◎黃新華 （廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究：構(gòu)建社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的知識(shí)體系

◎黃新華 （廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是人類應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇和現(xiàn)實(shí)訴求。20世紀(jì)80年代以來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的理論和經(jīng)驗(yàn)研究取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，初步形成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的知識(shí)基礎(chǔ)，提高了人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控的理解水平。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究對(duì)于我們提升風(fēng)險(xiǎn)治理能力大有裨益，因?yàn)槊鎸?duì)不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，建立以政府為主體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系已是勢(shì)所必然的選擇。但是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究也存在側(cè)重于個(gè)案描述及其成效分析，不能提供社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理整體知識(shí)圖景的內(nèi)在局限。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)跨學(xué)科的整合研究，著力于共性問題的探討，建構(gòu)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的知識(shí)體系。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)治理；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

風(fēng)險(xiǎn)是人類生存和發(fā)展的伴隨物。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以風(fēng)險(xiǎn)為主題的全新社會(huì)形態(tài)正在向人類走來(lái)，工業(yè)化、技術(shù)創(chuàng)新、城市擴(kuò)張、化學(xué)產(chǎn)品、基因工程等所有這些“進(jìn)步”帶來(lái)的諸多危害，既發(fā)生了量變也發(fā)生了質(zhì)變，高度復(fù)合化和復(fù)雜化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類生存和發(fā)展形成嚴(yán)重的威脅。毋庸諱言，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)基本上都與人的活動(dòng)相關(guān)，人類本身已經(jīng)成為風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源［1］46?！爱?dāng)現(xiàn)代性與工業(yè)化的負(fù)面后果不再局限于具體的某些群體而是侵襲到每個(gè)人之時(shí)，當(dāng)關(guān)鍵問題由階級(jí)地位的分配變成風(fēng)險(xiǎn)位置的分配之時(shí)，我們就已經(jīng)或正在進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代——一個(gè)新的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代”［2］。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，除了冒險(xiǎn)，我們將別無(wú)選擇［3］。但是，在每一個(gè)社會(huì)中，保障公民的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全是政府的根本任務(wù)。因此，從20世紀(jì)初開始，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制（risk regulation）活動(dòng)在主要資本主義國(guó)家開始興起，并迅速發(fā)展為風(fēng)險(xiǎn)治理的主流模式，通過(guò)理性的制度設(shè)計(jì)和官僚機(jī)構(gòu)來(lái)防范、消減風(fēng)險(xiǎn)成為所有國(guó)家的共同選擇，并形成了環(huán)境保護(hù)、安全監(jiān)管、衛(wèi)生保健、災(zāi)害預(yù)防等龐大的公共部門。本文所說(shuō)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，即“指設(shè)立專業(yè)的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)可能造成公共危害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)，并通過(guò)制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行等手段來(lái)消除或者減輕風(fēng)險(xiǎn)”［1］16-17。隨著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制認(rèn)識(shí)的逐步深入，產(chǎn)生了大量經(jīng)驗(yàn)研究和理論研究文獻(xiàn)。本文在厘清風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑研究爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上，探討風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究的主題領(lǐng)域及進(jìn)一步研究的重點(diǎn)與方向。

一

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑研究中，爭(zhēng)論者“往往把自己歸為兩個(gè)群體：一個(gè)主張科學(xué)和專業(yè)知識(shí)作為技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)決策的主要依據(jù)，另一個(gè)是主張民主和倫理價(jià)值作為技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)決策的主要依據(jù)”［4］14?？茖W(xué)路徑強(qiáng)調(diào)專家、知識(shí)、工具、理性的重要性，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制必須推動(dòng)和促進(jìn)科學(xué)決策或?qū)＜覜Q策。民主路徑宣稱公眾、經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值、感性的重要性，主張國(guó)家應(yīng)該推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的公民參與，保證對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)引起的價(jià)值沖突進(jìn)行充分明白的討論?？茖W(xué)/民主二分法也是許多學(xué)者研究風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主要分析框架，有學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程就是公眾和專家運(yùn)用各自所掌握的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)和價(jià)值知識(shí)進(jìn)行交涉、反思和選擇的過(guò)程［1］80。

（一）科學(xué)路徑

科學(xué)路徑主張風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)理性科學(xué)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，采取符合成本效益原則的措施來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)，用經(jīng)濟(jì)的公共投入和更少權(quán)利與自由代價(jià)，獲得更富成效的規(guī)制成果。倡導(dǎo)科學(xué)路徑的研究者認(rèn)為，盡管風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制存在價(jià)值衡量，也存在不確定性下的政策權(quán)衡，但是作為反映損失發(fā)生可能性的“風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)科學(xué)上的概念，只能依據(jù)科學(xué)予以恰當(dāng)?shù)睦斫狻保?］14-15。國(guó)家必須保證風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策盡可能地客觀，保證決策者是其專業(yè)領(lǐng)域的專家。雖然“價(jià)值選擇也是重要的，但是，只需要在適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估完成之后，將價(jià)值選擇融入到?jīng)Q策之中即可”［4］15。因此，科學(xué)知識(shí)應(yīng)當(dāng)在規(guī)制法律制定、政策選擇甚至法院的司法審查中扮演重要的角色，專家意見應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政治、政策甚至法律的制定過(guò)程以保持其完整性，否則不理性的恐懼和武斷的價(jià)值判斷將使風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制失去理性［5］118。

1.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的專家。是指掌握某一方面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，以定量方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理的人，主要是行政機(jī)關(guān)的專業(yè)工作人員。專家的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)以工具和規(guī)則為導(dǎo)向，主要涉及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的手段和工具選擇問題［1］80-81。在專家的眼中，風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的不確定性，它不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，因而是可預(yù)見的，具有可計(jì)算性和可補(bǔ)償性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)僅僅是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)，排斥評(píng)價(jià)者的價(jià)值取向。專家經(jīng)常使用的分析技術(shù)是以累計(jì)死亡人數(shù)來(lái)測(cè)量風(fēng)險(xiǎn)，即計(jì)算某一特別事件可能導(dǎo)致的總的死亡人數(shù)，隨后與這種事件發(fā)生的可能性相乘，即風(fēng)險(xiǎn)（R）=損失的程度（H）*發(fā)生的可能性（P）［6］。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的專家依據(jù)的是一種結(jié)果導(dǎo)向和線性思維，具有可實(shí)證性和可操作性。

