◎于溯陽(yáng)

◎藍(lán)志勇

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)治理的體制、機(jī)制探析

◎于溯陽(yáng)

◎藍(lán)志勇

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

在政府職能轉(zhuǎn)型和公民參與治理意識(shí)提升的背景下，我國(guó)大陸的社區(qū)治理模式正面臨發(fā)展困境，社區(qū)治理模式亟待創(chuàng)新。在工業(yè)化和城市化的過程中，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在城市社區(qū)建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。以臺(tái)北市文山區(qū)忠順里社區(qū)治理為例，分析研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)雖然力推民主自治，但并未完全脫離政府組織的影響，而只有后者的扶持，才能將自治推向深遠(yuǎn)；在社區(qū)自治的過程中，治理的效果和發(fā)展方向在很大程度上取決于是否有“精英式”的“領(lǐng)頭羊”及其領(lǐng)頭的能力；在處理社區(qū)矛盾過程中，社區(qū)同時(shí)擁有制度性和非制度性兩種不同的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。

社會(huì)管理；城市社區(qū)；社區(qū)治理；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

一、研究背景和問題提出

社區(qū)治理一直是國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的議題。從20世紀(jì)60年代開始，社區(qū)權(quán)力的討論最先在美國(guó)興起；到20世紀(jì)80—90年代，建立在實(shí)踐基礎(chǔ)上的美國(guó)社區(qū)治理理論已在國(guó)際社會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位［1］。隨后，西歐學(xué)者也逐漸意識(shí)到，社區(qū)治理從國(guó)家主導(dǎo)到逐步社區(qū)自治的“分權(quán)化”過程的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上與數(shù)十年來中央和地方政府關(guān)系的調(diào)整相伴始終，并日趨強(qiáng)調(diào)居民參與、領(lǐng)導(dǎo)力、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要性［2］。其他發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，如澳大利亞對(duì)社區(qū)的治理注重社區(qū)公共資源的分配以協(xié)調(diào)公共目標(biāo)和私人利益，并倡導(dǎo)引入有豐富管理經(jīng)驗(yàn)、能力、重視倫理的“精英”來治理社區(qū)［3］。社區(qū)治理在國(guó)際社會(huì)居于重要地位，一方面在于作為“行動(dòng)者”的社區(qū)其本身的治理是實(shí)現(xiàn)善治的必要成分［4］；另一方面，良好的社區(qū)治理也是社會(huì)管理創(chuàng)新與良好城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)［5］。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的社區(qū)治理經(jīng)歷了政府行政化管理—政府與社會(huì)共治—社區(qū)自治嶄露頭角的發(fā)展過程［6］［7］［8］。其中，政府向下賦權(quán)同樣也是促進(jìn)治理模式轉(zhuǎn)型的重要因素。在政府職能轉(zhuǎn)型和公民參與治理意識(shí)提升的背景下，我國(guó)原有的社會(huì)管理模式正面臨發(fā)展困境，呼吁社區(qū)治理模式的創(chuàng)新［9］。為探索出路，近年來，上海、成都、杭州等城市以政策試點(diǎn)的方式實(shí)行了社區(qū)自治，其治理成果取得了良好的社會(huì)回應(yīng)。杭州市政府從2007年在上城區(qū)推行了公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐探索，尤其注重社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等的精細(xì)化管理，在社區(qū)治理方面構(gòu)建了共建、共治、共享的“上城模式”社區(qū)大服務(wù)體系［10］［11］。成都市高新區(qū)肖家河街道推行了“三駕馬車”驅(qū)動(dòng)的社區(qū)治理創(chuàng)新舉措，形成了以院落黨組織、院落議事會(huì)和院落居民自治委員會(huì)為核心的院落自治模式，從而引導(dǎo)轄區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督［12］。類似的城市社區(qū)治理創(chuàng)新舉措不一而足，方興未艾，但總體來看，這些舉措在發(fā)揮公民參與熱情、提高參與能力方面仍有很大的改進(jìn)空間。

