劉朝暉

目前，我國已經(jīng)有一半以上的人口生活在城市中。在經(jīng)歷了爆發(fā)式的發(fā)展后，城市開始面臨各種危機，城市治理在國家治理體系中占有越來越重要的位置。城市系統(tǒng)的運營管理越來越復雜，對城市治理的要求也越來越高。隨著中國城市化進程的進一步加速，以及城鎮(zhèn)化的日益提升，中國的城市發(fā)展面臨著重大的結(jié)構性挑戰(zhàn)，如何在推進城市持續(xù)發(fā)展的基礎上，形成一個良好的城市治理體系，成為中國城市發(fā)展的一個核心議題。

正是基于這種挑戰(zhàn)，去年底召開的中央城市工作會議強調(diào)，政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。近日印發(fā)的《中共中央 國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，也要求到2020年初步形成現(xiàn)代城市治理體系，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。

2015年2月10日，上海地鐵1號線人民廣場站站臺在早晚高峰時段，開始試點設置安全暸望臺。

未來30年，信息技術飛速發(fā)展，全球城市能級將不斷提升，大都市圈逐步向巨型城市區(qū)域演變，利益格局發(fā)生深刻變化。中國目前有北京、上海、廣州、天津等10個特大城市，它們具有人口規(guī)模龐大且構成復雜，社會階層結(jié)構、利益結(jié)構和需求結(jié)構日趨分化，城市生產(chǎn)與生活體系、經(jīng)濟與社會體系間的互適性面臨越來越大的張力，而宜居水平和公眾滿意度未同步提升等共同特征。顯然，加強和完善特大城市的社會治理變得十分迫切和必要，同時也對城市治理體系創(chuàng)新提出更高要求。

體制機制的突破創(chuàng)新

在上海的“十三五”規(guī)劃中，加強和推進城市治理創(chuàng)新，是重頭戲。

2014年“兩會”期間，習近平在參加他所在的十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時就強調(diào)，加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。

根據(jù)“核心是人、重心在基層、關鍵是體制機制”的重要精神，2014年，上海市委把創(chuàng)新社會治理、加強基層建設列為“一號課題”，用一年的時間對上海各區(qū)縣的問題進行調(diào)研，出臺了一系列體制機制“創(chuàng)新干貨”，一組被稱為“1+6”的系統(tǒng)性文件，成為了上海市社會治理創(chuàng)新的綱領?！?”，就是《調(diào)研總報告》和《關于進一步創(chuàng)新社會加強基層建設的意見》;“6”，就是涉及街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會力量參與、社區(qū)工作者的6個配套文件。在特大城市的治理上，上海正在探索一條創(chuàng)新解決之道。

從2015年起，上海全市統(tǒng)一停止街道招商引資，“沒有例外”。上海市委認為，街鎮(zhèn)是城市日常性服務和管理的基礎單元，是社會治理中服務群眾的“最后一公里”，必須把工作重心轉(zhuǎn)到管理與服務上來。在當前新形勢下，從全局工作看，街道招商引資已是弊大于利，可謂是“局部小受益，全局大受損”，與上海未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構的方向不相符合，街道干部也難以集中精力服務群眾?！耙郧?，一年里有1/3時間花在這上面，還有考核、有指標，指揮棒在那里嘛，只能跟著走。”一名街道干部坦言，“現(xiàn)在明確大家都要拼服務、拼環(huán)境，這樣我們就能一門心思給老百姓打工?！?/p>

再如，管理重心“下沉”到街道。根據(jù)調(diào)研方案，上海將賦予街道黨工委對區(qū)職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權。街道對派出所、工商所這些“七所八所”一把手的任命，雖然沒有“點頭權”，但是有“搖頭權”，可以“一票否決”。此外，街道還將被賦予規(guī)劃參與權和綜合管理權，對重大決策和重大項目的建議權等。

針對其他的新情況新問題，“一號調(diào)研”還提出諸多令人“眼前一亮”的解決方案。例如，做實“基本管理單元”的公共服務，在有條件的大鎮(zhèn)析出街道;加強以黨組織書記為班長的居民區(qū)工作隊伍建設;推進村委會和村集體經(jīng)濟組織的功能分離和分賬管理;建立社會工作者職業(yè)化體系;推進市場監(jiān)管、城市管理等領域分類綜合執(zhí)法改革……

未來30年，上海將從亞太地區(qū)有影響的國際大都市崛起成為具有全球輻射力和影響力的綜合性全球城市，充分借鑒國際經(jīng)驗，立足自身實際，進一步加大城市治理創(chuàng)新力度，構建符合全球城市特點的治理體系和治理模式，是上海乃至中國特大城市的必然選項。

