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政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老的價(jià)值困境
——對(duì)南京市“家屬照顧型”養(yǎng)老模式的反思

2016-02-28 18:30:37江南大學(xué)法學(xué)院江蘇無(wú)錫214122
行政論壇 2016年2期
關(guān)鍵詞:公共服務(wù)倫理子女

◎李 娟 (江南大學(xué)法學(xué)院,江蘇無(wú)錫214122)

政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老的價(jià)值困境
——對(duì)南京市“家屬照顧型”養(yǎng)老模式的反思

◎李 娟 (江南大學(xué)法學(xué)院,江蘇無(wú)錫214122)

南京市“家屬照顧型”養(yǎng)老的模式是政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老。該模式是政府購(gòu)買公共服務(wù)在養(yǎng)老領(lǐng)域的應(yīng)用,考慮到養(yǎng)老本身具有家庭倫理屬性的要求,所以在養(yǎng)老服務(wù)方式的選擇上更需謹(jǐn)慎。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老社會(huì)化的必然趨勢(shì)和要求,但是政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老可能會(huì)存在倫理風(fēng)險(xiǎn)與政策低效的問(wèn)題。因?yàn)槔谜呤侄未_立父母與子女之間的購(gòu)買服務(wù)關(guān)系有悖于親情倫理關(guān)系的自然融洽,不合理的政策設(shè)計(jì)忽略親情倫理,會(huì)影響?zhàn)B老服務(wù)評(píng)估的客觀性和公正性。因此,政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)需兼顧文化與效率兩個(gè)方面,進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索。

政府購(gòu)買;養(yǎng)老服務(wù);家庭養(yǎng)老;孝文化;社會(huì)治理理念

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào))指出,2012年年底,我國(guó)60周歲以上老年人已達(dá)1.94億人,2020年將達(dá)到2.43億人,2025年將突破3億人,老齡人口比例預(yù)計(jì)占總?cè)丝?0%以上,將是國(guó)際公認(rèn)10%的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的兩倍,何以解決養(yǎng)老資源供給不足的問(wèn)題是擺在政府面前的頭號(hào)養(yǎng)老問(wèn)題。從中央至地方都在最大限度地利用和調(diào)動(dòng)現(xiàn)有養(yǎng)老資源,積極探索養(yǎng)老新模式,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老成效最大化。鑒于政府購(gòu)買服務(wù)在提供服務(wù)的質(zhì)量和效率方面的優(yōu)勢(shì),業(yè)已成為政府創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給方式的較優(yōu)選擇,政府購(gòu)買服務(wù)模式不斷涌現(xiàn)。

一、問(wèn)題的提出:“家屬照顧型”養(yǎng)老模式引發(fā)的思考

2014年10月13日,《現(xiàn)代快報(bào)》報(bào)道了南京創(chuàng)新居家養(yǎng)老模式“子女在家照顧困難老人,政府發(fā)補(bǔ)貼”的新聞,引發(fā)了社會(huì)熱烈反響。具體內(nèi)容為政府“聘用”家屬照料失能老人或半失能老人,被“聘用”家屬可以從政府獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼,照顧失能老人每月可領(lǐng)取400元,照顧半失能老人可領(lǐng)取300元。執(zhí)行方式為被照顧老人的家屬應(yīng)聘于承接政府購(gòu)買服務(wù)的社區(qū)養(yǎng)老組織,作為組織的工作人員,家屬服務(wù)于自家需要被照顧的老人。本文將此界定為“政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老”的養(yǎng)老模式。