我國(guó)大陸社區(qū)治理雖然與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)治理有不同的政治體制區(qū)隔，但文化同根同源、社會(huì)發(fā)展歷程相似。作為率先發(fā)展的地區(qū)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在社區(qū)自治方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。基于此，本文通過實(shí)地考察和深入觀察，解剖和分析臺(tái)北市文山區(qū)忠順里社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)，尋求搭建我國(guó)大陸城市社區(qū)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)溝通和對(duì)話的橋梁。本文探討的主要問題包括：作為重要的社會(huì)管理問題，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)自治歷程是如何發(fā)展的；取得成功的關(guān)鍵因素是什么；行動(dòng)者參與社區(qū)自治的驅(qū)動(dòng)力有哪些；治理結(jié)構(gòu)、治理邏輯和治理機(jī)制如何；政府機(jī)構(gòu)、公民、社會(huì)組織等不同的利益相關(guān)者在社區(qū)治理中各自扮演什么角色；它們之間又是什么關(guān)系；社區(qū)自治中經(jīng)常遇到的障礙、沖突是什么以及如何化解。希望對(duì)這些問題的解答，有助于我們系統(tǒng)了解我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)大陸城市社區(qū)治理的未來發(fā)展提供借鑒。

二、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)從政府管控走向居民自治的歷程

在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“社區(qū)”是一個(gè)外來的概念。其居民所接受的生活單位是“村”“莊”“社”“寮”“厝”“埔”等。依據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)發(fā)展工作綱要①參見：臺(tái)北市政府社會(huì)局網(wǎng)站，http://www.dosw.gov.taipei/DO/DownloadController.Attach.asp?xpath=public/Attachment/ 4101416572572.docx。第二條，社區(qū)可被定義為：經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）社區(qū)主管機(jī)關(guān)劃定，設(shè)立社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展工作之組織與活動(dòng)的區(qū)域。社區(qū)發(fā)展系社區(qū)居民基于共同需要，遵循自動(dòng)與互動(dòng)精神，配合行政支持、技術(shù)指導(dǎo)，有效運(yùn)用各種資源，從事綜合建設(shè)，以改進(jìn)社區(qū)居民生活質(zhì)量。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)居民僅指有戶籍并居住本社區(qū)之居民［13］。

（一）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)的不同歷史階段

從歷史制度主義的角度來看，社區(qū)治理發(fā)展歷程中的制度和行動(dòng)者具有雙向互動(dòng)關(guān)系［14］：在前期，制度的形成會(huì)影響人的行動(dòng)，而在制度深化的過程中，隨著整體環(huán)境的不斷變化，人的行動(dòng)能夠促進(jìn)制度的演變。筆者認(rèn)為，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)的發(fā)展可以分為三個(gè)主要階段：第一階段為社區(qū)治理制度興起（或形成）階段（1960s—1990s）。在此階段，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定了“民生主義現(xiàn)階段的社會(huì)政策”，并將“社區(qū)發(fā)展”作為福利措施七大要項(xiàng)之一，開啟了我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)治理的篇章；1968年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制訂了首個(gè)“社區(qū)發(fā)展工作綱要”，以村、里組織為單元，將社區(qū)發(fā)展工作列為政府工作重要內(nèi)容。第二階段為社區(qū)治理制度深化階段（1990s—2000s），也是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。這一時(shí)期，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)研究經(jīng)歷了由注重“社區(qū)發(fā)展”到強(qiáng)調(diào)“社區(qū)總體營(yíng)造”的轉(zhuǎn)變，前者更強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展的社會(huì)功能，后者則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)功能融為一體。但鑒于城市社區(qū)發(fā)展的實(shí)際需求，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的城市社區(qū)更倚重社會(huì)功能的發(fā)揮。在此階段，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1991年進(jìn)一步修訂了“社區(qū)發(fā)展工作綱要”，賦予“社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)”法律依據(jù)，但其角色僅是社會(huì)組織。需要注意的是，這一時(shí)期我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)更加注重完善其社會(huì)福利功能，如對(duì)老人的關(guān)懷、社區(qū)安全保障，并依此制定了一系列的相關(guān)制度。第三階段為制度演變時(shí)期（2000s至今），隨著我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公民參與意識(shí)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“民主化”推進(jìn)及其深化進(jìn)程亦在基層治理中得到充分體現(xiàn)。在此階段，總體環(huán)境的改變催化制度的變遷，在原有社區(qū)治理制度深化的基礎(chǔ)上，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的城市社區(qū)治理更加強(qiáng)調(diào)民主參與和自治，由居民直接選舉出的里長(zhǎng)通過多元方法治理社區(qū)居民所需之事務(wù)。但是，這一時(shí)期，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)自治并沒有消去政治的色彩。事實(shí)上，作為議員選票基層來源的社區(qū)扮演了更加重要的政治角色，而里長(zhǎng)選舉與區(qū)議員選舉的同時(shí)期進(jìn)行，激發(fā)了社區(qū)居民參與治理社區(qū)的意愿。

（二）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)與邏輯：以臺(tái)北市文山區(qū)忠順里社區(qū)為例

