)及針對(duì)群眾的調(diào)查問(wèn)卷填表結(jié)果，我們了解到：

受調(diào)研的群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的滿意度很高，他們認(rèn)為公安機(jī)關(guān)和群眾聯(lián)系最為緊密，近年來(lái)公安機(jī)關(guān)各方面工作都做得很好，工作態(tài)度值得表?yè)P(yáng)。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)的任務(wù)和職責(zé)權(quán)限，人民警察的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，受調(diào)研群眾雖然不能明確、書(shū)面地說(shuō)出任務(wù)和職責(zé)，但都表示很清楚公安機(jī)關(guān)和人民警察是干什么的，并對(duì)人民警察保持著尊敬。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)規(guī)范性文件，因?yàn)槿罕娕c公安機(jī)關(guān)打交道都很生活化，一般不涉及公安機(jī)關(guān)規(guī)范性文件，除非必要，他們也不關(guān)注這些文件，但有部分受調(diào)研群眾表示清楚或者看見(jiàn)過(guò)涉及公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的案件受理范圍、申請(qǐng)條件和法定程序、時(shí)限，以及當(dāng)事人享有的權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)督救濟(jì)渠道，部分群眾表示曾因上述案件去公安機(jī)關(guān)辦事，公安機(jī)關(guān)都有告知法定程序、時(shí)限以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)督救濟(jì)渠道。如果群眾僅去咨詢，并不清楚受理范圍和申請(qǐng)條件的，公安機(jī)關(guān)也會(huì)告知受理范圍和申請(qǐng)條件。

對(duì)于“公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職能、窗口單位的辦公地址、工作時(shí)間、聯(lián)系方式、民警電話、警號(hào)、監(jiān)督舉報(bào)電話、舉報(bào)投訴的方式、途徑等”信息，受調(diào)研群眾表示進(jìn)公安局就能看見(jiàn)，公安機(jī)關(guān)一般公布在顯眼的地方，其中民警電話，群眾表示一般都能打通電話找到人。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)公開(kāi)涉及公共利益、社會(huì)高度關(guān)注的重大案件事件調(diào)查進(jìn)展和處理結(jié)果，以及公安機(jī)關(guān)開(kāi)展打擊整治違法犯罪活動(dòng)的重大決策，受調(diào)研群眾表示一般公安機(jī)關(guān)查辦大要案或者專項(xiàng)辦案活動(dòng)，他們都有一定了解，尤其是部分專項(xiàng)辦案活動(dòng)，比如掃毒行動(dòng)，群眾也是公安機(jī)關(guān)的信息來(lái)源和行動(dòng)力量。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)澄清影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)管理秩序的虛假或者不完整信息，群眾表示公安機(jī)關(guān)經(jīng)常有宣傳防騙知識(shí)，對(duì)擾亂社會(huì)管理秩序的虛假信息也有做澄清。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向特定對(duì)象(控告人、被害人、被侵害人或者其家屬)公開(kāi)的刑事執(zhí)法信息，如辦案單位名稱和聯(lián)系方式；刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對(duì)犯罪嫌疑人采用刑事強(qiáng)制措施的種類和期限；公安機(jī)關(guān)接受特定對(duì)象報(bào)案或者報(bào)警時(shí)，告知其相關(guān)執(zhí)法信息的查詢方式；公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)依法向當(dāng)事人或者其家屬、訴訟代理人以及第三人等告知采取強(qiáng)制措施和案件辦理進(jìn)展、結(jié)果等信息，受調(diào)研的群眾，尤其是正在社區(qū)矯正人員、服刑人員家屬以及刑滿釋放人員，表示公安機(jī)關(guān)這些信息公開(kāi)都很到位，對(duì)當(dāng)事人的信息告知特別詳細(xì)。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息公開(kāi)的方式，因受調(diào)研群眾的受教育程度、經(jīng)濟(jì)水平、工作有很大不同，獲取公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息的方式也不一樣，囊括了報(bào)刊、廣播、網(wǎng)站、公安機(jī)關(guān)官方微博、微信、客戶端。受調(diào)研群眾表示現(xiàn)在如果想查到公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息很簡(jiǎn)單，只要上網(wǎng)一搜就能查到。

除了談?wù)摴矙C(jī)關(guān)信息公開(kāi)之外，受調(diào)研的群眾提到了《中華人民共和國(guó)刑法》規(guī)定的“依法受過(guò)刑事處罰的人，在入伍、就業(yè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向有關(guān)單位報(bào)告自己曾受過(guò)刑事處罰，不得隱瞞”。一般的超市、飯店、工廠招工都要求應(yīng)聘人如實(shí)告知單位是否受犯罪處罰。這樣導(dǎo)致受過(guò)刑事處罰的人員就業(yè)困難，不利于他們回歸社會(huì)。對(duì)于犯過(guò)罪的未成年人傷害更大，一罪定終生。