2.專家的理性優(yōu)勢(shì)。相對(duì)于普通民眾的判斷而言，專家理性具有優(yōu)越性［5］118：首先，由于缺乏全面準(zhǔn)確的信息，在社會(huì)傳播中風(fēng)險(xiǎn)存在被放大的可能，“信息系統(tǒng)可能以兩種方式放大風(fēng)險(xiǎn)事件：強(qiáng)化或者弱化風(fēng)險(xiǎn)信息一部分的信號(hào)；或者通過(guò)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的特征以及這些特征的重要性過(guò)濾大量的信號(hào)”［5］201-202。風(fēng)險(xiǎn)放大容易產(chǎn)生集體的恐慌和非理性，導(dǎo)致民眾難以做出客觀的判斷，因此技術(shù)專家更值得信賴［7］。其次，基于專業(yè)知識(shí)和技能，與公眾相比較，專家可以優(yōu)化配置和使用有限的資源，從整體上降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。最后，在民眾的壓力或者利益集團(tuán)的游說(shuō)下，政治過(guò)程的規(guī)制決策難以擺脫利益沖突的影響，規(guī)制機(jī)構(gòu)難以理性地安排議程和資源，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的不理性會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)［8］42。

3.警惕專家：科學(xué)的局限性。盡管在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，科學(xué)和理性是必要的，但是科學(xué)不是萬(wàn)能的，專家亦有其局限性，必須認(rèn)清科學(xué)作用的邊界，警惕“專家獨(dú)裁”。首先，科學(xué)理性和專家知識(shí)無(wú)法解決價(jià)值權(quán)衡的問題，而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制涉及價(jià)值判斷，剝離價(jià)值判斷的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是不存在的。但是價(jià)值判斷不能與客觀的科學(xué)分析相分離，它滲透于全部分析過(guò)程之中。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分析方面的爭(zhēng)論從本質(zhì)上就是持不同信念的個(gè)體關(guān)于價(jià)值排序的爭(zhēng)論，這種爭(zhēng)論不可能通過(guò)理性分析來(lái)解決［5］122。其次，專家意見不一定就是科學(xué)客觀的，專家也是有限理性的，如果任由專家主導(dǎo)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，會(huì)導(dǎo)致精英的價(jià)值觀決定規(guī)制政策選擇［9］。最后，“鑒于科學(xué)在政治上的吸引力，規(guī)制決定者有動(dòng)力夸大科學(xué)的決定性來(lái)掩蓋具有爭(zhēng)議的政策選擇并逃避監(jiān)督”［10］116。因?yàn)楦鶕?jù)科學(xué)做出決策，決策者就可以不承擔(dān)政策選擇的責(zé)任［11］。

（二）民主路徑

人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不僅取決于客觀的風(fēng)險(xiǎn)概率、可能的損害等科學(xué)分析，還與文化、價(jià)值觀、情感等因素密切相關(guān)，因此，風(fēng)險(xiǎn)不能簡(jiǎn)單地被當(dāng)作科學(xué)上的事實(shí)，而是一系列價(jià)值判斷。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)該遵循個(gè)體公民的意愿，而不是受技術(shù)精英的控制，這樣不僅能滿足普通公眾對(duì)民主的心理需求，還使規(guī)制更加具有社會(huì)基礎(chǔ)。因?yàn)閺谋举|(zhì)上看，一定的社會(huì)文化背景決定了生活于該社會(huì)中的人們是如何認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)的，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的決策實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)選擇何種生活方式的決策，國(guó)家的任務(wù)是通過(guò)民主的方式在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中更好地進(jìn)行倫理價(jià)值的衡量，增強(qiáng)公民的自治能力，建立國(guó)家與社會(huì)的相互信任。因此，政府應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策過(guò)程的公眾參與，確保法院在做出相應(yīng)裁判時(shí)能夠考慮公眾的需求。

1.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的公眾。公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)主要建立在經(jīng)驗(yàn)和直覺的基礎(chǔ)上。公眾指的是代表自身利益參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程的公民、企業(yè)或非政府組織，他們通過(guò)相似的經(jīng)歷、聯(lián)想、圖像、情感等獲得知識(shí)，一般不具有專家的專業(yè)知識(shí)。公眾的角色定位決定了其無(wú)須承擔(dān)將事實(shí)與價(jià)值分離的義務(wù)，他們既可以要求風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有形式合理性，也可以要求風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制符合實(shí)質(zhì)合理性。因而在公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)中，事實(shí)與價(jià)值是緊密聯(lián)系、不可分割的。與專家不同，在公眾看來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上是由社會(huì)定義和建構(gòu)的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和評(píng)價(jià)受到價(jià)值取向和偏好的影響，因此對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的危害，公眾比專家考慮要復(fù)雜得多。

2.公眾是誰(shuí)。公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的需求源于對(duì)專家和對(duì)決策者的不信任，但是公眾的利益是多元的，究竟誰(shuí)能夠成為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的公眾，誰(shuí)有資格參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制卻是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。托馬斯·麥克格利特（Thomas O.McGarity）將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的公眾區(qū)別為六類［10］229-232：一是利害相關(guān)的個(gè)體，即與行政決定所針對(duì)事務(wù)利害相關(guān)并愿意提供證據(jù)發(fā)表觀點(diǎn)的個(gè)人；二是地方利益團(tuán)體，指一些擁有共同利益的個(gè)體為了影響行政結(jié)果而組成的松散團(tuán)體；三是全國(guó)性公益團(tuán)體，通常是被建立用來(lái)處理全國(guó)范圍內(nèi)的重要問題的公益組織；四是受規(guī)制企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)，他們會(huì)在行政決定做出過(guò)程影響到其經(jīng)濟(jì)利益時(shí)要求參與其中；五是受影響的勞工組織，尤其是工會(huì)；六是競(jìng)爭(zhēng)者，是指被規(guī)制主體或企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者。

