曾紫蓉

摘要：北京通州宋莊“畫家村”系列農(nóng)房買賣糾紛案，曾引起社會廣泛關注?！段餀?quán)法》中雖專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，頁確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。但是，法律上嚴格限制了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，與城鎮(zhèn)化進程是背道而馳的，也極其不現(xiàn)實。本文從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性、必要性、政策導向性以及土地改革試點工作的最新進展分析了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實性可操作性，對于探討農(nóng)村宅基地改革具有重要的意義。

關鍵詞：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；可行性；土地改革試點

一、典型案例評析

（一）案情梗概

2002年7月，畫家李玉蘭以4.5萬元的價格購得通州宋莊村民馬海濤的房屋及院落，并簽署協(xié)議。2006年10月，房屋升值，馬海濤起訴李玉蘭，要求撤銷合同，收回房子。原審法院經(jīng)審理認為，違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的合同無效。李玉蘭系居民，依法不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的住房。馬海濤要求認定買賣合同無效的訴訟請求，理由正當，證據(jù)充分，應予支持。后李玉蘭上訴至北京第二中院，法院審理后認為，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟組織成員無權(quán)取得或變相取得。馬海濤與李玉蘭所簽之《買賣房協(xié)議書》的買賣標的物不僅是房屋，還包含相應的宅基地使用權(quán)。李玉蘭并非通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)辛店村村民，且訴爭院落的《集體土地建設用地使用證》至今未由原土地登記機關依法變更登記至李玉蘭名下。因此，原審法院根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)、政策之規(guī)定，對于合同效力的認定是正確的。上訴人李玉蘭關于合同有效之上訴請求，本院不予支持。

（二）評析判決

結(jié)合上述判例，根據(jù)我國《土地法》第63條、《土地管理法》第43條、《物權(quán)法》第153條等的規(guī)定，不難看出，我國禁止農(nóng)村宅基地在自由市場流轉(zhuǎn)，如要使用必須經(jīng)過國家的批準，即通過劃撥、出讓等方式才能使用。當前由于城市化的趨勢不斷推進，城市邊緣的農(nóng)村宅基地逐漸進入人們視野，可否向非屬于本集體經(jīng)濟組織成員的城市居民出讓宅基地使用權(quán)日益受到人們的關注。撇開這一政策制度的合理性問題，這是上述案例中所處的大背景。國土資源部重申，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，農(nóng)村住宅用地只能分配給本集體經(jīng)濟組織成員。北京通州宋莊畫家村的這個案件，法院的判決也指出，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟組織成員無權(quán)取得或變相取得。馬海濤與李玉蘭所簽之《買賣房協(xié)議書》的買賣標的物不僅是房屋，還包含相應的宅基地使用權(quán)。筆者認為，法院根據(jù)我國現(xiàn)行現(xiàn)有土地管理法律、法規(guī)、政策之規(guī)定，認定合同無效是有一定道理的。但是，從建設社會主義新農(nóng)村與現(xiàn)代化城市發(fā)展相結(jié)合的需求看，宋莊畫家村的房屋買賣符合城鄉(xiāng)差別縮小的要求，符合城鄉(xiāng)一體化建設的新趨勢。即使宋莊畫家村的房屋買賣從目前看起來或許是一種個別現(xiàn)象，但是從中國市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢來看，諸如此類城市居民與農(nóng)民之間的房屋買賣將來會成為一種普遍現(xiàn)象，宋莊畫家村無非是先走了一步。從現(xiàn)今國家在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上的試點工作的開展來看，宋莊畫家村的房屋買賣不僅應該承認合法，而且應該視為是城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)權(quán)交易制度的可貴創(chuàng)新。

（三）提出問題

由于本案的示范效應，繼本案之后，一系列農(nóng)房買賣糾紛應運而生，法院也作出了類似判決。不可否認，宋莊畫家村這一系列農(nóng)房買賣是我國經(jīng)濟體制改革中農(nóng)民與城市居民的自發(fā)創(chuàng)造，這種自發(fā)行為表面上看，沒有現(xiàn)行法律規(guī)則的完全清晰明確的認可，是對傳統(tǒng)農(nóng)村房屋不能出售給城市居民的產(chǎn)權(quán)規(guī)則的突破，如果機械地按照傳統(tǒng)的法律規(guī)則看，這種房屋買賣行為違法?，F(xiàn)今，為數(shù)不少的農(nóng)房買賣或“小產(chǎn)權(quán)房”如雨后春筍般產(chǎn)生，更多的是一種市場的自發(fā)導向機制甚或是對現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，也隨之衍生一系列的買賣糾紛。由此，關于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的探討已經(jīng)勢在必行。