忠順里社區(qū)是本文的主要調(diào)查對(duì)象，它于2002年9月1日臺(tái)北市行政區(qū)域調(diào)整之后成立，現(xiàn)有1 651戶居民、總?cè)丝跀?shù)約4060人。2003年10月由里長(zhǎng)發(fā)起招募社區(qū)居民成立“忠順社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)”，推動(dòng)社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)公共事務(wù)。里長(zhǎng)和社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)是忠順里社區(qū)發(fā)展的重要支撐，其中里長(zhǎng)兼任社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)且獲得連任也促進(jìn)了忠順里社區(qū)的平穩(wěn)發(fā)展。

1.城市社區(qū)治理主體及其功能

忠順里是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)自治的“明星”，社區(qū)治理主體形成了以里長(zhǎng)為核心，居民積極參與，政府協(xié)調(diào)支持，社會(huì)組織偶有互動(dòng)的自主治理格局。各主體參與社區(qū)自治的動(dòng)機(jī)、領(lǐng)域及發(fā)揮的功能各有不同又相互配合。

（1）里長(zhǎng)。里長(zhǎng)是社區(qū)治理重要組織——社區(qū)理事會(huì)的核心人物和領(lǐng)導(dǎo)者，有“小巷總理”之稱。里長(zhǎng)一般由社區(qū)居民直接選舉得出，任期四年，連選得連任。里長(zhǎng)受區(qū)長(zhǎng)指揮監(jiān)督，辦理里公務(wù)及交辦事項(xiàng)”。參與競(jìng)選里長(zhǎng)的社區(qū)居民必須是具有本社區(qū)戶籍的居民，且年滿20周歲，除此之外，并無其他條件的限制。這一寬松條件使得我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)里長(zhǎng)競(jìng)選異常激烈，參與競(jìng)選里長(zhǎng)的居民通常出于以下動(dòng)機(jī)：一是年長(zhǎng)或家族巨大的“在地人”競(jìng)選里長(zhǎng)，通常是為了拓展自己的社會(huì)資源，可以照顧家族或自己的事業(yè)；二是高學(xué)歷或無自己獨(dú)立事業(yè)的年輕人，可能會(huì)想通過競(jìng)選里長(zhǎng)而走上政治道路；三是雖然沒有自己獨(dú)立事業(yè)但具有強(qiáng)烈社會(huì)責(zé)任感和服務(wù)精神的居民，希望通過競(jìng)選里長(zhǎng)以便自己能獲取更多資源，以“名正言順”地服務(wù)社區(qū)，并在此過程中不斷提升自己的能力；四是在現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，獲選里長(zhǎng)每月可自主使用4.5萬新臺(tái)幣的“事務(wù)補(bǔ)助費(fèi)”，對(duì)部分競(jìng)選者有一定吸引力。

從2014年開始，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施“七合一”①?gòu)?014年年底開始，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)直轄市長(zhǎng)、直轄市議員、縣市長(zhǎng)、縣市議員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民代表、村里長(zhǎng)等七項(xiàng)地方公職人員合并選舉，簡(jiǎn)稱“七合一”。參見：http://www.huaxia.com/jjtw/dnzq/2014/02/3739979.html。選舉，里長(zhǎng)的選舉與市長(zhǎng)、市議員和“總統(tǒng)”選舉開始同期進(jìn)行，這一節(jié)省時(shí)間和各種成本的舉措與以往相比有效地提高了社區(qū)居民參與選舉工作的積極性。里長(zhǎng)的選舉以不記名投票方式選舉得出，通常競(jìng)選者為了獲取更多選票，“會(huì)通過‘爬樓梯’方式挨家挨戶宣傳自己的治理理念，其他方式諸如在社區(qū)掛宣傳旗子、發(fā)傳單、請(qǐng)社區(qū)居民吃飯等等不一而足”。在有多個(gè)競(jìng)選者時(shí)，只要獲得相對(duì)多數(shù)選票即可當(dāng)選里長(zhǎng)，并沒有票數(shù)、投票比例等的限制；而當(dāng)只有一個(gè)競(jìng)選者時(shí)，即使只有一人投票也可當(dāng)選。