3.公眾參與的模式。依照公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的程度、形式的不同可以將公眾參與的模式分為六種［10］234-247：一是排他模式，在這種模式下受規(guī)制企業(yè)及行政機(jī)構(gòu)在規(guī)制程序中將公眾排除在外；二是抗?fàn)幠Ｊ?，這一模式通常是過(guò)分使用排他模式的結(jié)果，當(dāng)個(gè)人或團(tuán)體感到被排除在行政決定之外或其利益并未得到充分考慮時(shí)，會(huì)利用任何可得機(jī)會(huì)以任何手段與規(guī)制機(jī)關(guān)對(duì)抗；三是對(duì)抗模式，所有利害關(guān)系人都有權(quán)參與決定做出過(guò)程，提供事實(shí)、證據(jù)、觀點(diǎn)和論證，每一參與方都可做出自己的論證并努力反駁其他參與者的論點(diǎn)，規(guī)制機(jī)構(gòu)作為中立者根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡各方的論證；四是適當(dāng)考慮模式，該模式歡迎所有利害關(guān)系方提出觀點(diǎn)，規(guī)制機(jī)構(gòu)給予所有相關(guān)事實(shí)和論點(diǎn)“適當(dāng)考慮”；五是協(xié)調(diào)模式，有利害關(guān)系的代表們聚在一起，在“協(xié)調(diào)人”或“促成者”的幫助下彼此提出事實(shí)和論證，嘗試就最終結(jié)果達(dá)成協(xié)議，努力實(shí)施基于同意的解決方案；六是咨詢委員會(huì)模式，決策者組建一個(gè)專家委員會(huì)，專家根據(jù)科學(xué)規(guī)范深思熟慮，分析科學(xué)報(bào)告，爭(zhēng)論科學(xué)數(shù)據(jù)的適當(dāng)解釋及推論，最終就如何解決問題向決策者提出建議。

（三）行政憲政主義

雖然科學(xué)/民主二分法是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑研究的主流范式，但是伊麗莎白·費(fèi)雪（Elizabeth Fisher）認(rèn)為，這兩種路徑都忽視了問題的關(guān)鍵，法律的作用都沒有得到充分重視。法律或者被認(rèn)為是工具性的：科學(xué)路徑下法律要求決策者利用科學(xué)和科學(xué)工具，以促進(jìn)科學(xué)性；民主路徑下法律要?jiǎng)?chuàng)造出公眾參與的機(jī)會(huì)，以促進(jìn)民主性?！胺蛇€可能被認(rèn)為是起妨礙作用的，法律和科學(xué)之間或法律和民主之間存在的知識(shí)分歧，使得法律妨礙了科學(xué)過(guò)程或民主過(guò)程的正確運(yùn)行”［4］2?；诠残姓陲L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的核心地位，以及法律會(huì)權(quán)威性地界定“科學(xué)”“民主”“價(jià)值”“專家知識(shí)”等術(shù)語(yǔ)的含義，伊麗莎白·費(fèi)雪提出了“行政憲政主義”（administrative constitutionalism）的概念，試圖超越科學(xué)/民主二分法，把風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視為在不同行政憲政主義范式，即理性—工具范式和商談—建構(gòu)范式之間的選擇。

1.什么是行政憲政主義。憲政的傳統(tǒng)含義是建構(gòu)、限制政府，以確保政府的運(yùn)作是有原則的。行政憲政主義“與憲政傳統(tǒng)含義相合，指向的是關(guān)于如何建構(gòu)、限制公共行政并使其負(fù)責(zé)的成體系的認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)言之，就是有關(guān)良好公共行政的認(rèn)識(shí)”［4］3。行政憲政主義概念反映了行政法、公共行政和公共行政所對(duì)應(yīng)的問題之間存在共生關(guān)系。在行政憲政主義看來(lái)，法律在建構(gòu)、限制公共行政并使其負(fù)責(zé)，從而保證公共行政的合法性方面，發(fā)揮著主要的（盡管不是唯一的）作用。因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策中，法律會(huì)影響和形塑對(duì)什么是、什么不是合法的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策過(guò)程的認(rèn)識(shí)，而對(duì)什么是合法、什么是不合法的不同認(rèn)識(shí)，則直接關(guān)系到?jīng)Q策者應(yīng)該如何框定和行使其與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有關(guān)的權(quán)力。由是觀之，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，法律既不是工具性的，也不是可有可無(wú)的或者是起妨礙作用的。恰恰相反，法律不只是保障更多民主和科學(xué)的工具，更是打造科學(xué)、民主、價(jià)值、專家知識(shí)的來(lái)源。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制引發(fā)的法律爭(zhēng)論，其實(shí)就是行政憲政主義的爭(zhēng)論?！盃?zhēng)論主要由兩個(gè)不同的行政憲政主義范式支配：理性—工具范式和商談—建構(gòu)范式”［4］35。