一直以來，農(nóng)民權(quán)利貧困主要是指農(nóng)民在從事經(jīng)濟活動中所應擁有的財產(chǎn)權(quán)利和市場主體權(quán)利等權(quán)利的不充分、不完整。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利貧困只要體現(xiàn)在土地財產(chǎn)權(quán)的貧困上，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利在權(quán)屬規(guī)定上不清晰，而且時常受到不正當?shù)那趾Γ貌坏接行У谋Ｗo。農(nóng)村的宅基地一直以“宅基地使用權(quán)和地上房屋所有權(quán)分離”的模式運行著，農(nóng)民對宅基地只享有使用權(quán)，農(nóng)村的土地一開始就在法律上規(guī)定為是農(nóng)民集體所有，農(nóng)民本身并不能自由處分宅基地的使用權(quán)。集體所有的土地不允許自由交易，城市居民無法到農(nóng)村買房，這是與現(xiàn)今市場經(jīng)濟的發(fā)展方向相背離的?；谏鲜霭咐ㄔ鹤鞒龅呐袥Q，筆者也因此提出相關質(zhì)疑——是否農(nóng)民與城市居民簽訂相應的農(nóng)房買賣協(xié)議只能依據(jù)現(xiàn)行法律判定無效，其合法合理性能否依據(jù)現(xiàn)今市場經(jīng)濟發(fā)展需要得到逆轉(zhuǎn)？因此，本文將在以下探討農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關問題。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實與制度之爭

改革開放以來，我國城市化水平也逐漸加快，不少農(nóng)民選擇進城務工，大量的勞動力由此進入城市，農(nóng)村的土地也隨之大量閑置下來，加之城市相對優(yōu)越的條件，諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等，使得一些農(nóng)民進入城市后，不愿再回到農(nóng)村，將家里老少全部接到城市住下，家里的房屋便變成“空穴”，此時也并沒有了國家一直倡導的對農(nóng)民的住房保障的擔憂。如果農(nóng)民把自家宅基地賣了就會使全家人流落街頭，作為一個正常理性的人也往往不會選擇出賣宅基地。因此，筆者可以大膽推知，國家對于農(nóng)村宅基地的“住房保障性”在當前市場經(jīng)濟發(fā)展的條件下僅僅只是在農(nóng)村尚未全面建立起社會保障制度的情況下的制度設計，擔心農(nóng)民賣房后會流離失所在今天看來大可看成是一個不會成立的偽命題。而且，宅基地的保障功能是對申請權(quán)而言的，對申請之后所獲得的宅基地物權(quán)與其他物權(quán)沒有兩樣，應按統(tǒng)一的權(quán)利規(guī)則來運行。試想，倘若不允許農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)宅基地，勢必也會造成農(nóng)村土地資源的低效利用甚或是浪費。相反，一部分城市居民由于長期生活在城市，對于相對嘈雜、快節(jié)奏的生活環(huán)境也產(chǎn)生厭惡感，他們也想在城市邊緣的郊區(qū)或是農(nóng)村擁有一處住宅，享受農(nóng)村自在愜意的生活。農(nóng)村村民與城市居民兩者之間，大可是彼此各有所需，各取所需的利益共同體，禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也無疑是阻隔了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動。

畫家村案真實折射出全國宅基地流轉(zhuǎn)的艱難困境，這也是媒體和民眾深切關注的深層根源。當現(xiàn)實運行秩序嚴重與法律文本規(guī)定相背離時，這表明法律的權(quán)威面臨挑戰(zhàn)，也促使人們反思法律本身的合理性。隨著實踐發(fā)展和改革深入以及現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應的問題日益顯現(xiàn)，必須通過深化改革來破解。改革完善農(nóng)村土地制度，有利于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，有利于推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析

（一）合法性

我國目前法律對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定可以在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關法律中找到依據(jù)，但細數(shù)這些規(guī)定，對于宅基地使用權(quán)都只是大致上的描述，這樣的文字表述過于模糊，不僅法理上缺乏依據(jù)，實踐中也難有很充分的依據(jù)保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。據(jù)此，可以得知，符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶可以申請無償使用一定面積標準下的宅基地，且遵循一戶一宅的原則。同時，該法第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設……”。從這個規(guī)定看來，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)并無處分的權(quán)利。這與國有土地上的建設用地使用權(quán)是截然不同的，城市居民對于城市房屋所附著的建設用地也并不享有使用權(quán)，其雖歸屬國家，但城市居民卻可以自由處分其建設用地使用權(quán)。法律之所以這樣規(guī)定，只要是受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思路的影響，將農(nóng)民與城市居民在法律上生硬地劃開了邊界，基于農(nóng)村的“住房保障性”嚴格劃定宅基地的分配，這在一方面確保了農(nóng)民居有定所，但根據(jù)現(xiàn)今的發(fā)展趨勢，這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系是亟需被打破與創(chuàng)新的。宋莊畫家村的這一系列農(nóng)房買賣無疑是市場條件下催生的農(nóng)民與城市居民間自發(fā)的買賣行為，也隨著一系列小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生、農(nóng)村土地制度改革試點工作的開展。筆者認為，實踐中已經(jīng)不能僅僅考量這種自發(fā)買賣行為是否觸犯現(xiàn)行法律，而應深入其中把握其合理合法性，只有切實了解農(nóng)民需要，才能完善對農(nóng)民利益的保護，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展體制下的農(nóng)村制度安排在現(xiàn)今市場經(jīng)濟發(fā)展中已經(jīng)暴露出一些不足與缺陷，適時改進，剔除一些不合時宜的制度措施無疑是最為明智的選擇。