20世紀(jì)80年代后期至90年代初期,旨在解決僵化刻板的傳統(tǒng)公共行政模式在提供社會(huì)福利方面的效率危機(jī)和信任危機(jī),歐美國(guó)家興起一場(chǎng)全面而深刻的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)旨在調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量提供公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)政府職能社會(huì)化,以彌補(bǔ)政府財(cái)力和公共服務(wù)能力的不足。政府購(gòu)買服務(wù)就是在此管理創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)的,“是公共服務(wù)供給機(jī)制的改革與創(chuàng)新,實(shí)質(zhì)上是公共服務(wù)合作供給的一種重要制度安排”[1]。政府購(gòu)買服務(wù)(purchase ofservices ofcontracting)是指政府為了高效率地履行服務(wù)社會(huì)的職責(zé),遵循市場(chǎng)交易的規(guī)則,利用政府財(cái)政資金,向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo),向競(jìng)爭(zhēng)性組織購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù),由競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)組織向公民提供社會(huì)公共服務(wù)的一種政府管理模式,“是一種‘政府出資、定向購(gòu)買,契約管理,評(píng)估兌現(xiàn)’的政府公共服務(wù)的供給方式”[2]。就其本質(zhì)而言,政府購(gòu)買公共服務(wù)就是利用“競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制取代等級(jí)制的官僚體制成為公共服務(wù)的生成模式”[3]。依據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)的定義與本質(zhì)內(nèi)涵,采用政府購(gòu)買公共服務(wù)模式的背景是:某些由政府承擔(dān)的公共服務(wù),如果由政府直接提供成本較高,效果較差;如果替換為社會(huì)組織,則可以解決政府提供的這兩個(gè)劣勢(shì)。簡(jiǎn)言之,政府購(gòu)買公共服務(wù)意在利用社會(huì)組織彌補(bǔ)政府在運(yùn)作性資源①政府與社會(huì)組織所交換的資源一般分為運(yùn)作性資源和治理性資源。運(yùn)作性資源是組織自有的可完全交換的資源,例如政府所控制的財(cái)政資金和公共設(shè)施,或者社會(huì)組織所擁有的專業(yè)能力與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。參見(jiàn)敬乂嘉:《從購(gòu)買服務(wù)到合作治理——政社合作的形態(tài)與發(fā)展》,中國(guó)行政管理,2014年第7期,第54-59頁(yè)。上的缺陷。政府與社會(huì)組織之間形成三種關(guān)系:從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度是一種買賣雙方的契約關(guān)系,從管理學(xué)的角度是一種委托代理關(guān)系,從政治學(xué)角度是政府與社會(huì)合作的關(guān)系,因而在合作與治理機(jī)制上更加復(fù)雜。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是政府購(gòu)買服務(wù)這一政策工具在養(yǎng)老領(lǐng)域的應(yīng)用,是將原來(lái)政府與老人之間的直接服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐搿暗谌健钡恼?、組織與老人的間接養(yǎng)老服務(wù)供給模式。

南京市“家屬照顧型”養(yǎng)老模式,與青島市南區(qū)的政府花錢買居家養(yǎng)老服務(wù)、湖南省公司合作(PPP)模式、寧波市鎮(zhèn)海區(qū)對(duì)80周歲以上的高齡獨(dú)居老人向定點(diǎn)家政服務(wù)機(jī)構(gòu)自費(fèi)購(gòu)買服務(wù)給予20%的補(bǔ)貼等政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)模式存在本質(zhì)上的區(qū)別。后三者的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)均是與獨(dú)立的“第三方”社區(qū)組織或者私人組織合作,而在南京“家屬照料型”養(yǎng)老模式中,社區(qū)服務(wù)組織作為政府服務(wù)的基層組織,未能發(fā)揮社會(huì)組織提供服務(wù)的優(yōu)勢(shì),不存在獨(dú)立的第三方關(guān)系。老人與家屬之間的親情血緣關(guān)系將標(biāo)準(zhǔn)的政府購(gòu)買服務(wù)復(fù)雜化,這勢(shì)必影響政策的執(zhí)行效果。僅從理論上分析,政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老不但可以部分緩解政府在居家養(yǎng)老護(hù)理人員和床位資源短缺方面的養(yǎng)老壓力,而且可以使照顧老人的家屬獲得經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠,減輕家屬的養(yǎng)老壓力,是政府、老人及其家屬三方共贏的養(yǎng)老模式創(chuàng)新。該模式體現(xiàn)了南京市政府的社會(huì)治理理念——認(rèn)識(shí)到在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和公民社會(huì)發(fā)育的現(xiàn)代化進(jìn)程中,社會(huì)需求的多樣性、社會(huì)主體的多元能動(dòng)性,認(rèn)識(shí)到必須構(gòu)建政府與社會(huì)多元協(xié)同提供社會(huì)福利的重要性。但從社會(huì)倫理價(jià)值上來(lái)看,有可能破壞家庭倫理關(guān)系,有悖于孝文化的傳承;從政策的執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果上來(lái)看,未必能夠改善被照顧老人的生存境況,也難以緩解政府的養(yǎng)老壓力。