全社會力量參與

城市治理和城市管理最主要的差別是主體的變化，城市治理強調(diào)社會力量參與城市管理。過去的城市管理格局中，管理者、被管理者的角色區(qū)分很明顯，管理者基本上就是政府部門，其角色類似家長，而市民則是被管理者。市場經(jīng)濟發(fā)展起來后，社會成員的自主性大大增強。社會成員更加注重維護自己的權利和利益，他們對城市管理措施的合法性、合理性、公平性日益關注，社會參與意識也不斷增強。

超大城市人口數(shù)量龐大，人口流動頻繁，人群聚集密度很高，社會構成異質(zhì)性較大，社會群體的分化及貧富分化突出，文化觀念和利益訴求更加多元化，城市病日益嚴重，這些社會特征加大了實施精細化社會治理的難度，對構建共建共享社會治理格局提出更大的挑戰(zhàn)。

為此，中央城市工作會議提出，政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

美國學者詹姆斯·羅西瑙在其主編的《沒有政府的治理》一書中說：“治理與政府統(tǒng)治不是同義詞，它們之間有重大區(qū)別。治理是指一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必全部是政府等公共機構，也不一定依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。同時，這個目標也不一定出自合法或正式規(guī)定的職責與機制，未必需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人屈從。治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制?！?

全面調(diào)動社會力量、社會資源參與社會治理，提供高質(zhì)量、多元化的公共產(chǎn)品或公共服務，是創(chuàng)新社會治理的核心與關鍵。在這些方面，上海也積累了一些經(jīng)驗，并仍在不斷強化和完善。在“1+6”文件指導下正在推進的基層建設創(chuàng)新中，一方面加快了政府購買服務機制的制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，吸納社會組織、市場企業(yè)來提供城市公共產(chǎn)品和服務，擴大社會參與社會治理的深度和廣度;另一方面，也在著力改善和優(yōu)化社工人才成長的外部環(huán)境，培養(yǎng)專業(yè)化的社會治理領導干部隊伍、社會治理領軍人才隊伍、社會工作者隊伍和廣大的社會志愿者人才隊伍，積極推進自治共治。

社區(qū)和鄰里，是城市發(fā)展的重要基礎，也是讓城市飽含溫情的港灣，更是社會治理力量的源泉所在?；鶎由鐓^(qū)是離市民最近、社會問題最突出、居民服務需求最旺盛的地方，如果服務好一線居民、治理好基層社區(qū)，特大城市社會治理就成功了大半。

特大城市的一個主要社會特征是高度的社會分化，高度分化的社會群體對社會治理提出差異化的需求，各群體參與社會治理的積極性、可能發(fā)揮的作用以及參與方式也不相同。

對于城市突出的流動人口管理問題，上海社會科學院研究員沈國明也提出，為外來人口提供各種服務和便利，尤其是為謀求基本生活條件的外來人口提供各種服務，需要城市管理有一個大變化。多樣的服務不能都指望由政府部門解決，社會力量參與城市管理有助于拓寬解決社會矛盾、滿足社會需求的渠道。因此，即使覆蓋全部實有人口的動態(tài)管理服務體系建成之后，有些管理事務仍應交由社會甚至市民自理。

充分擁抱“互聯(lián)網(wǎng)+”

未來互聯(lián)網(wǎng)和信息技術將進一步發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代真正到來，互聯(lián)網(wǎng)物理化趨勢日益凸顯，在改變生產(chǎn)生活方式的同時，也給城市治理帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。一方面，城市治理的效率和透明度提高，另一方面，網(wǎng)絡化社會的不可控性增加。

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術的廣泛應用，通過大數(shù)據(jù)平臺，政府可以在交通、醫(yī)療、救助、流動人口等社會治理領域中，充分挖掘潛藏在民間（民意調(diào)查）和政府部門中的大數(shù)據(jù)，分析特大城市社會運動的內(nèi)在規(guī)律和趨勢，為更加合理地布局城市社會服務設施、提高城市服務效率和政策有效性等提供便利和依據(jù)。同時，在互聯(lián)網(wǎng)的放大下，任何突發(fā)事件的信息傳播都有可能引發(fā)公共危機。這就需要加強對社會風險的監(jiān)測，建立有效的預警和處置體系。

在以“互聯(lián)網(wǎng)+”解決城市治理難題的探索中，上海已經(jīng)取得了一些成果。去年3月底，騰訊微信的“城市服務”入口正式落滬，上海成為華東地區(qū)首個接入這一服務的城市。上海市民通過微信，即可享受查詢天氣、支付生活賬單、預約護照辦理等14項便民服務。同時，上海市政府與騰訊公司簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，雙方將發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，共同推進“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了包括在文化、醫(yī)療、金融、智能汽車等領域深入合作，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，很重要的一項就是推進上海政府機構政務微信公眾號的建設和發(fā)展，拓寬政府信息發(fā)布渠道，提升智慧城市服務水平。

