栗燕杰

(中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

?

我國慈善信托法律規(guī)制的變遷與完善

栗燕杰

(中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

慈善信托是當(dāng)代慈善發(fā)展的基本運作模式，是調(diào)動市場力量與社會資源參與慈善的有力工具?！缎磐蟹ā飞系墓嫘磐忻麑嵅环也荒苓m應(yīng)慈善信托的發(fā)展需要，為此《慈善法》最終專章規(guī)定了“慈善信托”以期矯正。在《信托法》有關(guān)規(guī)定尚未正式宣布失效的背景下，慈善信托配套法規(guī)政策的出臺完善是應(yīng)重點關(guān)注并需要審慎處理的焦點問題。應(yīng)本著《慈善法》的理念目標(biāo)、基本原則，從放寬認定標(biāo)準、設(shè)置監(jiān)管分工、明確受托人、監(jiān)察人的資格及權(quán)利義務(wù)、完善扶持促進政策等方面進一步提升具體制度機制的科學(xué)性與操作性，促進中國慈善信托的持續(xù)健康發(fā)展。

慈善法；慈善信托；信托法律制度；公益信托

一、慈善制度的完善有必要關(guān)注慈善信托

信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。信托的母國是英國，被譽為“英國人在法律領(lǐng)域所取得的最偉大最突出的成就”。發(fā)展至今，信托已成為世界各國重要的專業(yè)化財產(chǎn)管理工具。鑒于國內(nèi)外信托法的學(xué)術(shù)研究成果已經(jīng)非常豐富，筆者在其基礎(chǔ)上研討慈善信托。除非有必要，不再進行信托法方面的一般研討。

英國法慈善信托“charitable trust”，是指與私益信托相對應(yīng)、以慈善為目的的一種信托類型，是為將來不特定多數(shù)受益人而設(shè)立的特殊形式的信托。美國法律學(xué)會編纂的《信托法重述(第二版)》第348條將慈善信托定義為：慈善信托是關(guān)于財產(chǎn)的信賴關(guān)系，產(chǎn)生于一種設(shè)立信托的意圖，使個人持有財產(chǎn)并承擔(dān)衡平法上的義務(wù)，為慈善目的處分財產(chǎn)。由此可見，英國法上的“charitable trust”即為“慈善信托”。我國的“公益信托”譯自日本的“公益信托”*日本1921年制定的《信托法》中有關(guān)公益信托的內(nèi)容，將普通法系中以信托方式用于慈善事業(yè)的行為，譯為“公益信托”。之后韓國、中國大陸地區(qū)、臺灣地區(qū)均沿用這種表達方式。。日本的“公益信托”實為對英國法上的“charitable trust”[1]。因此，本應(yīng)譯為“慈善信托”的“charitable trust”，在中國法律上以“公益信托”之名大行其道。因此，就其正本清源而言，應(yīng)當(dāng)使用“慈善信托”而非“公益信托”的范疇。

慈善信托是慈善必要且重要的形式，是其他慈善形態(tài)所無法替代或者包容的。其獨特優(yōu)勢有：

一是設(shè)立門檻低、靈活性較強。與基金會的較高門檻不同，慈善信托沒有起始資金的限制。根據(jù)《基金會管理條例》第8條，其對原始基金的要求，不僅必須為到賬的貨幣資金，而且全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣。2016年公開征求意見的《基金會管理條例(修訂草案征求意見稿)》則進一步提高門檻，其第8條、第9條，同樣要求到賬的貨幣資金，在國務(wù)院民政部門登記的基金會注冊資金不低于8 000萬元人民幣，在省級登記的不低于800萬元人民幣，另在縣級、設(shè)區(qū)的市級登記的分別不低于200萬、400萬元人民幣。相比而言，慈善信托相對較低的設(shè)立門檻有利于吸引社會閑散資金從事慈善。就其靈活性而言，其目的實現(xiàn)可自動解散，與慈善組織的相對復(fù)雜的解散、終止規(guī)則形成鮮明對照。

二是運營成本相對較低。不同于基金會、社會團體，慈善信托自身沒有常設(shè)機構(gòu)，根據(jù)《基金會管理條例》第三章的規(guī)定，基金會需要設(shè)理事會，監(jiān)事，理事會設(shè)理事長、副理事長和秘書長，還需要有相應(yīng)的專職工作人員；根據(jù)《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，社會團體的組織機構(gòu)包括會員大會或會員代表大會，執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)人和法定代表人，以及相適應(yīng)的專職工作人員。相比之下，慈善信托的管理由專門受托人負責(zé)，每年支付一定比例管理費即可，并無其他額外成本。