2.理性—工具范式。在這種范式下，公共行政只是立法機(jī)關(guān)的“工具”——“機(jī)器人”或“傳送帶”，它的任務(wù)是嚴(yán)格遵循預(yù)先確定的、由立法表達(dá)的民主意志。在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，它必須是實(shí)施到位、卓有效率的。從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的角度上看，理性—工具范式下的公共行政，可以看成是受立法機(jī)關(guān)委托完成一系列相互分立的任務(wù)，第一個(gè)任務(wù)是確認(rèn)和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也評(píng)估為管理風(fēng)險(xiǎn)采取的規(guī)制措施的可能后果。在這一任務(wù)中，需要借助專家對(duì)信息進(jìn)行評(píng)估，而信息評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的客觀性又可以制約行政裁量權(quán)。第二個(gè)任務(wù)是通過(guò)利益代表制確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的價(jià)值偏好。“利益代表制是‘人民意志’得以闡發(fā)的路徑?？梢愿訙?zhǔn)確地認(rèn)識(shí)到如何根據(jù)特定情形對(duì)癥下藥地制定規(guī)則”［4］38。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的價(jià)值爭(zhēng)論，可以被描述為通過(guò)利益代表過(guò)程得到表達(dá)的一系列內(nèi)生價(jià)值偏好之間的沖突，解決持有不同價(jià)值偏好的人們之間爭(zhēng)論的方法就是談判或者妥協(xié)，公共行政的作用就是確保談判是公平的。認(rèn)同理性—工具范式的人確信，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不能篡奪民主過(guò)程，普遍的行政裁量權(quán)應(yīng)該受到限制，決策者應(yīng)在立法范圍內(nèi)、理性范圍內(nèi)以及按照公眾價(jià)值偏好行事。

3.商談—建構(gòu)范式。與理性—工具范式相反，商談—建構(gòu)范式授予公共行政就特定問題行使實(shí)質(zhì)的、持續(xù)解決問題的裁量權(quán)，借此，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的事實(shí)與規(guī)范混合的復(fù)雜性，公共行政為有效地完成其任務(wù)，就必須建立一個(gè)永久性機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)不是立法機(jī)構(gòu)的代理人，而是由立法機(jī)關(guān)建構(gòu)的、實(shí)施自己自由意志的機(jī)構(gòu)。在商談—建構(gòu)范式下，專業(yè)判斷得到高度信任，但是專業(yè)判斷必須與民主結(jié)合在一起。由于科學(xué)不確定性意味著需要持續(xù)考慮新的科學(xué)發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)偏好會(huì)隨著信息和管理體制的變化而變化，標(biāo)準(zhǔn)制定所涉及的實(shí)際問題也會(huì)發(fā)生演變，因此，對(duì)于商討—建構(gòu)的公共行政而言，商談是非常重要的，商談的焦點(diǎn)不是投票、不是權(quán)力，也不是利益集團(tuán)的談判，而是公共理性。商談是用來(lái)厘清問題、確定相關(guān)信息和專門知識(shí)以及最終評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)的手段，是用以提出問題與思考問題的非正式交流過(guò)程，但最終的決策權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)。為了確保行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)不被濫用，行政機(jī)關(guān)必須履行“說(shuō)明實(shí)質(zhì)性理由”的義務(wù)，這對(duì)于規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)極其重要。

二

不論風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制遵循的是科學(xué)/民主路徑抑或是“行政憲政主義”，從事風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的研究者都認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，已經(jīng)成為科學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界和公共政策領(lǐng)域的重要主題?！霸诂F(xiàn)代國(guó)家所依賴的正當(dāng)性基礎(chǔ)中，有少數(shù)幾個(gè)當(dāng)屬確定無(wú)疑、毫無(wú)爭(zhēng)議，保護(hù)其成員的外部和內(nèi)部安全這個(gè)目的就屬于其中之一”［12］134。通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的理念、手段、主體、原則、評(píng)估、管理與溝通各個(gè)層面的系統(tǒng)分析，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究初步形成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的知識(shí)基礎(chǔ)，探討了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主題領(lǐng)域，對(duì)于在一個(gè)無(wú)法將風(fēng)險(xiǎn)消減為零的世界中，如何去規(guī)制有風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)或行為，給出深邃的思考。

（一）理念——規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)，即特定時(shí)間內(nèi)某種特定危害發(fā)生的可能性或某種行為引發(fā)特定危害的可能性，它與最終損害之間具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性［13］?！氨M管有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)話題的研究文獻(xiàn)仍在快速增加，但事實(shí)上在風(fēng)險(xiǎn)究竟意味著什么這個(gè)問題上的共識(shí)卻少得可憐”［14］41。使用風(fēng)險(xiǎn)這一詞匯的理論者們?cè)谝粋€(gè)基本問題上存在分歧，即風(fēng)險(xiǎn)最關(guān)鍵意義是指其暗含的不確定性或者危險(xiǎn)本身，抑或是指應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)和不確定性的手段或者方式。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制興起之前，風(fēng)險(xiǎn)并不是政府治理的一個(gè)關(guān)鍵概念，與政府公共安全責(zé)任相關(guān)聯(lián)的概念是危險(xiǎn)。危險(xiǎn)多指已經(jīng)發(fā)生或者已經(jīng)高度現(xiàn)實(shí)化的危害。公共安全的危險(xiǎn)防控要求政府基于事實(shí)與經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)危險(xiǎn)做出清晰判斷與分析的基礎(chǔ)上，采取有效的措施防止或減輕危險(xiǎn)。但是，如果對(duì)損害的預(yù)測(cè)沒有達(dá)到確信的程度時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)如何處置，危險(xiǎn)防控并沒有給出明確的答案。換言之，以確信的危險(xiǎn)作為行動(dòng)的起點(diǎn)導(dǎo)致政府不能有效維護(hù)公共安全，回應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)是對(duì)危險(xiǎn)的認(rèn)知，只有當(dāng)被意識(shí)到的時(shí)候才存在。由于復(fù)雜的交互作用，通常無(wú)法確定其根源，因此，政府干預(yù)的界限，應(yīng)是位于危險(xiǎn)前端的風(fēng)險(xiǎn)，“傳統(tǒng)的危險(xiǎn)概念就不再適用了。不是出于規(guī)范的理由，而是出于事實(shí)的理由導(dǎo)致危險(xiǎn)的概念無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的需要了”［12］208。從危險(xiǎn)到風(fēng)險(xiǎn)，概念嬗變反映的是政府治理理念的變遷：從消極的危險(xiǎn)防控轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，風(fēng)險(xiǎn)成為政府治理的焦點(diǎn)［15］。政府治理變革導(dǎo)致公共行政重心的轉(zhuǎn)移，如何防范經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)變遷中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)提供公共安全成為政府職能的中心，公共行政也從福利行政向風(fēng)險(xiǎn)行政轉(zhuǎn)變［16］。

