文｜俞祖成

上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、日本同志社大學(xué)社會(huì)創(chuàng)新研究中心特別研究員

構(gòu)建具有科學(xué)性和可操作性的慈善組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

文｜俞祖成

上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、日本同志社大學(xué)社會(huì)創(chuàng)新研究中心特別研究員

《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）已經(jīng)正式實(shí)施，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在筆者看來，《慈善法》能否順利實(shí)現(xiàn)其立法宗旨，很大程度上將取決于能否順利建立并有效推行“慈善組織認(rèn)定制度”。

根據(jù)目前的制度安排，慈善組織認(rèn)定制度共分為兩部分，即增量組織的登記制度和存量組織的認(rèn)定制度。

增量組織—登記制度

關(guān)于增量組織，《慈善法》實(shí)施后擬成為慈善組織的，應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)人確定一種組織形式（基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）后，直接向縣級(jí)以上人民政府民政部門申請(qǐng)法人登記，并在辦理法人登記的同時(shí)，同步確認(rèn)其慈善組織屬性。換言之，申請(qǐng)人登記慈善組織，需要在申請(qǐng)書中按照慈善組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)組織宗旨和業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行陳述，同時(shí)根據(jù)其所選擇的法人類型提交相應(yīng)的申請(qǐng)材料。

根據(jù)《慈善法》第九條的規(guī)定，慈善組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)包括7條：1.以開展慈善活動(dòng)為宗旨；2.不以營利為目的；3.有自己的名稱和住所；4.有組織章程；5.有必要的財(cái)產(chǎn)；6.有符合條件的組織機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人；7.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。

在此基礎(chǔ)上，民政部針對(duì)增量組織專門出臺(tái)了《民政部關(guān)于慈善組織登記等有關(guān)問題的通知》，其中明確指出：登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)《慈善法》第八條、第十條的規(guī)定受理慈善組織的設(shè)立申請(qǐng)，并根據(jù)申請(qǐng)人所選的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)組織形式，按照有關(guān)登記管理?xiàng)l例規(guī)定的條件要求發(fā)起人提交申請(qǐng)材料。申請(qǐng)材料中，必須包括設(shè)立申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)明確提出設(shè)立慈善組織的意愿，以及該組織符合《慈善法》規(guī)定的慈善組織宗旨、業(yè)務(wù)范圍等情況的說明等內(nèi)容。

簡而言之，針對(duì)增量組織，《慈善法》及其配套政策將“法人登記和慈善屬性認(rèn)定”這兩個(gè)環(huán)節(jié)合二為一，從而要求社會(huì)組織在登記時(shí)就要表明自己從事慈善活動(dòng)、成為慈善組織的意圖。

存量組織—認(rèn)定制度

關(guān)于存量組織，民政部根據(jù)《慈善法》的相關(guān)規(guī)定，制定出臺(tái)了《慈善組織認(rèn)定辦法》（以下簡稱《認(rèn)定辦法》），明確規(guī)定《慈善法》公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）等非營利性組織，如果有意申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織的，則必須向其登記管理部門（縣級(jí)以上人民政府民政部門）提交認(rèn)定申請(qǐng)。

概括而言，存量組織的認(rèn)定程序包括前置程序和認(rèn)定程序。關(guān)于前置程序，《認(rèn)定辦法》第六條規(guī)定：“申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)會(huì)員（代表）大會(huì)表決通過，基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)理事會(huì)表決通過；有業(yè)務(wù)主管單位的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意。”

關(guān)于認(rèn)定程序，《認(rèn)定辦法》第四條規(guī)定了慈善組織的認(rèn)定條件，包括：申請(qǐng)時(shí)具備相應(yīng)的社會(huì)組織法人登記條件；以開展慈善活動(dòng)為宗旨，業(yè)務(wù)范圍符合《慈善法》第三條的規(guī)定；申請(qǐng)時(shí)的上一年度慈善活動(dòng)的年度支出和管理費(fèi)用符合國務(wù)院民政部門關(guān)于慈善組織的規(guī)定；不以營利為目的，收益和營運(yùn)結(jié)余全部用于章程規(guī)定的慈善目的；財(cái)產(chǎn)及其孳息沒有在發(fā)起人、捐贈(zèng)人或者本組織成員中分配；章程中有關(guān)于剩余財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)給目的相同或者相近的其他慈善組織的規(guī)定；有健全的財(cái)務(wù)制度和合理的薪酬制度；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。在此基礎(chǔ)上，《認(rèn)定辦法》第七條對(duì)申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織的基金、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)向民政部門提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定。