三是有利于化解籌資難題。慈善信托的形式更有利于落實捐贈意愿，進而促進大額捐贈。慈善信托的信托財產(chǎn)具有良好的獨立性，對于貫徹落實捐贈人的意愿具有不可替代的優(yōu)勢。在目前慈善資金運作監(jiān)督不到位的情況下，慈善組織募集來的善款面臨著被挪用的風(fēng)險；而特定捐贈人的捐贈財物與慈善組織已有財產(chǎn)混同使用，要保障捐贈意愿實現(xiàn)亦難上加難。如果捐贈人采取信托方式，其信托財產(chǎn)具有法律賦予的獨立性，與委托人所有的其他財產(chǎn)嚴格區(qū)隔，不得歸入委托人的固有財產(chǎn)，也不受委托人、受托人財產(chǎn)狀況變動的影響。如委托人或受托人發(fā)生債務(wù)危機，慈善信托的慈善財產(chǎn)基于其獨立性將發(fā)揮良好的資產(chǎn)隔離作用，降低慈善資產(chǎn)的法律風(fēng)險。

筆者調(diào)查顯示，作為捐贈主體的企業(yè)家與先富群體，往往會考慮在參與慈善的過程中如何使家族榮譽通過慈善得以傳承，一些已經(jīng)或正在打算付諸行動，而這只能通過慈善信托形態(tài)得以實現(xiàn)。顯然，如果慈善信托得到科學(xué)合理規(guī)范，將吸引大量財富流向慈善領(lǐng)域。

四是慈善信托有利于保障慈善財產(chǎn)的安全與增值。慈善財產(chǎn)的管理、投放、運作是極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，容易出現(xiàn)紕漏問題。慈善信托財產(chǎn)具有的獨立性與安全性，是基金會、社會團體、民非等慈善組織形態(tài)所難以企及的。慈善信托通過委托受托人對慈善財產(chǎn)進行管理，有利于實現(xiàn)慈善財產(chǎn)的保值增值。其受托人多為具有豐富經(jīng)驗的理財專家或經(jīng)驗機構(gòu)，可根據(jù)信托合同約定的范圍、要求進行投資，最大限度保證了信托財產(chǎn)的安全與增值。

五是可以避免大量民間資金流向境外。近年來，一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，內(nèi)地先富群體在境外成立信托與進行公益慈善捐贈呈現(xiàn)增多之勢*潘石屹等社會知名人士出于種種考慮傾向于捐贈給國外大學(xué)或基金會。另由于國內(nèi)慈善信托制度的缺失，以及諸多稅收項目和各種繁瑣程序，蒙牛集團創(chuàng)始人牛根生在海外設(shè)立Hengxin信托。Hengxin信托設(shè)在瑞士信貸信托公司之下，其任務(wù)是在以老?；饡貢L雷永勝為主的保護人委員會的指導(dǎo)下，通過給受益人清單中的公益慈善組織撥款的方式開展公益慈善工作。牛根生將其名下的境外蒙牛股權(quán)全數(shù)轉(zhuǎn)讓給該信托，由專業(yè)團隊打理信托資產(chǎn)。。為繞過國內(nèi)制度缺失帶來的障礙，轉(zhuǎn)向境外設(shè)立慈善信托的現(xiàn)象成為一些富豪家族慈善的重要選項[2]。對此，國內(nèi)有必要加緊慈善信托方面的立法，提升國內(nèi)相關(guān)方面法律制度的吸引力，為國內(nèi)先富階層的巨大財富提供出口，以慈善公益的方式提升個人和家族的內(nèi)在價值與外在形象，避免民間慈善資源持續(xù)流失海外。