對(duì)于刑事處罰報(bào)告制度，立法上可以做一定的修改。所有受過(guò)刑事處罰的人在就業(yè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)向工作單位所在地的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和派出所報(bào)告受過(guò)刑事處罰情況以及就業(yè)職位。工作職位比較敏感的，單位也可以要求應(yīng)聘人報(bào)告。公安機(jī)關(guān)也可根據(jù)應(yīng)聘人的報(bào)告內(nèi)容和應(yīng)聘工作崗位，如若不適宜的，可以對(duì)聘用單位出具不建議錄用的書(shū)面建議書(shū)。

(二)公安機(jī)關(guān)干警對(duì)警務(wù)公開(kāi)的自我評(píng)價(jià)

通過(guò)渝北區(qū)公安分局舉行的討論會(huì)以及針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查問(wèn)卷填表結(jié)果，我們了解到：

公安機(jī)關(guān)政務(wù)信息、人事信息、執(zhí)法信息的公開(kāi)都在做，渝北區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)信息公開(kāi)主要通過(guò)警務(wù)公開(kāi)欄、政府信息公開(kāi)網(wǎng)、微博微信、入戶走訪，以及和網(wǎng)站合作(如大渝網(wǎng))等方式公開(kāi)。到目前為止，暫未召開(kāi)過(guò)新聞發(fā)布會(huì)，但是舉辦過(guò)警民討論會(huì)。

刑事執(zhí)法信息的公開(kāi)由宣傳處負(fù)責(zé)審批，口徑統(tǒng)一。刑事執(zhí)法公開(kāi)工作做得多，但顯得零碎，沒(méi)有體系化、規(guī)范化。渝北區(qū)公安機(jī)關(guān)希望能出臺(tái)統(tǒng)一、規(guī)范的，涵蓋刑事執(zhí)法信息的關(guān)于警務(wù)公開(kāi)工作的規(guī)定。

整個(gè)調(diào)研座談會(huì)中，重慶市渝北區(qū)公安分局表達(dá)了對(duì)刑事執(zhí)法信息公開(kāi)的謹(jǐn)慎以及對(duì)公開(kāi)效率的擔(dān)憂。

對(duì)公開(kāi)的謹(jǐn)慎體現(xiàn)在：現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于刑事執(zhí)法信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等規(guī)定的過(guò)于原則和籠統(tǒng)，可操作性弱。民警甄別具體執(zhí)法信息是否可公開(kāi)的能力，也會(huì)影響信息的公開(kāi)。公安機(jī)關(guān)既擔(dān)心輿論綁架司法，又擔(dān)心過(guò)分公開(kāi)、不當(dāng)公開(kāi)的責(zé)任承擔(dān)，如工作秘密一旦公開(kāi)，將會(huì)被處分；其他信息公開(kāi)，恐帶來(lái)不良影響。此外，公開(kāi)與保護(hù)其他公民合法利益的平衡，也給公安機(jī)關(guān)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

對(duì)于效率的擔(dān)憂體現(xiàn)在：一、公安機(jī)關(guān)任務(wù)重，刑事執(zhí)法信息公開(kāi)，乃至刑事執(zhí)法工作都只是其工作的一部分。案件基數(shù)大，也沒(méi)有案管中心將案件分門(mén)別類，而警力、財(cái)力、物力有限，公開(kāi)增加了工作量，使得公安機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)工作人員對(duì)刑事執(zhí)法信息公開(kāi)工作產(chǎn)生了抵觸心理。再加上公安機(jī)關(guān)的觀念還沒(méi)轉(zhuǎn)換到“我要公開(kāi)”，也影響到了公開(kāi)工作的效率。二、因?yàn)檎麄€(gè)公安體系刑事執(zhí)法信息的公開(kāi)沒(méi)有體系化，沒(méi)有建立統(tǒng)一的規(guī)范的刑事執(zhí)法信息公開(kāi)平臺(tái)，使得刑事執(zhí)法信息的公開(kāi)零散、不系統(tǒng)，公開(kāi)效率較低。

(三)總結(jié)

總的來(lái)說(shuō)，群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息的公開(kāi)滿意度高。