二、倫理價(jià)值:政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老有悖于積極的養(yǎng)老文化傳承

政府購(gòu)買家屬服務(wù)②此處的家屬一般指老人的子女,較少為老人的孫輩,不包含老人的配偶。因此本文論述中將政府購(gòu)買家屬服務(wù)等同于政府購(gòu)買子女服務(wù)。養(yǎng)老相當(dāng)于政府在子女與父母之間建立了一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系,用貨幣形式衡量家屬對(duì)父母的贍養(yǎng)勞動(dòng),忽視或者淡化了子女與父母之間的天然血緣親情關(guān)系。親情關(guān)系是敏感微妙的,金錢因素的摻雜往往導(dǎo)致親情關(guān)系發(fā)生扭曲,甚至改變?nèi)藗兊酿B(yǎng)老價(jià)值觀念,使子女與父母之間構(gòu)建關(guān)系超越自然關(guān)系,公民義務(wù)凌駕于自然義務(wù)③自然義務(wù)的特征是他們與社會(huì)制度并沒(méi)有任何必然的聯(lián)系,也不涉及我們是否自愿,換言之,它是作為一個(gè)人自然而然就縣有的義務(wù),而不管他處在什么制度之下,也不管他愿不愿意履行。,與我國(guó)提倡的符合人性的孝文化傳統(tǒng)相違背。

倫理先于政治和法律存在于人類社會(huì)的交往過(guò)程中,因此,我們不僅過(guò)著一種人為構(gòu)造的政治和法律的生活,更過(guò)著一種倫理的生活。兩種生活遵循兩種不同的價(jià)值原則,分別為功利價(jià)值和倫理價(jià)值。功利價(jià)值是指物質(zhì)財(cái)富或其他實(shí)際利益為滿足人的需求而產(chǎn)生的價(jià)值,由政治和法律來(lái)規(guī)定和裁判;倫理價(jià)值是對(duì)人之本性和道德精神的追求和踐行,由道德來(lái)規(guī)范。功利價(jià)值直接關(guān)乎人的物質(zhì)生存,因而往往具有第一性。在物質(zhì)極端匱乏的情況下,倫理價(jià)值可能被忽視且讓位于功利價(jià)值。但是在家庭關(guān)系中,倫理價(jià)值往往具有不可替代和動(dòng)搖的重要地位,更何況是物質(zhì)相對(duì)豐富的當(dāng)今社會(huì)。因此,子女贍養(yǎng)父母,首先應(yīng)該是倫理關(guān)系,受倫理價(jià)值的規(guī)引;其次才是功利關(guān)系,受約于政治和法律。子女贍養(yǎng)父母,猶如“鴉有反哺之義,羊有跪乳之恩”,是人的一種本能反應(yīng)和自然情感表達(dá)?!睹献印酚涊d:“人之所不學(xué)而能者,其良能也;所不慮而知者,其良知也。孩提之童,無(wú)不知愛(ài)其親者,及其長(zhǎng)也,無(wú)不知敬其兄也。親親,仁也;敬長(zhǎng),義也。無(wú)他,達(dá)之天下也”。也就是說(shuō),兒童時(shí)期就懂得愛(ài)自己的家屬,說(shuō)明這種愛(ài)的能力是一種先驗(yàn)的道德觀念,“人的一生是向內(nèi)用功,不斷護(hù)守,弘揚(yáng)先在性道德觀念并進(jìn)行體驗(yàn)的道德化過(guò)程”[4],因而無(wú)論社會(huì)結(jié)構(gòu)怎樣變遷,社會(huì)文明怎么進(jìn)步,社會(huì)制度的設(shè)計(jì)都應(yīng)遵循弘揚(yáng)和堅(jiān)守人性之本然的基本原則。