二、《慈善法》之前：適用《信托法》上“公益信托”的慈善信托

《慈善法》出臺之前，慈善信托并無法律上的直接依據(jù)，與此對應(yīng)的法律概念是“公益信托”，主要適用《信托法》和相關(guān)法規(guī)。但是，《信托法》及其實施細則，規(guī)范的主要是商事信托及其運行，對公益信托只做出了一些原則性的規(guī)定，主要涉及“公益信托”設(shè)立、存續(xù)期間的運作以及終止等方面的內(nèi)容。雖然《國務(wù)院關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕61號)中提出“鼓勵設(shè)立慈善信托，抓緊制定政策措施，積極推進有條件的地方開展試點”。但總體上公益信托的制度吸引力缺失，國內(nèi)完全符合《信托法》規(guī)定的公益信托屈指可數(shù)。其法制缺陷突出表現(xiàn)在以下方面。

(一)制度供給不足

《信托法》的兩個主要實施細則《信托公司管理辦法》(中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會令2007年第2號)與《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》(2007年出臺，2009年修訂)中，基本上只適用于營業(yè)或商事信托，均未就公益信托的具體運行予以必要的規(guī)定。前者關(guān)于公益信托僅有一條規(guī)定，即第17條：“信托公司可以根據(jù)《中華人民共和國信托法》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定開展公益信托活動。”后者并未提及公益信托或慈善信托。中國銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知》(銀監(jiān)辦發(fā)〔2008〕93號)對《信托法》上公益信托的設(shè)立方式、信托單位金額門檻、委托人資格與數(shù)量的規(guī)定做出了利于公益慈善發(fā)展的突破。但是，該通知僅適用于災(zāi)后重建一種情形；與此同時，作為一個國務(wù)院下屬單位的規(guī)范性文件，其效力遠低于法律、行政法規(guī)，甚至不具備部門規(guī)章的形式要件；在內(nèi)容上，該文件受制于其效力位階，不可能對管理體制、審批程序和稅收優(yōu)惠等關(guān)鍵性議題予以規(guī)范。

(二)缺乏操作性

《信托法》及配套法規(guī)關(guān)于公益信托規(guī)范的操作性缺乏，是許多慈善家和準備進軍慈善信托的信托公司的共同呼聲*可參見華寶信托：《公益信托實施相關(guān)問題及政策建議》，2013年內(nèi)部報告；另參見中國信托業(yè)協(xié)會：《國內(nèi)公益信托制度研究》，2013年信托行業(yè)研究課題報告內(nèi)部研究報告。。突出表現(xiàn)在以下方面：

一是未明確公益事業(yè)的管理機構(gòu)。我國《信托法》規(guī)定了公益信托的設(shè)立、變更、公益信托監(jiān)察、公益信托目的的變更、公益信托的終止、受托人的確定等行為，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機構(gòu)(以下簡稱公益事業(yè)管理機構(gòu))批準。但是，該法并沒有確定公益事業(yè)管理機構(gòu)具體是哪一個政府部門。在實踐中或者被解讀成教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)保及扶貧、濟困分別由各自相關(guān)行政主管部門充當(dāng)管理機構(gòu)，或者被解讀為民政部門監(jiān)督管理，但都缺乏明確的法律文本支持。由于監(jiān)督管理成本、監(jiān)督管理風(fēng)險較高，而《信托法》中規(guī)定主管機構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)又貫穿在公益信托的設(shè)立、運行和終止的全過程，致使監(jiān)督管理機構(gòu)的職責(zé)過重，無論是民政部門，還是公益目的所對應(yīng)的教育、文化、科技、衛(wèi)生、環(huán)保等部門都缺乏足夠的監(jiān)管意愿和監(jiān)管能力。實踐中，各個相關(guān)部門往往以缺乏法律明確授權(quán)為由，拒絕承擔(dān)審批監(jiān)管職責(zé)。其結(jié)果是，導(dǎo)致許多公益或慈善信托計劃的發(fā)起者無所適從，求“審批”求“監(jiān)管”，不得其門而入。

二是信托監(jiān)察人的規(guī)范存在疏漏。我國《信托法》規(guī)定公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。通過設(shè)立公益信托監(jiān)察人，賦予其監(jiān)察權(quán)有利于保護公益信托財產(chǎn)和相關(guān)的公共利益。但我國法律對該制度細則沒有進行明確規(guī)定。在法無明文規(guī)定的情況下，當(dāng)事人從事信托法律活動只能憑借習(xí)慣或者慣例來選擇適合的公益信托監(jiān)察人，但即便依公益信托需要選定了合適的信托監(jiān)察人，其各項權(quán)利與義務(wù)以及責(zé)任范圍、議事規(guī)則均無法可依。

