劉學(xué)東　陳國慶

（江蘇第二師范學(xué)院　教育科學(xué)學(xué)院，江蘇　南京　210013）

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教育公平視域下流動(dòng)兒童的教育困境與對(duì)策研究※

劉學(xué)東陳國慶

（江蘇第二師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210013）

［摘要］流動(dòng)兒童作為弱勢(shì)群體，遭受著入學(xué)機(jī)會(huì)、教育過程及教育結(jié)果的不公平境遇。其原因在于城鄉(xiāng)戶籍壁壘，流入地政府教育職責(zé)缺失，城市優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺，農(nóng)民工子弟學(xué)校發(fā)展困難。通過改革義務(wù)教育管理體制，發(fā)揮流入地政府的主導(dǎo)作用，提升農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量，提高農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量等途徑，有效保障流動(dòng)兒童的教育權(quán)利。

［關(guān)鍵詞］教育公平；流動(dòng)兒童；教育困境；對(duì)策

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城市。這些進(jìn)城務(wù)工人員子女跟隨他們來到城市，成為流動(dòng)大軍中的一員。國家衛(wèi)生計(jì)生委統(tǒng)計(jì)，截止2013年末全國共有流動(dòng)人口2.45億，其中7歲至15歲子女隨同父母流動(dòng)的比例高達(dá)62.5%。我們把這些進(jìn)城務(wù)工人員的隨遷子女稱為“流動(dòng)兒童”。根據(jù)《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》的規(guī)定，本研究中“流動(dòng)兒童”是指，年齡在6 至14歲（或7至15歲）之間的、隨父母流動(dòng)的、有學(xué)習(xí)能力的兒童，包括從小就在城市成長(zhǎng)或者在城市出生的兒童。我國義務(wù)教育主要由戶籍所在地政府提供，而流動(dòng)兒童沒有流入地的戶口，無法享受由流入地政府負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)。流動(dòng)兒童無法享受與城市同齡兒童同等的教育機(jī)會(huì)，被排斥于鄉(xiāng)村正式的教育體系之外，他們接受公平教育的權(quán)利沒有實(shí)現(xiàn)。

一、教育公平的內(nèi)涵

教育公平是人類社會(huì)永恒追求的教育理念，旨在“通過對(duì)教育資源的合理分配而達(dá)到教育差距的縮減，從而促進(jìn)社會(huì)平等的實(shí)現(xiàn)”。古希臘思想家柏拉圖最早提出教育公平的思想，亞里士多德則首先提出“通過法律保證自由公民的教育權(quán)利”。我國古代的大教育家孔子也提出“有教無類”的樸素教育民主思想。近代西方資產(chǎn)階級(jí)在不同的歷史時(shí)期提出三種不同的教育公平觀，即“保守主義的教育公平觀、自由主義的教育公平觀和激進(jìn)主義的教育公平觀”。進(jìn)入21世紀(jì)后，西方學(xué)術(shù)界又提出了“給每一個(gè)人平等的機(jī)會(huì)，并不是指名義上的平等──機(jī)會(huì)平等，而是要肯定每一個(gè)人都能受到適當(dāng)?shù)慕逃疫@種教育的進(jìn)度和方法是適合每個(gè)人的特點(diǎn)的”的觀點(diǎn)，這也就意味著教育公平是使學(xué)生最大限度地獲取知識(shí)，并突出學(xué)生作為個(gè)體所具有的個(gè)性。