雖然儒家孝文化產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)時(shí)代,其中很多孝的倫理規(guī)范已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的現(xiàn)代社會(huì),需要與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行揚(yáng)棄,但是孝文化的核心精髓仍值得繼承和弘揚(yáng)。早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期,我國(guó)已經(jīng)有了較為完備和成熟的敬老養(yǎng)老的孝文化?!抖Y記·祭義》記載:“孝有三:大孝尊親,其次弗辱,其下能養(yǎng)”,《紀(jì)孝行章第十》記載:“孝子之事親也,居則致其敬,養(yǎng)則致其樂(lè),病則致其憂,喪則致其哀,祭則致其嚴(yán)。五者備矣,然后能事親。”即要求子女要樂(lè)父母之所樂(lè),憂父母之所憂,而且不論自身處境如何都要表現(xiàn)出對(duì)父母的尊重,也就是說(shuō)贍養(yǎng)老人是有等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的,解決老人的衣食之憂只是最低層次的養(yǎng)老,高層次的養(yǎng)老是尊老,即體察和滿足老人的情感和精神需求。我國(guó)在發(fā)展老年服務(wù)體系過(guò)程中,將傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老發(fā)展為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)要求的居家養(yǎng)老模式,有效地彌補(bǔ)了家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持和社會(huì)服務(wù)不足的缺陷,而且更好地維持和發(fā)揮了家庭養(yǎng)老中親情支持的功能。親情支持是家庭養(yǎng)老具有的天然優(yōu)勢(shì),其他養(yǎng)老模式無(wú)法比擬。家庭養(yǎng)老還具有極大的包容性和彌合性,主要表現(xiàn)在父母對(duì)子女生存壓力的體諒,對(duì)子女養(yǎng)老過(guò)程中欠妥行為具有極大的包容性,血濃于水的親情對(duì)大部分的家庭矛盾和摩擦具有自然的修復(fù)和彌合的功能。這一點(diǎn)是家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì),同時(shí)也是外在力量參與家庭養(yǎng)老可能難以嚴(yán)格執(zhí)行和準(zhǔn)確評(píng)價(jià)的難點(diǎn)。

即使隨著社會(huì)的發(fā)展,人的原子化生存越發(fā)嚴(yán)重,但是人對(duì)于父母子女親情的需要永遠(yuǎn)不會(huì)改變,這不但是家庭養(yǎng)老難題解決的重要因素,是家庭和諧的重要保障,而且也是社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。儒家孝文化是在遵循人性與自然法則基礎(chǔ)上形成的政治道德文化,該文化將“齊家”與“治國(guó)”完全融合在一起,孝文化在固化家庭親情倫理關(guān)系同時(shí),也穩(wěn)定了國(guó)家的統(tǒng)治基礎(chǔ),“父子君臣長(zhǎng)幼之道得,而國(guó)治”[5]。所以,孝文化既具有維系家庭結(jié)構(gòu)的功能,也對(duì)國(guó)家具有非常重要的政治穩(wěn)定功能。古代歷朝統(tǒng)治階級(jí)高度重視孝文化的政治功能。“夫孝,天之經(jīng)也,地之義也,民之行也。天地之經(jīng),而民是則之。則天之明,因地之利,以順天下,是以其教不肅而成,其政不嚴(yán)而治。先王見(jiàn)教之可以化民也,是故先之以博愛(ài),而民莫遺其親;陳之于德義,而民興行;先之以敬讓,而民不爭(zhēng);之以禮樂(lè)。而民和睦。示之以好惡。而民知禁”[6]。古代道德統(tǒng)治的政治智慧在當(dāng)時(shí)的社會(huì)取得了良好的社會(huì)管理效果,對(duì)今天的社會(huì)治理同樣具有重要的借鑒意義。社會(huì)倫理道德是對(duì)國(guó)家政治治理和依法治理社會(huì)的必要補(bǔ)充,而且可以規(guī)范二者不可以觸及的社會(huì)領(lǐng)域,并且發(fā)揮著不可低估的社會(huì)作用。