三是信托財產(chǎn)登記制度缺失。信托財產(chǎn)登記制度有助于消除慈善信托各方當(dāng)事人的顧慮，進而提升慈善信托運作的安全性與公信力，構(gòu)成各國慈善信托制度的必要組成部分。我國慈善信托缺乏登記制度的實施細則，相關(guān)部門往往以缺少法律明確的登記權(quán)限為由，不愿協(xié)助信托登記，導(dǎo)致需要登記轉(zhuǎn)移的信托財產(chǎn)無法有效轉(zhuǎn)移，影響到信托的有效成立實施，或者損害交易安全。根據(jù)現(xiàn)行《信托法》，非現(xiàn)金性財產(chǎn)捐贈的產(chǎn)權(quán)歸屬并不明確。不少慈善信托不過是帶有部分慈善色彩的商業(yè)信托計劃，或者部分收益用于慈善的信托產(chǎn)品計劃。

(三)稅收優(yōu)惠存在空白

稅收優(yōu)惠“以減免稅收的形式保證了捐助者的經(jīng)濟利益，同時還對非營利部門的活動起規(guī)范作用，保證其將各種資產(chǎn)用于公益事業(yè)”[3]?！缎磐蟹ā冯m然規(guī)定了“國家鼓勵發(fā)展公益信托”，但是卻缺乏具體的稅收優(yōu)惠配套制度。在稅收優(yōu)惠的實際操作中，現(xiàn)有對慈善的稅收優(yōu)惠政策只是針對符合條件的社會團體、基金會相關(guān)組織，沒有覆蓋到慈善信托，影響到慈善信托在國內(nèi)設(shè)立的積極性。需指出的是，國內(nèi)一些從事慈善活動的基金會具有部分慈善信托的屬性，但并未發(fā)揮慈善信托的功能，僅起到了捐贈中介的作用。因此，有必要在物權(quán)、股權(quán)捐贈方面制定明確的操作流程規(guī)則，使基金會與慈善信托能夠相互配合、發(fā)揮合力。

(四)門檻過高

我國一些信托公司將“公益信托”列入其業(yè)務(wù)范圍，也有些信托公司進行了冠名以公益信托的嘗試。但此公益信托與彼《信托法》上“公益信托”對照，并不一致，這主要體現(xiàn)在程序和實體兩大方面。在程序上，往往未經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機構(gòu)批準，這與《信托法》第62條第1款：“公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機構(gòu)(以下簡稱公益事業(yè)管理機構(gòu))批準。”第62條第2款：“未經(jīng)公益事業(yè)管理機構(gòu)的批準，不得以公益信托的名義進行活動?！钡纫?guī)定，存在矛盾，使得公益信托的運行合法性存疑。在運作上，其信托財產(chǎn)及其用益，不少慈善信托僅部分用于公益，違反了《信托法》關(guān)于“公益信托的信托財產(chǎn)及其收益，不得用于非公益目的”的要求。比如，實踐中杭州工商信托公司于2013年推出的“杭信·陽光1號建工地產(chǎn)歐美金融城投資項目集合資金信托計劃”，以及中華寶信托—寶恒組合投資信托計劃，“愛心信托”計劃等，均將部分投資收益捐獻出來。此類混合的、準公益的信托則較為多見，而《信托法》并不承認其為“公益信托”。在機制上，信托監(jiān)察人機制，信托事務(wù)處理情況及財產(chǎn)狀況的報告與公告機制也未普遍實施。另外，我國的公益信托大多是集合信托產(chǎn)品，民事類的公益信托形式基本不存在。這與英美等發(fā)達國家慈善信托的實施方式存在巨大差異。