關(guān)于教育公平的涵義，學(xué)界從不同的角度進(jìn)行了研究?？茽柭↗ames S. Coleman，1964）從教育機(jī)會(huì)均等的角度來解釋教育公平，并認(rèn)為教育機(jī)會(huì)均等有四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：即進(jìn)入教育系統(tǒng)的機(jī)會(huì)均等，參與教育的機(jī)會(huì)均等，教育結(jié)果均等，教育對(duì)生活前景影響的機(jī)會(huì)均等。羅爾斯（John Rawls，1971）提出了著名的正義原則，第一正義原則為“平等自由原則”，即每個(gè)人都具有與他人相同的自由平等的權(quán)利；第二原則為“差別原則”和“補(bǔ)償原則”，即社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等要在與正義原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益，用于處理有關(guān)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益問題。我國學(xué)者褚宏啟（2008）認(rèn)為，教育公平包含教育資源配置的三種合理性原則，即平等原則、差異原則和補(bǔ)償原則。教育資源配置的平等原則包括受教育權(quán)平等和教育機(jī)會(huì)平等兩個(gè)方面，……教育資源配置的補(bǔ)償原則關(guān)注受教育者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差距，并對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位處境不利的受教育者在教育資源配置上予以補(bǔ)償。談松華（2012）認(rèn)為教育公平應(yīng)從四個(gè)層次來理解：一是觀念層面，指不分種族、性別、年齡，人人平等地接受高質(zhì)量教育的觀念；第二，目標(biāo)層面：一是教育機(jī)會(huì)均等，即每一個(gè)人都能獲得受教育的機(jī)會(huì)；二是教育質(zhì)量的公平，即人人都應(yīng)享受到較高質(zhì)量的教育；三是制度層面：指教育制度、教育政策的公平，教育資源配置、師資力量分配的公平；四是微觀的教育過程層面，指在教育過程中應(yīng)公平地滿足所有學(xué)生的發(fā)展需要，使每個(gè)學(xué)生都獲得充分的發(fā)展。

本研究將從三個(gè)層次分析流動(dòng)兒童理應(yīng)享受的教育公平：第一，確保人人都享有平等的受教育的權(quán)利和義務(wù)；第二，提供相對(duì)平等的受教育的機(jī)會(huì)和條件；第三，教育成功機(jī)會(huì)和教育效果的相對(duì)均等。簡(jiǎn)言之，即教育起點(diǎn)公平、教育過程公平和教育結(jié)果公平。教育起點(diǎn)公平包括教育權(quán)利平等和受教育機(jī)會(huì)均等兩個(gè)方面；教育過程公平主要是指受教育者享有獲得同樣教育資源的機(jī)會(huì)；教育結(jié)果的公平是指受教育者得到個(gè)性的全面發(fā)展。

二、流動(dòng)兒童的教育狀況

隨著城市化規(guī)模擴(kuò)大，流動(dòng)兒童數(shù)量持續(xù)、快速增長(zhǎng)。根據(jù)民間公益組織“新公民計(jì)劃”的調(diào)查，2000-2005年，0-17周歲流動(dòng)兒童規(guī)模從1982萬增加到2533萬，截止到2010年11月1日，全國0-17周歲流動(dòng)兒童規(guī)模已達(dá)3581萬，占全國兒童的13%。然而，由此產(chǎn)生的適齡流動(dòng)兒童的教育問題，不僅是進(jìn)城務(wù)工人員所要考慮的主要問題，也成為全社會(huì)普遍關(guān)注的重點(diǎn)話題。

（一）入學(xué)機(jī)會(huì)不平等

在接受義務(wù)教育中，流動(dòng)兒童面臨的最大困難就是入學(xué)機(jī)會(huì)不平等，具體表現(xiàn)為入學(xué)難的問題。流動(dòng)兒童的來源地廣泛，所接受的教育不盡相同，有的甚至是不完整的，造成他們的學(xué)習(xí)素質(zhì)低下，與同年級(jí)的城市學(xué)生存在較大的差距；而城市的公立學(xué)校在招收流動(dòng)兒童時(shí)，往往設(shè)置較高的門檻，對(duì)流動(dòng)兒童的成績(jī)要求過高，或者進(jìn)行高難度的選拔考試。即使有的流動(dòng)兒童進(jìn)入了公立學(xué)校，但要交納高額的借讀費(fèi)或贊助費(fèi)，這給經(jīng)濟(jì)條件本來就不富裕的農(nóng)民工家庭造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工家庭來說，高額的借讀費(fèi)和贊助費(fèi)將其子女拒之于城市公立學(xué)校門外。此外，孩子因?yàn)楦改傅牧鲃?dòng)性大而頻繁轉(zhuǎn)學(xué)，使一些流動(dòng)兒童錯(cuò)過了最佳受教育的時(shí)期。