南京市政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老是對(duì)居家養(yǎng)老模式的創(chuàng)新,意在通過(guò)減輕失能、半失能老人子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)來(lái)使子女有更多的能力照顧自己的老人,從而改善老人的生存狀況,但是不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助方式影響到家庭中的親情養(yǎng)老情緒,可能將家庭倫理引向失范的方向,遭遇一定的倫理危機(jī)。隨著社會(huì)保障現(xiàn)代化的發(fā)展,養(yǎng)老不再是簡(jiǎn)單的家庭責(zé)任,而且也是社會(huì)責(zé)任,因此,政府的養(yǎng)老責(zé)任逐漸凸顯,壓力也隨之加大。但是政府養(yǎng)老和子女養(yǎng)老并不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系,也就是說(shuō)并不意味著政府可以替代子女養(yǎng)老,也不意味著子女可以將養(yǎng)老負(fù)擔(dān)甩給政府或社會(huì)。政府為家庭解決一部分的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)壓力,使養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支出可以不完全或直接依賴于家庭,使家庭成為“撫養(yǎng)顯性而贍養(yǎng)隱性的社會(huì)單位”[7],但是老人的精神和情感慰藉仍然需要由純粹的家庭親情關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)固然是影響政府養(yǎng)老政策和家庭養(yǎng)老能力的重要基礎(chǔ)性因素,但是對(duì)子女贍養(yǎng)父母的服務(wù)進(jìn)行明碼標(biāo)價(jià)顯然會(huì)擾亂家庭倫理關(guān)系的自然平衡。在養(yǎng)老問(wèn)題上,政府與家庭都必須承擔(dān)起自己應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù),不能以追求經(jīng)濟(jì)效率為目的而忽視倫理價(jià)值。

此外,《婚姻法》明確規(guī)定“子女對(duì)父母具有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)”,《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭養(yǎng)”,而且明確規(guī)定子女必須定期回家探望父母,否則涉嫌違法。足見(jiàn),在優(yōu)良的孝文化傳統(tǒng)遭受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和功利主義的影響下,自然的家庭倫理觀念逐漸淡漠。在孝文化和傳統(tǒng)式微的殘酷現(xiàn)實(shí)面前,我國(guó)通過(guò)強(qiáng)制性的立法形式,艱難地做著維護(hù)和倡導(dǎo)孝文化的努力。而南京市的政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老,可能因?yàn)椴扇〔磺‘?dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)方式鼓勵(lì)子女贍養(yǎng)老人,加劇市場(chǎng)價(jià)值對(duì)養(yǎng)老倫理的侵蝕,加劇子女養(yǎng)老傳統(tǒng)文化的衰敗的進(jìn)程。

三、政策價(jià)值:政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老政策目標(biāo)