《信托法》的上述缺陷，導(dǎo)致慈善信托的實施上處于實質(zhì)“無有效的法律可依”的狀態(tài)，從而客觀上制約了慈善的快速發(fā)展。

三、《慈善法》之后：納入慈善法律體系仍存遺漏問題

慈善立法是否規(guī)定慈善信托，在立法過程中屢有爭論，慈善信托一章，則數(shù)次上下*可參見從2014年“慈善事業(yè)法”(草案)直接到2016年初“慈善法”(草案)歷次提交審議稿、公開征求意見稿等多個文本中的框架設(shè)置，“慈善信托”一章經(jīng)歷了從無到有，再到被刪除，最終又回到法律專章規(guī)定的曲折歷程。。慈善信托的內(nèi)容，在二審稿中被置于慈善財產(chǎn)的相關(guān)章節(jié)。鑒于種種考慮，慈善信托最終納入了《慈善法》中進行了專章的明確規(guī)范。《慈善法》出臺后，慈善信托的配套法規(guī)政策，已成為國務(wù)院民政部門研究、推動的重要任務(wù)*2016年，《民政部2016年度慈善事業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展理論研究部級課題指南》中，羅列的關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的18個選題方向中，其中16個以慈善信托為主題，表現(xiàn)出民政部門對慈善信托法規(guī)政策完善的迫切愿望?！睹裾?016年度慈善事業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展理論研究部級課題指南》，載民政部官方網(wǎng)站，首頁>新聞>通知公告，網(wǎng)址為：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201604/20160400000080.shtml。。

關(guān)于慈善信托的屬性與法律適用，慈善信托與公益信托的構(gòu)建、交叉、重疊值得關(guān)注。在法律草案文本的表述中，從“慈善信托即公益信托”到“慈善信托屬于公益信托”，在一定程度上也暴露出立法者的搖擺矛盾心態(tài)?；貧w到實質(zhì)內(nèi)容上，需承認慈善信托與公益信托的指向具有較大程度的重疊[4]。相應(yīng)的，慈善信托具有雙重屬性。既是現(xiàn)代慈善事業(yè)的基本運作模式，在運作方式上采取“信托”的方式在法律適用和監(jiān)管上，既適用《慈善法》及慈善配套法律制度，由民政部門統(tǒng)一監(jiān)管；與此同時，慈善信托作為信托之一種，需要適用《信托法》及相關(guān)法律制度，特別是需要適用《信托法》第六章“公益信托”及延伸規(guī)范，由信托業(yè)主管部門從信托角度予以管理。二者之間，難免存在一定緊張關(guān)系。

事實上，從文本及背后理念比較可發(fā)現(xiàn)，二者不盡一致、乃至直接沖突之處并非少見。比如，在設(shè)立方式上，《信托法》的規(guī)定，公益信托的設(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機構(gòu)(以下簡稱“公益事業(yè)管理機構(gòu)”)批準，即公益信托的設(shè)立采取批準方式，而《慈善法》則明確由民政部門統(tǒng)一監(jiān)管，對于主管機構(gòu)未置一詞，并規(guī)定為備案機制。再如，《慈善法》根據(jù)《信托法》第64條規(guī)定，公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人；信托文件應(yīng)規(guī)定監(jiān)察人，未規(guī)定的由公益事業(yè)管理機構(gòu)指定。但《慈善法》本章第49條則規(guī)定慈善信托的委托人可根據(jù)需要確定信托監(jiān)察人，不再強制要求必須設(shè)置監(jiān)察人，也未規(guī)定主管部門指定監(jiān)察人的機制。

在《慈善法》的里程碑意義被高舉的背景之下，《慈善法》的新規(guī)定，往往被解釋為法制的進步[5]。但是，《慈善法》與《信托法》關(guān)于慈善信托規(guī)定，在外觀上表現(xiàn)為兩者的不一致，存在著法律適用上何者優(yōu)先的問題。究其根源，慈善信托在雙重屬性定位下的本質(zhì)規(guī)定為何？對此，本文認為，必須明確慈善信托的目的是慈善宗旨，應(yīng)屬社會法范疇的規(guī)制。因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《慈善法》和慈善法的配套法規(guī)政策。

在法域歸屬上，《信托法》總體上屬于商法即私法范疇，而《慈善法》屬于社會法，慈善信托雖然也被認為是信托的一種，但它只是采取信托手段來達到慈善的目的，從而應(yīng)當(dāng)歸入社會法范疇。如果將目的與手段相混淆，或者本末倒置，就抹殺了慈善信托的社會法屬性，也損害了慈善法制的完整性。

我國《信托法》規(guī)定了民事信托、營業(yè)信托(也稱商事信托)和公益信托三種類型的信托(參見《信托法》第3條)，但該法整體上屬于商法范疇，并未體現(xiàn)公益信托的內(nèi)在規(guī)律與自身特色，導(dǎo)致公益信托制度的吸引力嚴重受削。這也體現(xiàn)在后來出臺的相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章中，在實踐中亦只見營業(yè)信托這一私益信托有所發(fā)展，而公益信托幾乎無法生存，這正是法律屬性定位不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。