（二）手段——行政規(guī)制

在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，法律尤其是侵權(quán)法和刑法承擔(dān)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制功能。法律“著眼于個(gè)人責(zé)任的認(rèn)定來(lái)警示或者震懾其他社會(huì)成員，從而實(shí)現(xiàn)集體安全”［1］11。但是，法律的核心在于實(shí)現(xiàn)個(gè)人正義，而非完成集體治理任務(wù)?！耙?yàn)榉傻囊?guī)制客體永遠(yuǎn)只能是個(gè)體，而非自然或技術(shù)”［12］190。如果將風(fēng)險(xiǎn)控制的功能全部或絕大部分理解為法律問題，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生那些法律上無(wú)法實(shí)現(xiàn)并一定會(huì)在實(shí)踐上失望的社會(huì)及技術(shù)上的預(yù)期。因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)問題上，恰恰涉及的就是一個(gè)社會(huì)或者技術(shù)上的問題。那么，對(duì)于致力于消除至少是降低風(fēng)險(xiǎn)問題的社會(huì)來(lái)說(shuō)，什么制度設(shè)計(jì)才是適當(dāng)?shù)?？答案是行政?guī)制。為了社會(huì)整體正義而設(shè)計(jì)的行政規(guī)制更符合集體治理的需要。這是因?yàn)殡m然法律可以起到間接防止風(fēng)險(xiǎn)的效果［17］，但是個(gè)人是否知悉法律或認(rèn)識(shí)其行為的危害性將極大地影響預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)［18］。更重要的是，風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的漣漪效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了直接受到影響的人群范圍，風(fēng)險(xiǎn)的潛在后果遠(yuǎn)比想象的更加嚴(yán)重和難以對(duì)付，高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)使人類面臨著最具挑戰(zhàn)性和最為復(fù)雜的問題?？梢?，從社會(huì)整體風(fēng)險(xiǎn)控制的角度而言，僅僅依靠法律是無(wú)法解決社會(huì)以及認(rèn)知上的風(fēng)險(xiǎn)問題的，把法律視為風(fēng)險(xiǎn)控制的主要途徑是在制度上的錯(cuò)誤定位。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制在制度上首先應(yīng)被界定為行政的任務(wù)，因?yàn)樾姓?guī)制并非通過(guò)一部法律而交由社會(huì)主體自我遵守那樣簡(jiǎn)單，行政通過(guò)制定規(guī)則、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)、集中控制，加上行政規(guī)制不存在法律控制成本巨大的問題，因此，行政風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制迅速興起［19］。

（三）主體——行政機(jī)構(gòu)

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一種公共行政活動(dòng)，政策制定和執(zhí)行是公共行政的產(chǎn)物，公共行政在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中發(fā)揮著重要的作用。“從英國(guó)的中央政府部門，到美國(guó)的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，再到歐盟的委員會(huì)網(wǎng)絡(luò)，這些形式遍布廣泛而又迥然有別”［4］351。這些機(jī)構(gòu)在性質(zhì)和結(jié)構(gòu)上都存在差異，但它們的共同之處在于，它們都是由立法機(jī)構(gòu)授權(quán)的公共行政機(jī)構(gòu)。換句話說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主體是行政機(jī)構(gòu)，非民選產(chǎn)生的技術(shù)官員成為主要的政策制定者。這是因?yàn)?，首先，?duì)什么風(fēng)險(xiǎn)需要規(guī)制、怎樣規(guī)制、規(guī)制程度如何等問題，是復(fù)雜的政治和社會(huì)問題，立法機(jī)構(gòu)可以給出指導(dǎo)性的原則，但是在具體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中應(yīng)該如何平衡社會(huì)對(duì)自由與安全的需要，立法機(jī)構(gòu)無(wú)能為力［20］。其次，信息收集和分析處理是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基礎(chǔ)，但是不論從組織結(jié)構(gòu)還是從程序上看，要求立法機(jī)構(gòu)收集和分析大量的信息都是“不可能的任務(wù)”［21］。因此，必須通過(guò)法律層面的制度轉(zhuǎn)換，授予行政機(jī)構(gòu)甄別風(fēng)險(xiǎn)、制定政策的裁量權(quán)。再次，風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為具備重要的技術(shù)性維度，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制而言，科學(xué)為理解政策問題和認(rèn)識(shí)不同政策選擇的后果提供了系統(tǒng)的基礎(chǔ)。因此，對(duì)于需要借助專業(yè)知識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)性能夠更好地回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)提出的挑戰(zhàn)［22］。最后，風(fēng)險(xiǎn)具備深刻的社會(huì)含義，盡管科學(xué)在政策制定及其可能的解決辦法方面是有價(jià)值的，但是僅靠科學(xué)不能為政策提供完整的解釋，作為一個(gè)公共政策領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要在利益相關(guān)者之間充分討論的基礎(chǔ)上，形成更加符合社會(huì)偏好的政策［23］。簡(jiǎn)言之，雖然“將權(quán)力移交給未經(jīng)選舉的機(jī)構(gòu)，是民主和法治深惡痛絕的事情”［4］352，但是由于立法機(jī)構(gòu)不具備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的條件，因此，只能授權(quán)于行政機(jī)構(gòu)。