本質(zhì)上,政府購(gòu)買服務(wù)是政府通過(guò)市場(chǎng)化方式解決政府在提供公共服務(wù)方面的效率低下問(wèn)題,更好地履行政府職責(zé)的新型政策工具。政府是發(fā)起政府購(gòu)買服務(wù)的主動(dòng)方,政府購(gòu)買服務(wù)得以實(shí)施必須滿足兩個(gè)條件:一是購(gòu)買服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)更高效的服務(wù);二是政府與社會(huì)組織的有效合作。第一個(gè)條件已經(jīng)被廣泛證明,在此不贅述。第二個(gè)條件決定了政府購(gòu)買服務(wù)是否可持續(xù)的問(wèn)題。社會(huì)組織與政府合作是基于自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和有利可圖,通過(guò)承接公共服務(wù),促進(jìn)自身組織發(fā)展,增強(qiáng)實(shí)務(wù)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織有效合作的保障是地位平等基礎(chǔ)上的資源互換和互利共贏。換言之,如果政府購(gòu)買服務(wù)可能導(dǎo)致某一方利益的受損或者“無(wú)利可圖”,那么合作就難以達(dá)成。假使政府利用自身政治優(yōu)勢(shì),強(qiáng)加于社會(huì)組織承接服務(wù),那么不但導(dǎo)致社會(huì)組織利益受損,而且嚴(yán)重挫傷政府購(gòu)買服務(wù)模式的健康發(fā)展,傷及政府自身。實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織有效合作還必須遵循必要的合作原則,以規(guī)避政府權(quán)力延伸至社會(huì)組織內(nèi)部,影響組織的獨(dú)立性和組織的整體運(yùn)行。因此,政府購(gòu)買服務(wù)必須堅(jiān)持必要的原則。首先,確定政府權(quán)力的邊界。公開(kāi)競(jìng)標(biāo)方式(除特殊公共服務(wù)之外)選擇合作組織是防止政府腐敗和確保社會(huì)組織服務(wù)能力的首要環(huán)節(jié),并且必須明確政府不得干預(yù)組織內(nèi)部運(yùn)作,政府不得干預(yù)公共服務(wù)提供方式,僅有監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)的權(quán)限。其次,確保社會(huì)組織的合理收益得到滿足。對(duì)于社會(huì)組織而言,在公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇過(guò)程中,傾向于選擇收益大的項(xiàng)目。如果合作項(xiàng)目收益較小甚至無(wú)利可圖,可能導(dǎo)致消極服務(wù),最終導(dǎo)致公共服務(wù)的公共性受損,所以政府購(gòu)買服務(wù)的支付水平關(guān)乎社會(huì)組織合作的意愿和提供服務(wù)的質(zhì)量。

南京“家屬照料型”養(yǎng)老模式不但存在違背養(yǎng)老倫理價(jià)值問(wèn)題,而且存在公共政策價(jià)值偏離的問(wèn)題,可能導(dǎo)致政策結(jié)果與政策目標(biāo)的不一致。本研究借助移動(dòng)科研數(shù)據(jù)平臺(tái)和朋友圈進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)微調(diào)查和小范圍的田野隨機(jī)抽樣調(diào)研,獲得有效問(wèn)卷56份,其中關(guān)于“您認(rèn)為該模式中政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式是否合理?”的回答中,僅有25.40%的被采訪者認(rèn)為是合理,其中46.85%的人回答“不知道”;關(guān)于“您認(rèn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助直接發(fā)給子女還是老人?”的回答,82.37%的人認(rèn)為發(fā)給子女不合理;關(guān)于“您認(rèn)為該模式有助于政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展嗎?”被采訪者中52.38%回答“有助于”,33.33%回答“不知道”,14.29%回答“無(wú)助于”。以上的統(tǒng)計(jì)結(jié)果與本研究的假設(shè)和預(yù)設(shè)結(jié)果存在一定偏差。本研究假設(shè)該模式的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式不合理,但是回答中“不合理”僅為27.75%,雖然大部分人認(rèn)為把經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助發(fā)給老人較合理,但是關(guān)于該模式是否有助于政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的回答中,肯定的回答占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。重新審視假設(shè)命題與問(wèn)卷設(shè)計(jì)的合理性問(wèn)題之后,發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致結(jié)果偏差的原因有以下三點(diǎn):一是回答問(wèn)卷的被調(diào)查者中71.43%為當(dāng)前不面臨贍養(yǎng)問(wèn)題的人群,面臨贍養(yǎng)問(wèn)題的人和未面臨贍養(yǎng)問(wèn)題的人對(duì)該模式的實(shí)際效果的預(yù)估不同;二是被調(diào)查對(duì)象大多對(duì)“政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)”這一公共服務(wù)提供方式不甚了解;三是大多數(shù)人認(rèn)為政府在積極解決人民群眾的養(yǎng)老壓力,應(yīng)該持贊成的態(tài)度,忽略了手段造成的負(fù)面影響。本文作者在課堂教學(xué)中進(jìn)行了微測(cè)試,即將原先的問(wèn)卷發(fā)放給班級(jí)同學(xué)進(jìn)行第一次測(cè)試,然后將本研究的觀點(diǎn)向大學(xué)本科生進(jìn)行詳細(xì)的闡釋,再次重新發(fā)放問(wèn)卷,獲取兩次測(cè)試結(jié)果。兩次測(cè)試結(jié)果對(duì)比顯示,當(dāng)被調(diào)查對(duì)象充分了解政府購(gòu)買子女服務(wù)養(yǎng)老可能引發(fā)的問(wèn)題和不合理成分之后,數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果符合本研究的預(yù)期結(jié)果。