從法理分析，慈善信托雖然適用信托的一些基本原理、規(guī)律，卻具有鮮明的特殊性，表現(xiàn)出與商事信托的較大差異。在宗旨上，慈善信托以扶危濟困、救災(zāi)助殘扶老以及教科文衛(wèi)、環(huán)境保護等慈善宗旨為目的，相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)最大限度地接受來自各方的慈善捐助，而營業(yè)信托等主要以投資增值為目標(biāo)。相應(yīng)的，慈善信托應(yīng)當(dāng)擺脫傳統(tǒng)商事信托私募管理的思維模式，應(yīng)當(dāng)放松關(guān)于委托人數(shù)量的限制，取消關(guān)于財產(chǎn)委托起點的限制。又如，商事信托應(yīng)當(dāng)依法履行納稅義務(wù)，而慈善信托基于其慈善目的，往往可以享受到稅收優(yōu)惠。再如，營業(yè)信托具有較強的私密性，而慈善信托則應(yīng)當(dāng)進行信息披露。這些差異的存在，很自然地要求在相關(guān)法律制度中得到體現(xiàn)。

正是基于慈善信托的慈善本質(zhì)，它在作為商法之一的《信托法》中屬于特別內(nèi)容，而在作為社會法之一的《慈善法》中卻屬于基本內(nèi)容。也正基于此，雖然經(jīng)過屢次爭論，《慈善法》最終不僅明確提及而且以專章規(guī)定了慈善信托，并在其他章節(jié)也有所涉及。其思路是：將慈善信托納入《慈善法》中予以全面調(diào)整，讓《信托法》重點調(diào)整民事信托和營業(yè)信托，這既符合法律發(fā)展的專業(yè)分工趨勢，也有利于各自功能的發(fā)揮。

從域外看，慈善信托多為慈善法律制度的組成部分；即便沒有專門的慈善信托立法的發(fā)達國家，慈善信托也往往是發(fā)展慈善的重要運作模式。慈善信托產(chǎn)生于英國，是英國首選的慈善組織形態(tài)，也構(gòu)成英國慈善制度的重要特色[6]。早在1601年，英國的《慈善用益法》(Statute of Charitable Uses 1601)就確定了慈善信托的法律地位。英國于1853年出臺《慈善信托法》(The Charitable Trusts Act)。發(fā)展至今，英國《慈善法》(2011年)專章規(guī)定了慈善信托。我國香港地區(qū)《稅務(wù)條例》(第112章)第88條明確規(guī)定，“任何屬公共性質(zhì)的慈善機構(gòu)或慈善信托”，均獲豁免繳稅及視為一直獲豁免繳稅。歐洲傳統(tǒng)的大陸法系國家法國、意大利等國學(xué)術(shù)界對慈善信托也具有濃厚興趣。歐盟成員國的學(xué)者們起草的《共同參考框架草案》(Draft Common Frame of Reference)，專章規(guī)定了信托法，其中對慈善信托也有所涉及[7]。

我國《慈善法》在“慈善信托屬于公益信托”的范疇界定之下，必然出現(xiàn)的問題是，公益信托將被割裂為兩個板塊：慈善信托；以及不屬于慈善信托的其他公益信托。前者適用慈善法律制度為主體、信托法律制度為補充；后者則無法適用《慈善法》，仍繼續(xù)適用《信托法》及其配套法規(guī)政策。此時必然面臨的問題是：實踐中，如何予以界分？對此，本文認為，鑒于《慈善法》對慈善活動的界定，通過五項列舉后兜底于“符合本法規(guī)定的其他公益活動”*我國《慈善法》第3條。，慈善信托以外的其他公益信托，其范圍應(yīng)當(dāng)非常狹窄乃至逐步消亡。

四、慈善信托法律制度進一步完善的建議

盡管《信托法》對公益信托已有一些規(guī)范，《慈善法》對慈善信托也已有專章和相對全面的規(guī)范，但是，慈善信托在實施操作中，仍面臨諸多不確定因素。為使得慈善信托能夠在法治的軌道上得到健康、可持續(xù)發(fā)展，需要進一步強化可操作性，并在法律制度框架內(nèi)進行機制的創(chuàng)新和完善，以增強慈善信托的制度吸引力，使得已在境外或者擬到境外設(shè)立的慈善信托回到境內(nèi)。對此，可基于《慈善法》的配套法規(guī)政策的出臺完善角度，從以下方面完善慈善信托法律制度。