（二）教育過程不平等

除了入學(xué)難以外，流動(dòng)兒童在接受教育過程中也面臨著不平等的境遇。有的農(nóng)民工家庭即使交得起高昂的借讀費(fèi)或贊助費(fèi)，在公立學(xué)校中就讀的流動(dòng)兒童也會(huì)受到歧視和不公平的對(duì)待。公立學(xué)校的老師對(duì)流動(dòng)兒童的學(xué)習(xí)不予重視，怕影響到“城市學(xué)生”，一般會(huì)把他們的座位排在教室的后面。盡管流動(dòng)兒童在城市中生活很久，并產(chǎn)生了一定程度的認(rèn)同感，但卻很難融入城市生活，外來人口的身份使他們不能完全被城市接納，這種“邊緣地位”加劇了他們心理上的不適應(yīng)。流動(dòng)兒童與城市兒童共同學(xué)習(xí)，面對(duì)與原來不同的教學(xué)環(huán)境、教材、課程進(jìn)度、教學(xué)方法，短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)。

（三）教育結(jié)果不平等

在起點(diǎn)和過程已處于不利地位的流動(dòng)兒童，很難與處于優(yōu)勢(shì)地位的同齡城市孩子擁有平等的學(xué)業(yè)成功機(jī)會(huì)。一方面，流動(dòng)兒童自身素質(zhì)低下。大部分流動(dòng)兒童沒有接受過正規(guī)的學(xué)校教育，也難以進(jìn)入擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的公立學(xué)校，且農(nóng)民工子弟學(xué)校的教育教學(xué)環(huán)境差，師資力量薄弱，開設(shè)課程單一，不能為流動(dòng)兒童提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，使得他們所學(xué)的知識(shí)有限，缺乏連貫性。另一方面，流動(dòng)兒童升學(xué)困難。我國現(xiàn)行教育體制規(guī)定初中畢業(yè)生必須回到原籍參加升學(xué)考試，流動(dòng)兒童在流入地上完初中后，還要回到戶籍所在地參加升學(xué)考試。

三、流動(dòng)兒童教育困境的原因分析

流動(dòng)兒童義務(wù)教育起點(diǎn)、過程與結(jié)果的不公平，以及城市社會(huì)對(duì)流動(dòng)兒童及其家庭成就未來夢(mèng)想的制度排斥及文化歧視，在一定程度上生成著流動(dòng)兒童的教育危機(jī)和社會(huì)認(rèn)同危機(jī)，也“暴露了我國教育制度、政策及觀念等方面的僵化，反映了畫地為牢、城鄉(xiāng)分隔的管理體制的弊端”]。

（一）城鄉(xiāng)戶籍壁壘成為教育阻力

伴隨著戶籍制度而建立的一系列社會(huì)制度均強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之間的差異，形成了城鄉(xiāng)分離的“二元結(jié)構(gòu)”，導(dǎo)致了農(nóng)民與城市居民之間的諸多不平等。這種固化的戶籍身份使得流動(dòng)兒童在學(xué)習(xí)過程中因?yàn)椴畹然硎芰x務(wù)教育的機(jī)會(huì)、過程以及資源等方面的社會(huì)制度安排，不能與城市戶籍兒童用教育和社會(huì)向上流動(dòng)的同等職業(yè)發(fā)展的起點(diǎn)、機(jī)會(huì)和空間。我國《義務(wù)教育法》規(guī)定，義務(wù)教育應(yīng)由戶籍所在地的政府提供。流動(dòng)兒童無法回到戶籍所在地的學(xué)校就讀，又沒有流入地的戶口，無法和城市學(xué)齡兒童一樣享受城市的義務(wù)教育資源，就被排斥在城市教育體系之外。

（二）流入地政府教育職責(zé)缺失

流入地政府沒有將流入兒童視為當(dāng)?shù)氐慕逃龑?duì)象，不認(rèn)為是自己必須承擔(dān)的責(zé)任。有關(guān)政府部門如教育行政部門尚未建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)流動(dòng)兒童總體情況的了解不夠全面。由于流動(dòng)兒童的家庭結(jié)構(gòu)復(fù)雜，居住分散，還存在少數(shù)的非法流動(dòng)人員，政府部門很難建立相應(yīng)的信息資源庫和信息傳遞渠道。這樣以來，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育沒有明確的管理主體和責(zé)任人，沒有專門為其服務(wù)的社會(huì)體系，流動(dòng)兒童的求學(xué)變成了完全的自發(fā)行為。如今，由于政府的這種態(tài)度，雖然全國出臺(tái)了一些有關(guān)促進(jìn)流動(dòng)兒童接受教育的制度，但其執(zhí)行的力度和實(shí)施性并不強(qiáng)，流動(dòng)兒童的上學(xué)之路依然艱辛。