（四）原則——風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

不論是古典的危險(xiǎn)防衛(wèi)還是現(xiàn)代的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制都存在一定的不確定性［24］。但是，相對(duì)于危險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性更強(qiáng)。盡管可以通過(guò)科學(xué)手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，然而人類認(rèn)識(shí)能力的本質(zhì)性缺陷以及風(fēng)險(xiǎn)的客觀特性，使得我們無(wú)法完全消除不確定性，因此，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制反映了“人類在不確定中尋找確定，在未知中規(guī)劃未來(lái)的企圖”［1］72。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與知識(shí)的不充分性，極大地沖擊了傳統(tǒng)的法律保留原則和比例原則，使得它們無(wú)法為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供合法性①根據(jù)法律保留原則，行政機(jī)關(guān)要取得授權(quán)方可行使權(quán)力。比例原則對(duì)行政權(quán)力的行使提出了具體的要求：一是采取的措施可以實(shí)現(xiàn)追求的目的（妥當(dāng)性）；二是除了采取的措施之外沒有其他更適當(dāng)?shù)倪x擇（必要性）；三是采取的措施與追求的結(jié)果相稱（相稱性）。對(duì)于以不確定性為主要特征、面對(duì)未知而決策的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制嚴(yán)格地使用比例原則，會(huì)嚴(yán)重制約行政機(jī)關(guān)回應(yīng)公共安全需求的能力。。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究由此提出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，要求政府對(duì)不確定性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)保持特殊注意［1］246。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確切含義尚無(wú)定論，因?yàn)椤霸谑裁辞闆r、在什么時(shí)機(jī)以及在何種程度”上要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防，不同觀點(diǎn)之間看法不同［25］。而這些不同看法的形成，則導(dǎo)源于對(duì)下述問題的不同回答［26］：一是何種性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)需要預(yù)防；二是造成損害的證據(jù)達(dá)到了何種程度需要預(yù)防；三是預(yù)防措施的限度；四是舉證責(zé)任問題。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則實(shí)際上是指“一個(gè)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相反的規(guī)范性草案，它以可靠的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)抗‘無(wú)知的爆炸’”［1］95。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則提出之后學(xué)術(shù)界對(duì)它的批評(píng)從未停止。其中“不確定”和“壞選擇”是最為流行的兩種批評(píng)［27］。持“不確定”批評(píng)的學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則含糊不清以至于毫無(wú)意義，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并不會(huì)在任何給定情形中規(guī)定唯一的政策選擇。“壞選擇”批評(píng)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則會(huì)導(dǎo)致“糟糕的”政策選擇，使政策制定者看不見預(yù)防性措施的潛在不利影響。

對(duì)于上述批評(píng)，戴維·丹納（David A.Dana）認(rèn)為批評(píng)者犯了論證上的錯(cuò)誤，他們要么是從正確的前提中得出了錯(cuò)誤的結(jié)論，要么自相矛盾、缺乏思考的全面性。丹納指出，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中認(rèn)知偏見是經(jīng)常出現(xiàn)的，在涉及收益時(shí)個(gè)人通常是厭惡風(fēng)險(xiǎn)的，但在避免損失時(shí)通常是偏好風(fēng)險(xiǎn)的。這意味當(dāng)選擇涉及得到某一確定或不確定的收益時(shí)，人們會(huì)選擇得到確定的收益，當(dāng)選擇涉及避免確定損失與避免同樣數(shù)量的不確定損失時(shí)，人們會(huì)選擇避免確定的損失。因此，如果不確定性是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要特征，那么人們往往會(huì)陷入確定性與不確定性的迷思，而現(xiàn)實(shí)世界中的人大多都是“近視眼”，人們認(rèn)為避免即時(shí)損失更為重要。而風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)出現(xiàn)危害的可能性，相較于未來(lái)的損失，人們會(huì)更在乎當(dāng)前因?yàn)橐?guī)制而產(chǎn)生的損失。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的這種認(rèn)識(shí)偏見，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則恰恰能夠發(fā)揮作用，使人們以更少偏見對(duì)信息做出評(píng)價(jià)，該原則進(jìn)入決策過(guò)程也會(huì)使規(guī)制者增加信息量并提高信息分析的質(zhì)量，因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為偏見消除機(jī)制發(fā)揮著重要的作用。

（五）體系——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理與溝通

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系由三個(gè)基本部分組成：技術(shù)的部分被稱為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，政策導(dǎo)向的部分被稱為風(fēng)險(xiǎn)管理，信息傳導(dǎo)的部分被稱為風(fēng)險(xiǎn)溝通。