一是適度放寬認定標(biāo)準。慈善信托的界定在目的方面可以考慮適度放寬要求，打破《信托法》關(guān)于公益信托百分百“純粹公益”的要求，而將實踐中符合一定標(biāo)準、界限的剩余性信托納入到慈善信托的范疇之內(nèi)。英國按照信托的目的來確定慈善信托。如果信托的目的屬于英國慈善法上規(guī)定的慈善目的的范圍，則該信托就是慈善信托。從域外立法經(jīng)驗看，英國慈善目的排他性原則也存在例外：第一種是附屬的非慈善目的。委托人設(shè)立信托的主要目的是慈善，但為達到慈善目的，同時負有非慈善目的。此時如果非慈善目的附屬于主要慈善目的而不具有獨立性，非慈善目的有助于主要慈善目的的實現(xiàn)。第二種是附帶產(chǎn)生的非慈善目的，如慈善目的在實現(xiàn)過程中，附帶產(chǎn)生了非慈善效果，慈善信托依然成立?！洞壬品ā穼τ谑欠窦兇?，并非給予明確規(guī)定，這給配套規(guī)定留下了創(chuàng)新空間。

二是合理設(shè)置監(jiān)管分工。世界各國大都重視對慈善信托的監(jiān)督管理。我國《慈善法》根據(jù)慈善信托的業(yè)務(wù)性質(zhì)，以及國外歸屬慈善監(jiān)督管理部門主管的慣例，已經(jīng)明確慈善信托與慈善組織、慈善活動設(shè)置統(tǒng)一的監(jiān)督管理部門——縣級以上人民政府的民政部門。同時，由于銀監(jiān)部門是信托業(yè)的監(jiān)督管理機構(gòu)，對信托公司的建立、信托財產(chǎn)的運行、終止情況進行全方位監(jiān)督管理。2015年之前，信托業(yè)務(wù)由中國銀監(jiān)會非銀部的信托處主管。2015年銀監(jiān)會設(shè)立信托監(jiān)督管理部，專司對信托業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)。因此，在配套法規(guī)政策中，應(yīng)考慮明確銀監(jiān)部門對慈善信托從信托產(chǎn)品管理的金融監(jiān)管角度進行監(jiān)督管理。慈善信托的監(jiān)管，特別是關(guān)于開放捐贈的登記和信息披露等的規(guī)范，有必要在配套立法中有所體現(xiàn)。還應(yīng)注意的是，鑒于慈善信托監(jiān)督管理涉及民政部門、銀監(jiān)部門等機構(gòu)，不宜由民政部一家單獨出臺規(guī)章，而應(yīng)由相關(guān)部門制定聯(lián)合規(guī)章，或者由國務(wù)院出臺行政法規(guī)為宜。

三是明確受托人、監(jiān)察人的資格及其權(quán)利義務(wù)。從國外的發(fā)展實踐來看，慈善信托的受托人違反忠誠義務(wù)，對慈善信托財產(chǎn)予以濫用的信息一度都非常普遍，嚴重損害了社會公共利益。相應(yīng)的，對慈善信托受托人的權(quán)利義務(wù)設(shè)置與職責(zé)終止，以及如何避免受托人揮霍、濫用慈善信托財產(chǎn)的行為，是各國慈善監(jiān)督管理、立法的重要任務(wù)。比如，英國《慈善法(2011)》第178條就規(guī)定了受托人喪失資格的六種情形，第179條、180條、181條又規(guī)定了相關(guān)情形及例外。182-192條處理相關(guān)規(guī)則的適用等問題。信托監(jiān)察人在《信托法》的公益信托中為必須設(shè)置，《慈善法》中的慈善信托監(jiān)察人則由委托人視情況決定。如設(shè)置監(jiān)察人，如何選任合適的慈善信托監(jiān)察人，督促信托監(jiān)察人勤勉盡職？如何在相關(guān)配套法規(guī)中對信托監(jiān)察人不履行職責(zé)或者不適當(dāng)履行職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和救濟途徑？如何進一步明確信托監(jiān)察人對相關(guān)報告不予認可時的法律后果，包括對慈善信托的法律后果、對受托人的法律后果，訴訟費用和訴訟結(jié)果的承擔(dān)等？都有待進一步明確，因此，應(yīng)未雨綢繆，將慈善受托人、監(jiān)察人的權(quán)利義務(wù)作為慈善信托配套立法的重要內(nèi)容。