（三）城市優(yōu)質(zhì)教育資源供不應(yīng)求

隨著我國經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，城市化進(jìn)程的加快，將會(huì)有越來越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工。這些農(nóng)民工由過去的個(gè)體流動(dòng)逐漸演變?yōu)榕e家搬遷，導(dǎo)致城市流動(dòng)兒童日益增多。目前，我國大約有流動(dòng)兒童2600萬，據(jù)預(yù)測(cè)到2015年時(shí)，將達(dá)到5800萬，屆時(shí)許多城市流動(dòng)兒童的比重將會(huì)大幅提高。自上世紀(jì)90年代末期，流動(dòng)兒童教育問題漸漸浮現(xiàn)，流入地政府一直強(qiáng)調(diào)城市教育資源不足，難以滿足流動(dòng)兒童的教育需求。鑒于優(yōu)質(zhì)教育資源比較稀缺，城市的“優(yōu)質(zhì)學(xué)?！蓖ǔ?huì)優(yōu)先滿足區(qū)域內(nèi)常住兒童的需要，對(duì)流動(dòng)兒童設(shè)置過高的入學(xué)門檻。

（四）農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)條件差

據(jù)統(tǒng)計(jì)，最早的一所民工子弟學(xué)校大約創(chuàng)辦于1993年，1998年國家對(duì)民工子弟學(xué)校政策放寬后，達(dá)到辦學(xué)的高潮。到2013年底，深圳市共有義務(wù)教育階段民辦中小學(xué)239所，在校生39.8萬；截止2014 年6月，北京共有130所農(nóng)民工子弟學(xué)校，在校生總數(shù)約9.5萬人。然而，由于農(nóng)民工子弟學(xué)受辦學(xué)條件所限校，如教學(xué)設(shè)施匱乏，師資力量薄弱，難以取得合法辦學(xué)資格，因此它們始終沒能被納入我國正式的教育體系之內(nèi)。“從開辦至今農(nóng)民工子弟學(xué)校一直在有關(guān)部門整頓取締和扶持幫助兩種聲音、兩種態(tài)度之間艱難生存，時(shí)刻面臨著被整改或取締的困境”。

四、解決流動(dòng)兒童教育公平問題的對(duì)策

據(jù)全國婦聯(lián)的調(diào)查顯示，2013年小學(xué)和初中階段的學(xué)齡兒童在流動(dòng)兒童中所占比例分別為27.89%和13.21%，規(guī)模分別為999萬和473萬。流動(dòng)兒童在流入地難以受到正規(guī)的義務(wù)教育，不能享受到與城市兒童平等的教育權(quán)，違背了教育公平的價(jià)值追求。解決好流動(dòng)兒童教育公平問題，不僅是普及義務(wù)教育的需要，也是切實(shí)保障他們合法權(quán)益、維護(hù)教育公平的重要內(nèi)涵。

（一）改革義務(wù)教育管理體制

為使流動(dòng)兒童享有與城市兒童同等的教育權(quán)利，應(yīng)當(dāng)改革我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，逐步打破以戶籍為依據(jù)的義務(wù)教育入學(xué)政策，實(shí)行適齡兒童按居住地原則接受義務(wù)教育的制度。隨著農(nóng)民工流動(dòng)的“家庭化”傾向，將會(huì)產(chǎn)生越來越多的流動(dòng)兒童，我國現(xiàn)行的義務(wù)教育管理體制面臨更多的挑戰(zhàn)，已經(jīng)不符合我國義務(wù)教育的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面改革，如廢除義務(wù)教育階段的學(xué)籍管理制度，實(shí)施電子學(xué)籍；改革義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的撥付制度，可嘗試向農(nóng)民工家庭發(fā)放“教育券”，讓流動(dòng)兒童自主選擇學(xué)校；中央政府對(duì)流動(dòng)兒童進(jìn)行教育補(bǔ)貼。