1.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。是指對(duì)特定危害可能造成的負(fù)面影響進(jìn)行定性或者定量分析。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因?yàn)樵谟邢薜馁Y源下，它既決定了某一風(fēng)險(xiǎn)是否應(yīng)當(dāng)或者優(yōu)先納入行政機(jī)關(guān)的議程，也決定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取何種處置手段和措施，設(shè)定何種規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而做出進(jìn)一步?jīng)Q策。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括四個(gè)步驟：識(shí)別危害、畫出風(fēng)險(xiǎn)曲線、估算風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率、對(duì)結(jié)果加以歸類后確定對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)先規(guī)制［8］9。從理論上講，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)以自然科學(xué)為基礎(chǔ)的客觀過(guò)程［28］，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要計(jì)算特定危害的可能性及其程度，調(diào)查可能造成危害的風(fēng)險(xiǎn)源、確立評(píng)估的指標(biāo)體系、分析風(fēng)險(xiǎn)可能性、風(fēng)險(xiǎn)承受與控制能力，進(jìn)而定性或者定量地確定風(fēng)險(xiǎn)的后果，為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的決策和執(zhí)行提供科學(xué)依據(jù)［5］139。但是即便風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)運(yùn)用科學(xué)知識(shí)的過(guò)程，也不可避免會(huì)涉及價(jià)值判斷問題，“任何參與為風(fēng)險(xiǎn)決策提供信息的科學(xué)家都不會(huì)對(duì)事實(shí)的不確定性感到意外”［29］。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中科學(xué)是有限度的，存在價(jià)值判斷的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及以下問題：一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的議程和優(yōu)先次序，是否要對(duì)某類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、什么時(shí)候進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、不同類別危害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估如何排序［1］126。二是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可能造成的后果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，確定風(fēng)險(xiǎn)是屬于可接受的風(fēng)險(xiǎn)、需要消減的風(fēng)險(xiǎn)還是需要消除的風(fēng)險(xiǎn)［12］45。三是在眾多的評(píng)估方法（成本—收益分析、成本—收益—分配—預(yù)測(cè)分析以及參數(shù)—模型分析等）中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法如何選擇？對(duì)于這些問題的回答只能是在科學(xué)基礎(chǔ)上進(jìn)行價(jià)值判斷。因此在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，公眾的知識(shí)和專家的知識(shí)存在持續(xù)的沖突，行政行為的合法性面臨非常大的爭(zhēng)議和考驗(yàn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)感知和確認(rèn)，風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)測(cè)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和決策，最終都指向一個(gè)目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管理中。風(fēng)險(xiǎn)管理追求的是在考慮社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素后把風(fēng)險(xiǎn)降到最低，因此，風(fēng)險(xiǎn)管理的核心是在經(jīng)濟(jì)與技術(shù)可行性條件下，厘定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策制定和執(zhí)行究竟應(yīng)該是消除全部風(fēng)險(xiǎn)（或消除所有非自然產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)），避免不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，避免不可接受的成本還是平衡成本與收益［11］185。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)可供選擇的策略包括避免、縮減、轉(zhuǎn)移、保持或接受［30］。避免是指不去做那些可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的行為，直接避開導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)和活動(dòng)，以消除可能發(fā)生的損失。縮減是指采用恰當(dāng)?shù)淖龇▉?lái)減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、減弱風(fēng)險(xiǎn)的后果。轉(zhuǎn)移是指把風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給另一方，通常是通過(guò)合同來(lái)實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，或者控制成本過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方法減少損失。接受是指在無(wú)法避免、縮減和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的情況下，接受風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果，在不得不接受風(fēng)險(xiǎn)的情況下，明確政府的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。建立在風(fēng)險(xiǎn)管理原則和策略之上的是風(fēng)險(xiǎn)管理的流程：第一，識(shí)別與生成風(fēng)險(xiǎn)管理措施，包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與限定、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、保險(xiǎn)與債務(wù)、合作與信息等。第二，依照預(yù)訂的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)備選措施進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括效果、效率、公平性、可持續(xù)性、可執(zhí)行性和可接受性等。第三，綜合考慮由價(jià)值判斷確定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重。在理想狀態(tài)下，措施評(píng)估的結(jié)果應(yīng)該來(lái)自專家意見和一定比重的政治上合法的決策者意見。第四，選擇評(píng)估結(jié)果最優(yōu)的規(guī)制措施，若評(píng)估結(jié)果不明朗，則應(yīng)該通過(guò)合法的程序，由決策者決定。第五，實(shí)施規(guī)制措施，如果規(guī)制者將實(shí)施的任務(wù)交給公共或私人組織，規(guī)制者應(yīng)監(jiān)督實(shí)施過(guò)程。第六，建立監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)規(guī)制措施的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，并反饋規(guī)制實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新問題［23］。

3.風(fēng)險(xiǎn)溝通。風(fēng)險(xiǎn)溝通是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)、影響、控制與其他相關(guān)信息的意見交換過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)溝通關(guān)注所要規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、環(huán)境因素以及判斷是否引發(fā)或可能引發(fā)的變化和社會(huì)關(guān)注。風(fēng)險(xiǎn)溝通需要完成兩個(gè)任務(wù)：一是由于立場(chǎng)、觀點(diǎn)、價(jià)值觀以及知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的差異，專家、行政機(jī)關(guān)和公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知存在顯著不同，風(fēng)險(xiǎn)溝通需要幫助利益相關(guān)者理解風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理的意義，并基于證據(jù)事實(shí)，在充分討論的基礎(chǔ)上形成更加平衡的判斷［31］。二是由于有限理性和專業(yè)知識(shí)的不對(duì)稱，公眾對(duì)于潛在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，在信息不對(duì)稱的情形下，又容易對(duì)特定的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生不必要的恐慌，因此，風(fēng)險(xiǎn)溝通需要將潛在錯(cuò)誤或沖突信息的影響最小化，減輕政府管理的壓力［23］。風(fēng)險(xiǎn)溝通面臨一個(gè)核心問題：如何既能保證多元和分散的決策者及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)，又能將公眾的知識(shí)和適應(yīng)能力最大化。風(fēng)險(xiǎn)溝通的關(guān)鍵在于信息交流，只有在所提供的信息能夠刺激信息接受者做出有利于降低/或避免風(fēng)險(xiǎn)的（態(tài)度/行為的）改變，才稱得上是有成效的風(fēng)險(xiǎn)溝通［32］。因此，有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通必須發(fā)揮四種功能：一是教育和啟發(fā)信息接受者認(rèn)識(shí)和處理風(fēng)險(xiǎn)；二是風(fēng)險(xiǎn)訓(xùn)練和行為引導(dǎo)，幫助處理風(fēng)險(xiǎn)和潛在危害；三是幫助公眾樹立對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理機(jī)構(gòu)的信心；四是幫助利益相關(guān)者和公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理，解決風(fēng)險(xiǎn)管理中的沖突。

三

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，人類已經(jīng)學(xué)會(huì)了和風(fēng)險(xiǎn)打交道。面對(duì)日益增加且復(fù)雜性不斷加劇的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，“學(xué)術(shù)界廣泛興起關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的研究，幾乎波及自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和人文學(xué)科的各個(gè)領(lǐng)域”［4］1。研究?jī)?nèi)容涉及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的路徑、理念、原則、手段、主體、體系等各個(gè)方面，這些研究大大提高了人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控的理解水平，提高了人類應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的能力。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究對(duì)于我們提升風(fēng)險(xiǎn)治理能力大有裨益，因?yàn)樵诟咚俳?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和快速技術(shù)變遷中，面對(duì)不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，建立以政府為主體的多元共治、合作互補(bǔ)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系已是勢(shì)所必然的選擇。