調(diào)研過(guò)程中，我們也發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)對(duì)于刑事執(zhí)法信息公開(kāi)仍然存在一定的抵觸思想，觀念還沒(méi)有轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，怕麻煩、怕?lián)?zé)。理念的革新會(huì)帶動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展，公安機(jī)關(guān)要從“要我公開(kāi)”轉(zhuǎn)變到“我要公開(kāi)”，要以主動(dòng)姿態(tài)扎實(shí)推進(jìn)信息公開(kāi)工作。公安機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外的最大限度公開(kāi)原則，正確處理公開(kāi)與保密之間的關(guān)系，對(duì)于不該保密的事項(xiàng)，一律應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。處理好公開(kāi)與保密之間關(guān)系的同時(shí)，也要做好公開(kāi)與保護(hù)其他公民合法利益之間的平衡。

人力、物力、財(cái)力有限，不能只依賴于政府加大投入，公安機(jī)關(guān)也要提高自身工作效率。公安機(jī)關(guān)可以建立案件中心，對(duì)案件進(jìn)行分門(mén)別類，提高辦案效率；構(gòu)建統(tǒng)一的可操作的刑事執(zhí)法信息發(fā)布平臺(tái)，使得刑事執(zhí)法信息發(fā)布專門(mén)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化、流程化。公安機(jī)關(guān)在人力有限的情況下，要?jiǎng)?chuàng)新信息公開(kāi)方式，提高利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行信息發(fā)布的能力。

當(dāng)然，信息公開(kāi)和接收是一體雙面，政府加大信息公開(kāi)力度的同時(shí)要加強(qiáng)普法教育，要提高全社會(huì)的法治素養(yǎng)，創(chuàng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境。

六、警務(wù)公開(kāi)的完善建議

通過(guò)上文闡述，我們可以清晰地看到，我國(guó)警務(wù)公開(kāi)從上世紀(jì)90年代開(kāi)始逐步向縱深推進(jìn)，已經(jīng)形成了較為完善的警務(wù)公開(kāi)體系，各級(jí)公安機(jī)關(guān)與公安干警普遍能遵章履行警務(wù)公開(kāi)職責(zé)。為進(jìn)一步擴(kuò)大成果，我們應(yīng)當(dāng)吸取域外警察部門(mén)公開(kāi)警務(wù)信息的經(jīng)驗(yàn)，逐步消除我國(guó)警務(wù)公開(kāi)制度面臨的實(shí)施障礙。

(一)法律文本的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)更具操作性

細(xì)化《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》，這是規(guī)范性文件能夠順利執(zhí)行的前提。譬如，重大案件、妨害正常執(zhí)法活動(dòng)、影響社會(huì)穩(wěn)定，這些模糊概念的界定是由公安機(jī)關(guān)還是由其他立法或司法機(jī)關(guān)界定？在司法實(shí)踐中，上述標(biāo)準(zhǔn)能否在東、中、西部地區(qū)表現(xiàn)出一定的差異性？都要通過(guò)新的規(guī)范將其具體化。

(二)向社會(huì)公開(kāi)的信息應(yīng)當(dāng)上網(wǎng)公開(kāi)

大量的警務(wù)信息是面向社會(huì)公開(kāi)的?！秷?zhí)法公開(kāi)規(guī)定》第十三條要求“公安機(jī)關(guān)向社會(huì)公開(kāi)執(zhí)法信息，可以通過(guò)公安部公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)，以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公布?！边@一規(guī)定本身沒(méi)有問(wèn)題，但是，規(guī)定的內(nèi)容并沒(méi)有要求必須使用網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)，公安機(jī)關(guān)可能選擇自己認(rèn)為“便于公眾知曉的方式”，然而，無(wú)論最初使用何種方式，應(yīng)當(dāng)最后都形成網(wǎng)絡(luò)文件或者音頻、視頻，以網(wǎng)絡(luò)形式向社會(huì)公眾公布。各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公安干警逐步邁入并適應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)警務(wù)信息時(shí)代，滿足人民群眾的新需要、新期待。

(三)賦予公開(kāi)義務(wù)以強(qiáng)制效力

保障《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》的強(qiáng)制性。我們應(yīng)當(dāng)健全警務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督途徑：各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)肯定《警務(wù)公開(kāi)制度》與《立案監(jiān)督規(guī)定》等規(guī)范性文件規(guī)定的警務(wù)信息監(jiān)督方式，加強(qiáng)信息公開(kāi)的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任承擔(dān)方式，增加違法成本，讓所有警務(wù)人員不敢、不愿違反《執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》。