南京市政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老模式目的是通過(guò)經(jīng)濟(jì)方式激勵(lì)子女為自家老人提供養(yǎng)老服務(wù),在形式上采用的政府購(gòu)買服務(wù)的方式,從“社區(qū)服務(wù)組織”購(gòu)買服務(wù)——財(cái)政購(gòu)買社區(qū)服務(wù),然后資金由社會(huì)組織以工資的形式發(fā)放給“員工”,也就是政府指定的需要贍養(yǎng)的老人的子女。從政策設(shè)計(jì)意圖上看,政府解決了財(cái)政支付的合法性問(wèn)題,但卻使政府購(gòu)買服務(wù)異化為政府強(qiáng)制社會(huì)組織接受其行政指令。在異化的政府購(gòu)買服務(wù)框架下,政府購(gòu)買服務(wù)的公共性和效率性難以保障。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的公共性需要服務(wù)的效率性來(lái)保障,但是該模式忽視了社區(qū)服務(wù)組織本身生存和發(fā)展的需要,缺乏保障效率的基礎(chǔ)。首先,表現(xiàn)在干預(yù)組織人力資源管理中招聘和派工兩個(gè)環(huán)節(jié)。指定社區(qū)服務(wù)組織接納政府指定的符合條件的老人子女為組織員工,而且由于是自己服務(wù)自己老人,因此在派工環(huán)節(jié)上社區(qū)服務(wù)組織無(wú)話語(yǔ)權(quán)。即使指定養(yǎng)老子女不符合社區(qū)服務(wù)組織的人員招聘要求和派出標(biāo)準(zhǔn),但迫于政府的強(qiáng)制性干預(yù),社區(qū)服務(wù)組織完全沒(méi)有否定權(quán)和選擇權(quán)。其次,由于政府轉(zhuǎn)移支付的資金最終完全轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老子女手中,社區(qū)服務(wù)組織沒(méi)有獲得任何政府購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用,而僅僅扮演了“過(guò)路財(cái)神”的角色,絲毫無(wú)法被激勵(lì)去提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。再次,由于服務(wù)人員與被服務(wù)對(duì)象之間的親情家屬關(guān)系,導(dǎo)致監(jiān)督和評(píng)價(jià)難以實(shí)施。正如前文所言,親情的微妙性和包容性,很難從被服務(wù)老人的角度做出對(duì)服務(wù)人員(子女)的客觀評(píng)價(jià)。因此,南京“家屬照顧型”養(yǎng)老模式打擊了社區(qū)服務(wù)組織承接和完成政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)的積極性,必然降低服務(wù)的效率和質(zhì)量,進(jìn)而使公共服務(wù)的公共性受損,最終導(dǎo)致政府購(gòu)買家屬服務(wù)養(yǎng)老的政策失敗。