當(dāng)選里長(zhǎng)者是為了獲得下次競(jìng)選，以連選連任。因此，當(dāng)選里長(zhǎng)者具有很強(qiáng)的動(dòng)力和外在約束力，要在社區(qū)治理上“有所作為”。這些約束力主要來自：一是社區(qū)居民是最具影響力的監(jiān)督者，一旦社區(qū)居民對(duì)現(xiàn)任里長(zhǎng)不滿意，認(rèn)為其“不作為”，會(huì)遭到直接投訴，在下次競(jìng)選時(shí)很難連任；二是來自其他競(jìng)選者的壓力，當(dāng)選的里長(zhǎng)在任期內(nèi)開展工作通常也會(huì)遭遇來自其他落選者的潛在阻礙，不作為時(shí)，在下屆選舉會(huì)面臨更多強(qiáng)勁競(jìng)選者；三是鄰近或其他社區(qū)優(yōu)秀里長(zhǎng)的壓力（peer-pressure），社區(qū)居民會(huì)通過比較鄰近社區(qū)里長(zhǎng)的工作成效評(píng)價(jià)本里長(zhǎng)的工作。

社區(qū)作為基層自治單位，需要處理的公共事務(wù)主要由里長(zhǎng)主導(dǎo)，但通常里長(zhǎng)的工作并不受區(qū)公所指導(dǎo)，也沒有人告訴里長(zhǎng)需要做什么以及怎樣做……基本上主要靠里長(zhǎng)去主動(dòng)了解社區(qū)居民的需求并解決社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)問題……因此，不同社區(qū)自治的特色重要的區(qū)別就在于里長(zhǎng)的治理理念和治理能力的不同。因此，作為社區(qū)自治核心的里長(zhǎng)的主要作用是組織并領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理活動(dòng)，如社區(qū)老人贍養(yǎng)、電話問安、送餐活動(dòng)、社區(qū)治安巡邏隊(duì)、社區(qū)守望相助、社區(qū)清潔綠化及美化、防災(zāi)救助等活動(dòng)。同時(shí)，里長(zhǎng)的治理理念和治理能力直接影響社區(qū)發(fā)展的方向和治理效果。

（2）里干事。里干事是基層公務(wù)員，由區(qū)公所指派、輪調(diào)，襄理里長(zhǎng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，為里事務(wù)的法定執(zhí)行者。里干事也負(fù)責(zé)保管村里事務(wù)之公物、公文書［15］。里干事的社區(qū)工作成效受區(qū)公所績(jī)效考核約束，因此，里干事僅在區(qū)公所職責(zé)范圍內(nèi)開展工作，對(duì)于社區(qū)內(nèi)能自治的事務(wù)并不涉入。

（3）鄰長(zhǎng)。“鄰”為村里之下的行政編組，“鄰”并不特別命名，僅以數(shù)字編號(hào)。目前，忠順里共有17位鄰長(zhǎng)，多半為年長(zhǎng)關(guān)心社區(qū)事務(wù)的女性，他們僅有每月2000新臺(tái)幣的“車馬費(fèi)”和免費(fèi)報(bào)紙。鄰長(zhǎng)不需經(jīng)過選舉，而是由里長(zhǎng)指派后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)公所聘任之義務(wù)職，沒有辦公室、行政人員及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，其主要工作內(nèi)容為協(xié)助里長(zhǎng)了解社區(qū)情況，實(shí)際上，鄰長(zhǎng)平時(shí)并沒有實(shí)際功能，但在選舉時(shí)是里長(zhǎng)的重要“樁腳”②樁腳是指選舉中在基層為候選人拉票的工作人員，多為對(duì)該地方的政治熟悉并有一定影響力的人士。詳見：https://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%A8%81%E8%85%B3。。

（4）義工。義工主要是指參與社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)發(fā)起的各種公共事務(wù)的志愿者，通常來自社區(qū)居民，主要參與老人送餐、社區(qū)清潔、治安巡邏隊(duì)等活動(dòng)。社區(qū)居民志愿成為義工的動(dòng)機(jī)主要有：一是通過義工活動(dòng)可結(jié)識(shí)志同道合的朋友，打破鄰里隔閡，互幫互助；二是強(qiáng)烈的志愿服務(wù)意識(shí)和奉獻(xiàn)精神；三是社區(qū)組織的學(xué)習(xí)、旅游和參訪活動(dòng)會(huì)優(yōu)先考慮義工；四是通過義工活動(dòng)，可以獲得某些專業(yè)知識(shí)和技能，如老年人護(hù)理等，實(shí)現(xiàn)自我成長(zhǎng)。義工是里長(zhǎng)開展工作的重要“眼線”，需協(xié)助里長(zhǎng)來解決社區(qū)中的各種問題。