（二）明確流入地政府對(duì)流動(dòng)兒童的教育責(zé)任

2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》提出，“要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的問題，以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”。流入地政府和公辦學(xué)校應(yīng)承擔(dān)起對(duì)流動(dòng)兒童的教育責(zé)任，把他們平等地視為當(dāng)?shù)氐慕逃龑?duì)象。流入地政府要大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟逃S富優(yōu)質(zhì)教育資源，保證所在地的每一位學(xué)齡兒童都由學(xué)可上、有書可讀；制定合理的政策，鼓勵(lì)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校接收流動(dòng)兒童入學(xué)；加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)兒童的管理。根據(jù)對(duì)流動(dòng)兒童的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)卣畬⒘鲃?dòng)兒童納入義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校招生計(jì)劃；將流動(dòng)兒童的就學(xué)納入財(cái)政預(yù)算，取消城市流動(dòng)兒童在城市上學(xué)要交納“借讀費(fèi)”及“贊助費(fèi)”的規(guī)定，使城市流動(dòng)人口子女能與城市子女享受同等的權(quán)利和待遇。

（三）提升農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量

大量農(nóng)村學(xué)齡兒童隨其父母進(jìn)城務(wù)工而涌入城市，加重了城市義務(wù)教育資源緊張的狀況，以至于出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。因此，為了緩解城市的教育壓力，只有提高農(nóng)村學(xué)校的教育質(zhì)量，吸引流動(dòng)兒童返鄉(xiāng)就學(xué)。在提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量的過程中，地方政府可大有作為：第一，加大對(duì)農(nóng)村學(xué)校的投入，加快農(nóng)村學(xué)校升級(jí)改造，更新硬件設(shè)施，改善教學(xué)環(huán)境；第二，實(shí)施捆綁發(fā)展計(jì)劃，把農(nóng)村學(xué)校和城市學(xué)校一對(duì)一捆綁，用城市學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教育資源來帶動(dòng)農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展，提升農(nóng)村學(xué)校的軟實(shí)力；第三，設(shè)立專項(xiàng)資金，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)校教師的培訓(xùn)，提高他們的教育教學(xué)能力；第四，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，制定的措施吸引高校畢業(yè)生到農(nóng)村任教，如對(duì)到農(nóng)村任教一定年限的大學(xué)生就行獎(jiǎng)勵(lì)，為他們?cè)倬蜆I(yè)、升學(xué)提供優(yōu)惠政策。

（四）提高農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量

但由于辦學(xué)軟硬件的差距，農(nóng)民工子弟學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量低下，不能為流動(dòng)兒童提供高質(zhì)量的教育服務(wù)。為了保障流動(dòng)兒童能夠享受公平的教育服務(wù)，必須提高農(nóng)民工子弟學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量，如實(shí)施教師輪崗制度，派城市公立學(xué)校的優(yōu)秀教師輪流到農(nóng)民工子弟學(xué)校任教，改變農(nóng)民工子弟學(xué)校師資薄弱的狀況；對(duì)民工工子弟學(xué)校的師資進(jìn)行培訓(xùn)，提升他們的教育教育能力。同時(shí)，對(duì)待農(nóng)民工子弟學(xué)校不能一味地打壓，應(yīng)該給它們留出制度化發(fā)展的空間。對(duì)符合辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民工子弟學(xué)校，要及時(shí)予以審批；對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)和要求的農(nóng)民工子弟學(xué)校，要限期整改，到期仍達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)和要求的要予以取消。

五、結(jié)語

隨著進(jìn)城務(wù)工群體的日益壯大，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的主要因素，忽視他們的利益，就會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。他們子女的教育問題是其最關(guān)注的問題，因此應(yīng)從維護(hù)社會(huì)良好秩序和構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度重視并解決好流動(dòng)兒童的教育問題。另一方面，對(duì)流動(dòng)兒童的教育，不僅為城市培養(yǎng)更具活力的新興力量，也為全國輸送了一批有現(xiàn)代化視野的人才。黨的十八大明確提出要加快戶籍制度改革，各地方政府也采取積極舉措，制定出臺(tái)相關(guān)政策措施，努力推進(jìn)流動(dòng)兒童教育服務(wù)體系建設(shè)。市民與進(jìn)城務(wù)工人員、城市兒童與流動(dòng)兒童的互動(dòng)交往，多種文化的包容，可以使流動(dòng)兒童真正融入城市。因而，教育公平是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，除政府有著不可推卸的責(zé)任以外，還需要全社會(huì)的共同努力。

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責(zé)任編輯：劉海燕

文字校對(duì)：中偉

基金項(xiàng)目：※“江蘇第二師范學(xué)院《教育學(xué)》省重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目”科研成果之一。

［中圖分類號(hào)］D669

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1008-8539-（2016）01-0085-04