面臨人口大量涌入、率先進入老齡化社會等問題的上海一直在尋求社會治理的“良方”。 “互聯(lián)網(wǎng)+”被視為破解智慧停車、居家養(yǎng)老、社區(qū)管理等城市治理問題的手段。上海市委書記韓正在接受媒體采訪時表示，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代不斷產(chǎn)生的新模式、新業(yè)態(tài)，往往對政府傳統(tǒng)的管理服務產(chǎn)生顛覆性的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)往往超前于各種法規(guī)和規(guī)范。因此，如何在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下創(chuàng)新政府管理服務，是各級政府部門必須深入思考研究的重要課題，這個課題涵蓋了城市管理、經(jīng)濟運行、風險防范、民生服務、社會治理和城市安全等方方面面。

韓正認為，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的變革就在眼前，要以“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，推進互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)、各產(chǎn)業(yè)結(jié)合，真正做強實體經(jīng)濟，推動產(chǎn)業(yè)升級與革命。運用移動互聯(lián)、大數(shù)據(jù)等信息技術手段，助推政府優(yōu)化城市管理方式和公共服務模式，為新常態(tài)下上海轉(zhuǎn)型發(fā)展作貢獻。對上海而言，“互聯(lián)網(wǎng)+”不僅是一個技術問題，它是手段，更是一個方法論問題。

事實上，把握網(wǎng)絡時代特點，充分運用大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等先進信息技術，推動城市治理智能化轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新城市治理模式，提高城市治理效率，是中國所有城市治理者必須深入研究的課題。擁抱“互聯(lián)網(wǎng)+”，一方面可以構建適應網(wǎng)絡社會特點的治理機制，依托互聯(lián)網(wǎng)構建多元化的互動平臺，把公眾參與納入規(guī)范有序的軌道，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的正面效應。綜合運用法律、行政、技術等多種手段，加強網(wǎng)絡輿情的治理和引導，構建有效的網(wǎng)絡社會風險預警和管控機制。另一方面可以運用信息技術提高治理能力，不但能提供精準的公共產(chǎn)品和公共服務，實現(xiàn)跨領域、跨部門信息高度共享，還可以在交通、污染治理、城市管理等領域廣泛應用信息化技術，進一步提高城市運行的智能化水平，把有限資源的潛力充分挖掘出來。

上海，志愿者赴浦東社會福利院，為老人進行致盲性眼病篩查。

需要現(xiàn)代政治智慧

城市是人類文明的作品，猶如現(xiàn)代藝術一樣，它不是定格的，而是流動不拘的，因而具有無限的想象力和再創(chuàng)造的空間，這為城市治理創(chuàng)新或建設創(chuàng)新型城市提供了內(nèi)在的力量。

改革開放30多年來，中國的市場經(jīng)濟與全面開放都是以城市為空間全面展開的，城市要承載這種變化所帶來的全面沖擊，同時要承載國家轉(zhuǎn)型變化所產(chǎn)生的政治和多元的社會壓力。因此，城市自我要在市場化與全球化方面要升級轉(zhuǎn)型，否則它也無法承載現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代社會的發(fā)育。中國城市的治理，需要從理念的塑造到路徑的建設構成一個完整的制度架構，否則現(xiàn)代城市很難體現(xiàn)“市民的個人和全體的意志”，體現(xiàn)現(xiàn)代城市的目的——“能自知自覺，自治自制和自我實現(xiàn)”。 特大城市社會治理是一個系統(tǒng)工程，涉及環(huán)境、人口、交通、公共服務、城市管理、公共安全、關系協(xié)調(diào)、社區(qū)建設、社會組織發(fā)展等多種領域。復旦大學城市治理比較研究中心學術委員會首席專家林尚立認為，從治理的角度來看，一個具有成效的治理結(jié)構，也就必然體現(xiàn)在如何在加強城市的集聚功能持續(xù)實現(xiàn)上，形成城市物質(zhì)空間、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會結(jié)構的有機分化?，F(xiàn)代城市的集聚，不是城市對所有資源的過度占有和無序的擴展，而是一種有利于城市各個人群“居住、生產(chǎn)、交通和游憩”的資源合理配置。在這樣的一個現(xiàn)代城市治理體系當中，就需要城市政府具備現(xiàn)代的政治智慧。

現(xiàn)代人類文明，就是在城市發(fā)展與城市治理創(chuàng)新之間的持續(xù)聯(lián)動中不斷向前的。許多決定現(xiàn)代人類生產(chǎn)與生活的制度創(chuàng)新，都是以城市為實踐空間而形成的。由此，我們完全可以認為現(xiàn)代城市的治理結(jié)構與治理體系的完善水平，直接決定著一個國家現(xiàn)代化的發(fā)展與現(xiàn)代文明建構的能力與水平。從這個角度上理解，適應時代發(fā)展的中國城市治理，也是實現(xiàn)“中國夢”的重要保障和依托。