（5）社會(huì)組織。社區(qū)治理中參與的社會(huì)組織分社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)組織如社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)和一般社會(huì)組織等。社區(qū)根據(jù)新修訂的社區(qū)工作綱要［16］已設(shè)立社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)，且其主要任務(wù)在于“針對(duì)社區(qū)特性、居民需要、配合政府政策及社區(qū)自創(chuàng)項(xiàng)目，訂定社區(qū)發(fā)展計(jì)劃及編訂經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并積極推動(dòng)”。為了完善社區(qū)服務(wù)功能，忠順里社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)在社區(qū)范圍內(nèi)開設(shè)了多種服務(wù)性機(jī)構(gòu)，如社區(qū)媽媽教室、夜巡隊(duì)、青少年輔導(dǎo)中心、學(xué)童課輔教室、婦女中途之家等。在社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)初期階段，它是社區(qū)內(nèi)唯一較能穩(wěn)定發(fā)展的社區(qū)組織，但也僅能發(fā)揮輔助里長(zhǎng)或鄰長(zhǎng)個(gè)人工作的功能；同時(shí)，因?yàn)槠涫亲杂山M成，該社區(qū)組織缺乏法定權(quán)限，無法針對(duì)社區(qū)整體性運(yùn)作進(jìn)行規(guī)劃或執(zhí)行活動(dòng)。但隨著社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)的日漸成熟，及其與里長(zhǎng)的功能、角色日趨同質(zhì)化，在有限的資源條件下，二者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系更加明顯［17］。

尤其是，在多數(shù)情況下，競(jìng)選里長(zhǎng)落選者往往成為社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)的理事長(zhǎng)，與里長(zhǎng)因競(jìng)選結(jié)下的“積怨”可能會(huì)使社區(qū)治理工作難以在有限資源內(nèi)順利開展。但是，里長(zhǎng)兼任社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)這種“一人兩肩挑”的模式或者讓里長(zhǎng)的支持者、志工等出任社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)成員就很好地避免了這一缺陷。

一般社會(huì)組織通常面向具體的社區(qū)服務(wù)需求，但受限于社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)限制，以及社區(qū)很難給社會(huì)組織以回饋等原因，一般社會(huì)組織在社區(qū)治理中并沒有扮演重要角色。對(duì)于社區(qū)公共服務(wù)問題，里長(zhǎng)一般會(huì)利用社區(qū)內(nèi)部資源加以處理。

（6）區(qū)公所。區(qū)公所是與社區(qū)治理關(guān)聯(lián)最密切的市政府派出機(jī)構(gòu)，其功能類似于我國(guó)大陸的街道辦事處，“直轄市、市之區(qū)公所，置區(qū)長(zhǎng)一人，由市長(zhǎng)依法任用，承市長(zhǎng)之命綜理區(qū)政，并指揮監(jiān)督所屬人員”。忠順里社區(qū)歸臺(tái)北市文山區(qū)公所管轄，該區(qū)公所隸屬于臺(tái)北市政府，掌理文山區(qū)自治業(yè)務(wù)的推行。根據(jù)臺(tái)北市各區(qū)公所組織規(guī)程第三條規(guī)定［18］：“行政區(qū)內(nèi)之警察、消防、戶政與衛(wèi)生等機(jī)關(guān)、國(guó)民中小學(xué)校、區(qū)清潔隊(duì)、養(yǎng)護(hù)工程分隊(duì)……關(guān)于協(xié)助推行行政區(qū)內(nèi)自治業(yè)務(wù)、為民服務(wù)工作及區(qū)公所執(zhí)行上級(jí)交辦事項(xiàng)，應(yīng)受區(qū)長(zhǎng)指導(dǎo)；但執(zhí)行區(qū)級(jí)災(zāi)害防救時(shí)，應(yīng)受區(qū)長(zhǎng)之指揮監(jiān)督?！眳^(qū)公所通常執(zhí)掌民政課、社會(huì)課、經(jīng)建課、兵役課、人文課等業(yè)務(wù)。由此看來，區(qū)公所主要承接上級(jí)政府組織的業(yè)務(wù)“沉降”。

事實(shí)上，區(qū)公所可指揮里長(zhǎng)做的事務(wù)很少，相反，很多區(qū)公所的工作，如政策宣傳等還需要通過里長(zhǎng)協(xié)助才能開展。

（7）社區(qū)居民。社區(qū)居民可以選舉和被選舉為里長(zhǎng)，同時(shí)也是社區(qū)治理活動(dòng)的監(jiān)督者。在里長(zhǎng)倡議的社區(qū)治理活動(dòng)發(fā)起時(shí)，社區(qū)居民也是主要的回應(yīng)者。當(dāng)然，社區(qū)義工主要來自社區(qū)居民。