根據(jù)前述不難發(fā)現(xiàn)，我國的慈善組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)顯然傾向“原則化”，迄今為止仍未出臺(tái)相關(guān)的具體操作標(biāo)準(zhǔn)或參考標(biāo)準(zhǔn)。尤其是有關(guān)“以開展慈善活動(dòng)為宗旨”的具體認(rèn)定，極有可能交由民政部門自由裁量。而在鄰國日本，2008年開始實(shí)施的公益法人制度則較好地解決了這個(gè)問題，其經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們參考和借鑒。

他山之石

2006年，日本政府進(jìn)行了公益法人制度改革并于2008年開始實(shí)施新公益法人制度。在新制度中，將法人設(shè)立和公益認(rèn)定進(jìn)行分離，并盡可能地通過法律法規(guī)將法人設(shè)立要件和公益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明文化，從而最大限度限制政府部門的自由裁量權(quán)并極大提高認(rèn)定申請(qǐng)的可預(yù)見性。

關(guān)于公益法人的公益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《關(guān)于公益社團(tuán)法人和公益財(cái)團(tuán)法人的認(rèn)定等法律》（以下簡稱《公益認(rèn)定法》）第五條對(duì)其進(jìn)行了詳盡規(guī)定，同時(shí)出臺(tái)一系列的配套政策并就每條認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)制定具體的操作辦 法。

值得關(guān)注的是，日本公益法人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)第一條規(guī)定公益法人必須“以實(shí)施公益目的事業(yè)為主要目的”，試圖以此認(rèn)定公益法人的公益性。一目了然，這條標(biāo)準(zhǔn)須解決“如何認(rèn)定公益目的事業(yè)”這個(gè)核心問題。

關(guān)于公益目的事業(yè)的界定，《公益認(rèn)定法》第二條規(guī)定其必須滿足兩大要件，即“屬于《公益認(rèn)定法》所規(guī)定的有關(guān)學(xué)術(shù)、技藝、慈善及其他公益的事業(yè)”（要件①）以及“屬于有助于增進(jìn)不特定多數(shù)人之利益的事業(yè)”（要件②）。

在此基礎(chǔ)上，《公益認(rèn)定法》以盡可能窮盡之方式列舉出23種公益目的事業(yè)類型，幾乎涵蓋了日本所有的公益事業(yè)類型，申請(qǐng)法人很容易從中找到符合自身要求的公益事業(yè)類型。

與要件①相比，要件②顯然難以通過法律條文作出具體規(guī)定，因?yàn)槿绾吻逦缍ā安惶囟ǘ鄶?shù)人的利益”與“特定少數(shù)人的利益”之間的界限，一直困擾世界各國立法者。

鑒于此，日本公益認(rèn)定機(jī)關(guān)除了要求申請(qǐng)法人在申請(qǐng)材料中就其公益事業(yè)的公益性做出說明之外，還在汲取各方智慧的基礎(chǔ)上開發(fā)出一套“公益目的事業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)”。這套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為“事業(yè)目的評(píng)價(jià)”（確認(rèn)申請(qǐng)法人是否明確表明將增進(jìn)不特定多數(shù)人的利益作為法人的主要目的）和“事業(yè)合目的性評(píng)價(jià)”（確認(rèn)申請(qǐng)法人的事業(yè)內(nèi)容及其實(shí)施方式的合理性）。

關(guān)于后者，又將其分為若干次級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括事業(yè)受益機(jī)會(huì)的開放性、確保事業(yè)質(zhì)量的實(shí)施方式、事業(yè)審查或選考的公正性以及其他要素。當(dāng)然，這套指標(biāo)僅為公益認(rèn)定機(jī)構(gòu)（第三方合議制機(jī)構(gòu)）提供參考，具體的認(rèn)定則須根據(jù)個(gè)案進(jìn)行酌情處理。

（本文轉(zhuǎn)編自公眾號(hào)“公益慈善學(xué)園”）