（二）必要性

從現(xiàn)有法律規(guī)定看來，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的設計將土地作為農(nóng)民終生生存的保障而嚴格限制其流轉(zhuǎn)，這些限制在特定的時期是相當有必要的，國家也盡其努力著重保護農(nóng)村農(nóng)民的利益。反之，在城鎮(zhèn)化趨勢越來越明顯的今天，一味禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，對于宅基地使用權(quán)的認知僅僅停留在法律上的規(guī)定是遠遠不夠的。宋莊畫家村這一系列的農(nóng)房買賣以及之后相繼發(fā)生的農(nóng)房買賣糾紛顯示，市場上自發(fā)的農(nóng)房買賣已不在少數(shù)，隱性的交易也或許已經(jīng)勃然興起。

筆者認為，這樣的制度設計是有必要適時而新的，也正激發(fā)我們思考限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是否必要。這些限制的存在，削弱了土地用益物權(quán)的效力，降低了權(quán)利人獲得利益的可能性。而多層面的多環(huán)節(jié)的限制，實際上將土地保障意圖貫穿到了土地權(quán)利各環(huán)節(jié)的始終，自然妨礙了土地流轉(zhuǎn)。嚴格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個最明顯的后果是導致農(nóng)民房屋的價值僅僅停留在國家設定的農(nóng)村社會保障的最低限度內(nèi)，使農(nóng)民的房屋資產(chǎn)虛化，農(nóng)民是宅基地上房屋的所有權(quán)人，卻不能像城市居民一樣看到由于基礎設施興建等所帶來的房屋增值。條件相對好的村民進入城市在城市購房導致家里住房空置下來，但由于國家嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民享有該項用益物權(quán)，卻無法自由處分其宅基地使用權(quán)。嚴格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律使農(nóng)民失去了選擇市民作為住宅購買人的機會，使市民失去了定居農(nóng)村的機會，人為地造成了農(nóng)民和市民因為身份不同而享有不同的國民待遇。我國在逐步推動城鎮(zhèn)化的進程，但如果今后仍嚴格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必將延后或滯緩城鎮(zhèn)化的進程，這并不符合我國推進城鎮(zhèn)化進程的要求。

（三）政策導向性

我國《物權(quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)定為一項用益物權(quán)，以市場經(jīng)濟為背景構(gòu)建的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，應以宅基地最大效益的實現(xiàn)為宗旨，但宅基地最以大效益的實現(xiàn)首先要為使用權(quán)人提供多種可供選擇的權(quán)利實現(xiàn)方式，例如自己使用、出租、轉(zhuǎn)讓等。其次，使用權(quán)人對每種權(quán)利實現(xiàn)方式都應有充分的意思自治。這就要求應極力拓展現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，使之與城市土地使用權(quán)一樣成為現(xiàn)代意義上的用益物權(quán)。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），這標志著，我國農(nóng)村土地制度改革即將進入試點階段。該《意見》關于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的改革部分，旨在改革完善農(nóng)村宅基地制度。針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

為了改革完善農(nóng)村土地制度，為推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實踐經(jīng)驗，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議決定：授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。該決定暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定，必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅持從實際出發(fā)，因地制宜。試點地區(qū)要堅持集體所有制里的一些合理內(nèi)核，承包經(jīng)營權(quán)改革、宅基地改革、征地制度改革和集體征地制度改革實際上都是對現(xiàn)代集體所有制的完善。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益調(diào)整，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度、村民自治制度等重要制度的完善，必須根據(jù)中央統(tǒng)一部署，按照守住底線、試點先行的原則平穩(wěn)推進。筆者認為，在大力倡導農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的過程中，不僅應明確其合理合法性、必要性等，還應結(jié)合目前改革試點工作的開展明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件，須做好相關的制度措施的配套工作，明確宅基地流轉(zhuǎn)的基本原則以及權(quán)屬關系等，確保宅基地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)不會威脅到農(nóng)民的生存，改革牽一發(fā)動全身，做到切實保障農(nóng)民的切身利益，尊重農(nóng)民自行演生適合他們需要的土地制度，順勢而為，因勢利導，為農(nóng)民謀福祉。

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[6]根據(jù)中央《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，國土資源部成立了由部長任組長的試點工作領導小組及辦公室并會同相關部門建立共同推進試點的工作機制。

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[10]《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》全文主要內(nèi)容，參見，http：//www.guotuzy.cn/html/1501/n-210621.htmlhttp：//www.guotuzy.cn/html/1501/n-210621.html，2015年4月28日

[11]全國人大常委會《關于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》參見，http：//news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm，2015年4月28日