適應(yīng)執(zhí)法信息從被動(dòng)到主動(dòng)公開(kāi)的轉(zhuǎn)變。在刑事執(zhí)法領(lǐng)域，偵查秘密原則也是阻礙我國(guó)執(zhí)法信息適度公開(kāi)的障礙，它被擴(kuò)張解釋為向被害人等訴訟參與主體隱藏偵查進(jìn)展等情況。[3]公安機(jī)關(guān)面對(duì)報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人的詢問(wèn)，公安機(jī)關(guān)的回應(yīng)常常是“案件正在處理中，相關(guān)情況不便透露”。這是對(duì)偵查秘密原則的誤解。*偵查過(guò)程中，除涉及偵查秘密的事項(xiàng)外，其它信息都是可以而且應(yīng)當(dāng)在一定情況下公開(kāi)。參見(jiàn)高一飛：“警務(wù)公開(kāi)比較研究”，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第5期，第10頁(yè)?！秷?zhí)法公開(kāi)規(guī)定》出臺(tái)后，公安應(yīng)當(dāng)積極公開(kāi)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

(四)增加公民知情權(quán)的可救濟(jì)性

在世界各國(guó)家和地區(qū)，刑事執(zhí)法信息并非不具備可訴性，并非不能通過(guò)有關(guān)部門(mén)的審查而決定是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)執(zhí)法信息，如，英國(guó)設(shè)立了信息專員和信息裁判所制度、[4]P161-168美國(guó)設(shè)立了行政復(fù)議與行政訴訟制度。[5]P96-97為落實(shí)公眾和特定對(duì)象的刑事執(zhí)法信息知情權(quán)，我國(guó)是否也應(yīng)當(dāng)設(shè)立相關(guān)制度來(lái)救濟(jì)被侵犯的知情權(quán)，畢竟，法律文本粗略地設(shè)置責(zé)任承擔(dān)方式而不賦予當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)途徑，此時(shí)的權(quán)利還是略顯“蒼白”。

為此，我們也應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《信息公開(kāi)法》，將公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法的行為納入統(tǒng)一信息公開(kāi)法的調(diào)整范圍[6]P205-206，通過(guò)對(duì)不公開(kāi)的情況提起訴訟并進(jìn)行司法審查來(lái)維護(hù)公民對(duì)公安機(jī)關(guān)警務(wù)信息的知情權(quán)。

[1]周喜豐．博弈與修正：刑訴法立法三十年[EB/OL]．[2015-07-15]．http://epaper.xxcb.cn/xxcba/html/2012-03/09/content_2584222.htm．

[2]唐小波．信息公開(kāi)與公民知情權(quán)[J]．社會(huì)科學(xué),2003,(11)．

[3]杜鵬．論偵查秘密原則的適用邊界[J]．西安政治學(xué)院學(xué)報(bào),2010,(4)．

[4]托比·曼德?tīng)栔畔⒆杂桑憾鄧?guó)法律比較[M]．龔文庠等譯．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011．

[5]劉杰．知情權(quán)與信息公開(kāi)法[M]．北京：清華大學(xué)出版社，2005．

[6]高一飛．媒體與司法關(guān)系研究[M]．北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2010.

責(zé)任編輯：楊正萬(wàn)

PoliceWorkPublicity:ReviewofStatusQuoandSuggestionsforImprovement

GAO Yifei

The publicity of police work in China has experienced three stages, namely the beginning stage (1979～1998), the developing stage (1999～2011) and the perfecting stage (2012～). After the Ministry of Public Security issued the “Regulations on the Law Enforcement Information Disclosure of Public Security Organs” on January 1, 2013, the publicity of police work has entered a new stage of development, with much progress in the public’s satisfaction degree. Yet, there are still some problems that should be solved, for example, the specific operation of legal texts, the Internet accessibility of information, and the availability of remedy for information.

police work publicity; administrative information; personnel information; law enforcement information; remedy mechanism

DF73

A

1003-6644(2016)05-0142-14

* 2014年度國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“司法公開(kāi)實(shí)施機(jī)制研究”[項(xiàng)目編號(hào)：14AFX013];2014年度最高人民法院重大理論課題“司法領(lǐng)域公民知情權(quán)研究”[項(xiàng)目編號(hào)：2014sp010];2015年中國(guó)法學(xué)會(huì)“深入研究黨的十八屆四中全會(huì)精神”重點(diǎn)專項(xiàng)課題“司法公開(kāi)實(shí)施狀況評(píng)估和建議”[項(xiàng)目編號(hào)：CLS(2015)ZDZX10]。參加調(diào)研和討論的課題組成員還有：主高建、王利榮、袁錦凡、賀紅強(qiáng)、莫湘益、潘金貴、劉梅湘、李慧、高建、張露、李洪陽(yáng)。