綜上，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)治理主體間的關(guān)系和功能，見圖1。

2.城市社區(qū)治理機(jī)制

滿足社區(qū)居民需求，解決社區(qū)發(fā)展實(shí)際問題即為社區(qū)治理工作的主要內(nèi)容，而作為社區(qū)發(fā)展組織，忠順里發(fā)展協(xié)會(huì)建立了不同的治理機(jī)制，主要包括以下三個(gè)方面：

（1）社區(qū)福利機(jī)制。社區(qū)福利機(jī)制的運(yùn)行通過社區(qū)開展的活動(dòng)體現(xiàn)，也是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)最主要的功能機(jī)制，主要面向老人、婦女和兒童等三類人群。忠順里社區(qū)開展的老人福利措施主要包括關(guān)懷訪視、電話問安、健康講座、長(zhǎng)者用藥活動(dòng)等，其中每周二、周五還會(huì)在社區(qū)活動(dòng)中心開展老人送餐活動(dòng)；針對(duì)婦女的福利措施主要有婦女成長(zhǎng)班和社區(qū)啦啦隊(duì)等，不僅能促進(jìn)社區(qū)居民的融合，還能活躍社區(qū)的活動(dòng)氣氛；兒童福利措施主要包括親子繪本攻讀、愛鄰課輔、作文班、科學(xué)營(yíng)、關(guān)懷原住民及山區(qū)弱勢(shì)兒童等，這些活動(dòng)為兒童發(fā)展提供了輔助，也為工作忙碌的家長(zhǎng)分擔(dān)了后顧之憂。

（2）社區(qū)安全機(jī)制。為加強(qiáng)社區(qū)的安全，營(yíng)造良好的治安環(huán)境，忠順里由社區(qū)居民自發(fā)成立了社區(qū)守望相助隊(duì)。每天2—3人一組在社區(qū)巡邏兩次，社區(qū)巡邏實(shí)施打卡制度，需要在14個(gè)巡邏點(diǎn)打卡，每次約半小時(shí)既不會(huì)占用居民很多時(shí)間，同時(shí)，通過巡邏也可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)的安全隱患及其他需要改進(jìn)的問題等。

（3）社區(qū)環(huán)保美化機(jī)制。社區(qū)總體環(huán)境是社區(qū)居民最為關(guān)心的部分，為保持社區(qū)清潔，忠順里會(huì)定期在社區(qū)公共區(qū)域開展清潔活動(dòng)，里長(zhǎng)及社區(qū)居民志愿參與社區(qū)垃圾清掃、綠化美化活動(dòng)。而為了打造藝術(shù)社區(qū)，忠順里還由里長(zhǎng)發(fā)起了“哇！忠順最美”“超乎想巷”等活動(dòng)，不僅美化了社區(qū)環(huán)境，還為其他社區(qū)提供了典范。除此之外，忠順里還發(fā)起了“社區(qū)無煙巷”等活動(dòng)。

3.社區(qū)沖突或矛盾解決機(jī)制

沖突解決機(jī)制需要建立在對(duì)沖突來源和其類型的具體分析上。社區(qū)治理的過程中因利益、觀點(diǎn)等不同而引發(fā)的沖突主要包括：一是社區(qū)內(nèi)部的居民之間針對(duì)公共問題的解決難以達(dá)成共識(shí)引發(fā)的矛盾沖突；二是社區(qū)居民與里長(zhǎng)的沖突，通常由居民認(rèn)為里長(zhǎng)不能解決社區(qū)實(shí)際問題或里長(zhǎng)“不作為”引起；三是里長(zhǎng)與社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)的沖突，在很多情況下，里長(zhǎng)與發(fā)展協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)在選舉中是強(qiáng)勁的對(duì)手，政治上的“激烈斗爭(zhēng)”導(dǎo)致社區(qū)治理中的難以合作；四是（區(qū)公所）里干事與里長(zhǎng)的沖突。除了區(qū)公所納入績(jī)效考核的事務(wù)，里干事對(duì)于里長(zhǎng)如何治理以及社區(qū)內(nèi)的自治事務(wù)并沒有很強(qiáng)的參與動(dòng)機(jī)。但是，里干事的工作職責(zé)范圍與里長(zhǎng)并沒有清晰的分工，很多情況下存在交叉重疊部分，“誰來做？算誰的績(jī)效？”并不是很清楚，這就容易在某些具體事務(wù)處理上出現(xiàn)矛盾。

這些沖突的解決并非沒有對(duì)策，而通常以里長(zhǎng)為關(guān)鍵協(xié)調(diào)者以及社會(huì)資本的利用是解決沖突的主要方法。具體來看，可分為制度性協(xié)調(diào)機(jī)制和非制度性協(xié)調(diào)機(jī)制兩種。