與南京市政府在解決養(yǎng)老問(wèn)題上的政府購(gòu)買服務(wù)相比,無(wú)錫市政府也做了政府購(gòu)買養(yǎng)老的嘗試。2007年,無(wú)錫市政府出臺(tái)《無(wú)錫市市區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法(試行)》,凡無(wú)錫市區(qū)80歲以上的老人均可獲得由政府提供的每戶每月360元的居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。定點(diǎn)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按照事先簽訂的服務(wù)協(xié)議選派服務(wù)人員,為符合條件的老人提供服務(wù),并向服務(wù)對(duì)象收取服務(wù)券。無(wú)錫市政府的做法是典型的政府購(gòu)買服務(wù)模式,不存在上述兩個(gè)問(wèn)題,因而具有借鑒意義。

四、結(jié)論

雖然政府購(gòu)買家屬服務(wù)體現(xiàn)了南京市政府在社會(huì)治理理念上的創(chuàng)新,但這種模式無(wú)論是家庭倫理還是政策價(jià)值都值得商榷。社會(huì)治理理論的核心是多主體合作,然而多主體合作需要一定的合作機(jī)制。多元治理在解決同一問(wèn)題時(shí),必然產(chǎn)生多主體之間的交易成本問(wèn)題。因此,政府利用社會(huì)力量共同解決養(yǎng)老資源不足的問(wèn)題時(shí),需要充分考察論證多主體在提供養(yǎng)老服務(wù)上的成本收益及各自的利益基礎(chǔ),確立明確的公平合作原則與機(jī)制。政府在探索和創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)提供方式時(shí),需要兼顧文化與效率的雙重性。首先,堅(jiān)持文化的基礎(chǔ)性作用。脫離特定文化傳統(tǒng)的社會(huì)政策雖然在法理上正確,但是可能導(dǎo)致倫理道德矛盾,引發(fā)社會(huì)價(jià)值混亂,產(chǎn)生新的社會(huì)沖突。其次,堅(jiān)持決策的科學(xué)性。政府在提供新的養(yǎng)老政策模式之前,需與關(guān)涉的多方主體進(jìn)行充分有效的信息溝通,在平等的基礎(chǔ)上達(dá)成合作協(xié)議,建立正式的契約關(guān)系。再次,需要對(duì)新政策進(jìn)行前中后期評(píng)估,及時(shí)調(diào)整和終止無(wú)效政策。最后需要說(shuō)明的是,本研究是理論性研究,關(guān)于本文觀點(diǎn)的真實(shí)效度還需通過(guò)對(duì)南京市已經(jīng)在享受“家屬照顧型”養(yǎng)老福利的老人、子女和社區(qū)服務(wù)組織進(jìn)行調(diào)研分析,此為下一步研究的重點(diǎn)。

[1]葉響裙.政府購(gòu)買服務(wù)中“政社合作”關(guān)系的構(gòu)建[J].新視野,2014,(3):29-33.

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[3]葉托.超越民營(yíng)化:多元視角下的政府購(gòu)買公共服務(wù)[J].中國(guó)行政管理,2014,(4):56-61.

[4]曾振宇.孟子孝論對(duì)孔子思想的發(fā)展與偏離——從“以正致諫”到“父子不責(zé)善”[J].史學(xué)月刊,2007,(11):29-36.

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(責(zé)任編輯:朱永良)

D630;D669.6

A

1005-460X(2016)02-0087-04

2015-11-10

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“創(chuàng)新社會(huì)治理體制與社會(huì)和諧穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制研究”(14JZD029);江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“公民網(wǎng)絡(luò)維權(quán)制度創(chuàng)新研究”(15ZZC003);江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“公民網(wǎng)絡(luò)維權(quán)的政府回應(yīng)研究”(2015SJD355)

李娟(1985—),女,山西長(zhǎng)治人,政治學(xué)博士,副教授,江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員,從事老齡政治學(xué)研究。

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