四是完善扶持促進政策。慈善信托的目的在于扶助弱勢群體、支持社會福利及公益事業(yè)，是對政府履行公共服務(wù)職能的補充。因此，國家應(yīng)當(dāng)對慈善信托給予全方位的法律、政策支持。主要內(nèi)容包括稅收優(yōu)惠、政府資助、購買服務(wù)等等?？紤]考域外經(jīng)驗，通過遺產(chǎn)稅等新稅種的開征，也將促進慈善信托的發(fā)展[8]。但《慈善法》的第九章“促進措施”中，全章涉及慈善信托內(nèi)容極為單薄，僅提及了提供慈善需求信息(第77條第2款)和金融政策支持(第86條)。慈善信托的設(shè)立、運行涉及到企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、契稅、印花稅等多個稅種，相關(guān)行政事業(yè)性費用，在《慈善法》并未能全面詳細規(guī)定，甚至由于種種原因尚非提及，應(yīng)考慮在后續(xù)的相關(guān)稅法修改、慈善信托配套法規(guī)中得到體現(xiàn)。

五是相關(guān)法律修訂跟進。當(dāng)《慈善法》對慈善信托予以全面規(guī)范后，應(yīng)當(dāng)考慮在后續(xù)法律制定、修改中進行呼應(yīng)。首先是對《信托法》中“公益信托”相關(guān)規(guī)范的處理。今后修改《信托法》時，可考慮整體性去掉“公益信托”一章，以避免立法的交叉、沖突與重復(fù)*雖然“公益信托”與“慈善信托”的范疇之爭，仍可能長期存續(xù)下去。但本文認為，就立法政策而言，二者并存必然弊大于利。在今后法律制定修改中，必將其中之一葬入歷史。。其次是稅法的修訂，將慈善信托的委托人、受托人納入稅收減免的范疇，都是值得研討的話題。

[1]張軍建.信托法基礎(chǔ)理論研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009：230.

[2]牛根生借助境外信托完成捐贈[N].第一財經(jīng)日報,2010-12-30.

[3]貝奇·布查特·阿德勒.美國慈善法指南[M].NPO信息咨詢中心，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2002：1.

[4]金錦萍.論公益信托之界定及其規(guī)范意義[J].華東政法大學(xué)學(xué)報，2015(6)：73-74.

[5]李立國.努力做好慈善法實施工作[J].中國民政，2016(9)：10.

[6]KERRY O’HALLORAN，MYLES MCGREGOR-LOWNDES，KARLA W. Simon.Charity Law & Social Policy:National and International Perspectives on the Functions of the Law Relating to Charities[M].Germany：Springer，2008：115.

[7]ALEXANDRA BRAUN.Trusts in the Draft Common Frame of Reference；the ‘Best Solution’ for Europe ”[J].Cambridge Law Journal，2011(70):329.

[8]高鳳勤，李林.OECD國家遺產(chǎn)稅政策實踐及其啟示[J].河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2016(3)：86.

【責(zé)任編輯 侯翠環(huán)】

On the Change and Perfection of the Legal Regulation of Charitable Trust in China

LI Yan-jie

(Institute of Law， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100720， China)

Charitable trust is basic mode for modern charities which can bring market force and social resource into play as a powerful tool. However，Trust Act of PRC in 2001 cannot satisfy the development of charitable trust，besides the conception is not proper. Charities Act of PRC makes a special chapter for charitable trust after several debates.Taking Charities Act as a start，the complementary legislation for charitable trust should be focused.On the basis of idea and principle of Charities Act，the law system of charitable trust should be constructed and improved further，from identification standard，supervision division，rights and obligations or qualification of the parties，and supporting policy and so on，to promote the scientific and operational mechanism of the specific system，and promote the sustained and healthy development of China’s charitable trust.

Charities Act of PRC；charitable trust；law system of trust act；public trust

2016-06-28

2014年國家社科基金特別委托項目“慈善事業(yè)法研究”(14@ZH029)

栗燕杰(1982—)，男，河南蘭考人，法學(xué)博士、社會保障博士后，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，主要研究方向：社會法、慈善法。

D912.1

A

1005-6378(2016)05-0025-07

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.05.004