制度性協(xié)調(diào)機(jī)制主要指有法規(guī)依據(jù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。在本案例中，根據(jù)地方制度法規(guī)定里長(zhǎng)所應(yīng)扮演的角色和所掌握的權(quán)力、資金、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等資源是解決問題的關(guān)鍵。依據(jù)地方民意代表費(fèi)用支給及村里長(zhǎng)事務(wù)補(bǔ)助費(fèi)補(bǔ)助條例［19］，區(qū)政府每年撥給每個(gè)社區(qū)自主處理的30萬新臺(tái)幣建設(shè)資金和每個(gè)社區(qū)根據(jù)環(huán)境污染程度所獲得的不同數(shù)量的污染回饋金成為里長(zhǎng)解決各種公共問題、提供社區(qū)居民所需公共服務(wù)的重要手段。建設(shè)資金的撥放需要社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)編制預(yù)算表向區(qū)公所提出申請(qǐng)，經(jīng)區(qū)公所批準(zhǔn)后方可獲得。預(yù)算表內(nèi)具體科目的編制直接表明了資金的走向，也顯示了社區(qū)要處理的具體問題。此外，里長(zhǎng)每月可獲得的4.5萬新臺(tái)幣的事務(wù)補(bǔ)助費(fèi)具有同樣的功能，可自主處理。

非正式制度主要是指里長(zhǎng)、理事長(zhǎng)可以利用的社會(huì)資源，也包括社區(qū)內(nèi)部約定俗成的一些矛盾解決方法。如忠順里長(zhǎng)所言，“作為經(jīng)常與區(qū)公所和社區(qū)居民打交道的人，里長(zhǎng)扮演了最合適的協(xié)調(diào)角色”。通常，因?yàn)楣ぷ魃闲枰獏f(xié)作的關(guān)系，區(qū)公所為了使其所承擔(dān)的業(yè)務(wù)能夠落實(shí)到基層社區(qū)，會(huì)積極處理好與里長(zhǎng)、社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)的關(guān)系。工作范圍上不明確的地方，通常里長(zhǎng)或社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)會(huì)為里干事提供協(xié)助。而社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)與里長(zhǎng)因競(jìng)選而結(jié)下的沖突和矛盾則可以通過智慧性地將兩者兼任解決，不僅節(jié)省了資源，還避免了社區(qū)治理過程可能存在的扯皮現(xiàn)象。

三、總結(jié)與討論

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的城市社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)基層自治，以充分發(fā)揮社區(qū)居民自身的參與熱情、集中民間智慧。而我國(guó)大陸社會(huì)管理和社區(qū)自治“一體兩翼”、相互配合的治理現(xiàn)實(shí)正需要汲取更多這方面的有益經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)來看，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)具有以下特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)可供參考：第一，社區(qū)居民直接選舉出社區(qū)治理的核心領(lǐng)導(dǎo)者和組織，即社區(qū)理事會(huì)和社區(qū)發(fā)展理事會(huì)（里長(zhǎng)、理事長(zhǎng)），體現(xiàn)了民主參與的優(yōu)勢(shì)。直接選舉最能反映出社區(qū)居民想要怎樣的人治理自己的社區(qū)，以及何種能力是其關(guān)注點(diǎn)，更體現(xiàn)了民主參與的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，社區(qū)自治也是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)基層民主政治的重要“堡壘”，民主參與能夠激發(fā)基層民主的活力。社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)是未來地區(qū)政治領(lǐng)袖的預(yù)備隊(duì)，社區(qū)可能是他們走向政壇的練兵場(chǎng)。這樣的格局，給了青年才俊鍛煉和發(fā)展的機(jī)會(huì)，也是里長(zhǎng)人才后繼有人的保障。第二，區(qū)公所的協(xié)助和支持為城市社區(qū)治理提供了強(qiáng)有力的支撐。一方面，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)早在1968年就出臺(tái)了“社區(qū)發(fā)展工作綱要”，先后進(jìn)行三次修訂，對(duì)社區(qū)治理的發(fā)展方向和穩(wěn)定性進(jìn)行規(guī)范；另一方面，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)每年都要制定相應(yīng)的社區(qū)發(fā)展預(yù)算，對(duì)社區(qū)發(fā)展進(jìn)行項(xiàng)目和資金上的支持，這使基層民主活動(dòng)更有動(dòng)力。公共預(yù)算支持下的社區(qū)治理，沒有無米之炊的后顧之憂。第三，社區(qū)社會(huì)組織和其領(lǐng)導(dǎo)者的能力在社區(qū)治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。社區(qū)理事會(huì)和社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)（里長(zhǎng)和理事長(zhǎng)）的治理能力直接決定了社區(qū)發(fā)展的方向以及社區(qū)公共事務(wù)的治理成效。這些組織不以營(yíng)利為目的，同時(shí)也不受政治體制的約束，更能直接反映社區(qū)的實(shí)際需求［20］。他們的才能和工作績(jī)效，是社區(qū)良好運(yùn)行的基石。

當(dāng)然，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在社區(qū)治理中也還存在一些問題，如社區(qū)里長(zhǎng)競(jìng)選時(shí)拉選票。因競(jìng)選者巨大的資源差異，常常難以確保治理“精英”在城市社區(qū)治理中脫穎而出；而“一票也可當(dāng)選”的現(xiàn)象也從另一方面說明并不是所有的社區(qū)居民對(duì)于里長(zhǎng)選舉都有充分的關(guān)心。事實(shí)上，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)很多社區(qū)里長(zhǎng)的競(jìng)選居民參與率一直維持在半數(shù)左右，這就容易使治理計(jì)劃因得不到大多數(shù)社區(qū)居民的認(rèn)可（尤其是未投票者占多數(shù)時(shí)）而遭遇挫折。此外，里長(zhǎng)選舉在換屆時(shí)，巨大的資源浪費(fèi)也是需要重視的問題。如果里長(zhǎng)沒有獲得連任，新任里長(zhǎng)由于和上任里長(zhǎng)在競(jìng)選時(shí)通常都會(huì)有激烈的“斗爭(zhēng)”，多數(shù)會(huì)將上任里長(zhǎng)所購(gòu)置的資源、設(shè)備、所培養(yǎng)的人力資源都替換掉，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。有些競(jìng)爭(zhēng)特別嚴(yán)重的，甚至?xí)⒏?jìng)爭(zhēng)者和團(tuán)隊(duì)看成“眼中釘，肉中刺”，老死不相往來都有可能，原來的設(shè)備、支持者，志工和里鄰長(zhǎng)也都會(huì)被替換掉。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)顯示：從管制政府走向服務(wù)政府，從全能政府到有限政府，從行政社區(qū)到自治社區(qū)，從管制走向治理，是完全能夠?qū)崿F(xiàn)的基層治理目標(biāo)［21］。相對(duì)完善的法律和法規(guī)保障是社區(qū)治理工作開展的重要依據(jù)，也為社區(qū)治理效果評(píng)估和責(zé)權(quán)分配提供了基礎(chǔ)。而調(diào)動(dòng)基層社區(qū)公民的參與的熱情和民間智慧力量的法寶，是開發(fā)基層選舉和對(duì)話通道，選拔基層優(yōu)秀人才，以使傳統(tǒng)的、政府或官派組織主導(dǎo)的、統(tǒng)治的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新的、公民社會(huì)積極參與的、服務(wù)型的社區(qū)治理模式。基層人才的發(fā)現(xiàn)、開發(fā)、選舉和他們必要的發(fā)展空間是基層社區(qū)獲得良好治理的基礎(chǔ)。另外，在尋求社區(qū)自我治理的過程中，公共部門的資源和組織支持不可或缺，完善健全的法律體系和公共政策是必要的制度保障。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)基層社區(qū)組織方法和機(jī)制相對(duì)健全，給我國(guó)大陸一些尚未發(fā)展的城市社區(qū)提供了很好的借鑒。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)也顯示：在東方文化的基礎(chǔ)條件下，基層選舉是一個(gè)具有挑戰(zhàn)意義的舉措。事實(shí)上，我國(guó)大陸發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層選舉，暴露的也是類似的問題，在率先工業(yè)化和民主程度較高的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)出現(xiàn)的這些問題，也是對(duì)我國(guó)大陸社區(qū)發(fā)展的一個(gè)警示。相比較而言，我國(guó)大陸一些地方的基層治理改革實(shí)踐，從民主懇談到發(fā)揮黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，也有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。如何將我國(guó)大陸經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，是社區(qū)研究學(xué)者值得關(guān)注的一個(gè)十分有意義的研究選題。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

D675.8

A

1005-460X（2016）02-0081-06

2015-10-18

中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）“反思地方政府治理創(chuàng)新：政策擴(kuò)散目標(biāo)與效果的偏離”（15XNH026）

于溯陽(yáng)（1991—），女，河南商丘人，博士研究生，Arizona State University訪問學(xué)者，從事組織理論與創(chuàng)新、社會(huì)治理研究；藍(lán)志勇（1955—），男，江西南昌人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事政府機(jī)構(gòu)改革、沖突管理與社會(huì)治理等研究。