盡管風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究發(fā)展迅速、成果卓著，但是內(nèi)在的局限顯而易見，經(jīng)驗(yàn)研究側(cè)重于個(gè)案描述及其成效分析，尚未通過(guò)系統(tǒng)研究回答一些重大理論和現(xiàn)實(shí)問題，而相關(guān)的理論研究則主要停留在邏輯歸納、推演的規(guī)范層面，忽視或忽略了系統(tǒng)事實(shí)和證據(jù)，尚不能提供社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的整體知識(shí)圖景。為了克服目前理論研究落后于實(shí)踐進(jìn)展的傾向，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制未來(lái)研究的重點(diǎn)應(yīng)在深化定量研究和數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)跨學(xué)科的整合研究，著力于共性問題的探討，聚焦研究中未解的難題，建構(gòu)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的知識(shí)體系。

（一）跨學(xué)科的整合研究

當(dāng)前，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究主要在各學(xué)科內(nèi)部展開，而且經(jīng)常局限于各自的主題，如工業(yè)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)接受的條件和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的必要，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和決策程序的理性化和民主化，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政責(zé)任、規(guī)制手段以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的成本—收益分析等。這種主題圈定式的研究在刺激了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究繁榮發(fā)展的同時(shí)，也使得各學(xué)科的研究陷入到“盲人摸象”的困境之中。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，超越單一學(xué)科所能回答的限度。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制已經(jīng)展示了它跨學(xué)科的特征，與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的問題通常難以在單一學(xué)科的討論中解決，必須訴諸跨學(xué)科的研究。因?yàn)閱我粚W(xué)科已經(jīng)無(wú)法對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象獲得充分的理解，必須把產(chǎn)生和制造風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)的所有機(jī)制構(gòu)成的整體都納入到研究中，通過(guò)跨學(xué)科研究才能成功實(shí)現(xiàn)對(duì)新型技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和領(lǐng)域的特征描述?！耙粋€(gè)學(xué)科的實(shí)踐者能夠忽視另一個(gè)學(xué)科的理論發(fā)展和理論問題的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了”［33］。

（二）對(duì)策研究和共性研究并重

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究多是局限于某一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的對(duì)策性研究，如防震減災(zāi)、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)等，這種個(gè)案式的研究很難系統(tǒng)刻畫出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的全貌，難以從基本理論上對(duì)現(xiàn)有的實(shí)踐進(jìn)行反思，無(wú)法為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系和規(guī)制能力現(xiàn)代化提供整體的智力支持。風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性，對(duì)一種風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制可能引發(fā)另一種風(fēng)險(xiǎn)，如果不能從整體上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系進(jìn)行完善，任何單一領(lǐng)域的改善能否對(duì)整個(gè)管理系統(tǒng)的完善有所貢獻(xiàn)是非常值得懷疑的［5］33。為了解決具體領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問題，在進(jìn)一步加強(qiáng)面向某一個(gè)領(lǐng)域?qū)Σ咝匝芯康耐瑫r(shí)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究應(yīng)該建構(gòu)一致使用的術(shù)語(yǔ)，形成統(tǒng)一的概念性研究框架，研究風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制從原理到制度的共性問題，探求風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本規(guī)律，深化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究的主題，形成風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制什么、由誰(shuí)規(guī)制、怎樣規(guī)制的共識(shí)理論。

（三）聚焦研究中未解的難題

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究將人類的安全領(lǐng)域從危險(xiǎn)防衛(wèi)拓展到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，并授予規(guī)制機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)。這一改變導(dǎo)致一系列的連鎖反應(yīng)：政府的面貌被重塑；公共行政的重心轉(zhuǎn)移；政府與公民、公權(quán)與私權(quán)之間的界限被重新界定。隨著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的日益拓展，如何監(jiān)督行政權(quán)力的行使？誰(shuí)來(lái)規(guī)制規(guī)制者？此外，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的爭(zhēng)論基本上是事實(shí)與價(jià)值之間的沖突，“如何設(shè)計(jì)良好的組織和程序結(jié)構(gòu)來(lái)同時(shí)容納科學(xué)的精神和民主的抉擇，并促使兩者良性互動(dòng)，是未來(lái)需要回答的問題”［1］29。更進(jìn)一步說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通被作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本環(huán)節(jié)被列入各種手冊(cè)、指南，并被作為科學(xué)問題或者是管理問題研究，但是其中涉及大量的價(jià)值判斷問題并不是科學(xué)或技術(shù)所能回答的，如何在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中實(shí)現(xiàn)科學(xué)和價(jià)值的動(dòng)態(tài)平衡，是一個(gè)亟待研究的問題。

（四）建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)治理的知識(shí)體系

大到自然災(zāi)害、恐怖襲擊等災(zāi)難性事件，小到家居裝潢所用木材可能含有的致癌材料、奶粉中可能添加的有毒物質(zhì)，所有風(fēng)險(xiǎn)都對(duì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公眾的日常生活構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。“它們隨處可見，或小或大，或近或遠(yuǎn)，或熟悉或陌生，使得個(gè)人、群體、社會(huì)需要不斷作出基于風(fēng)險(xiǎn)的決策，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抉擇與應(yīng)對(duì)中存在與發(fā)展”［34］。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的根本選擇在于治理風(fēng)險(xiǎn)，如何立足于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的基本現(xiàn)實(shí)，努力為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制在決策理念、體制機(jī)制、方式方法和法律保障等方面提供理論支撐、技術(shù)指導(dǎo)和價(jià)值選擇，建構(gòu)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的知識(shí)體系，通過(guò)規(guī)制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的善治，是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究的題中應(yīng)有之義。

（五）必須指出的是，“這個(gè)世界充滿了風(fēng)險(xiǎn)，我們只是規(guī)制其中的一部分而非全部風(fēng)險(xiǎn)”［8］1

檢視風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究的目的，是為了邁向理性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，傾力于良好政府的建構(gòu)。但是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有“面向未知而決策”的特征，存在大量的不確定性?！斑@從根本上源于面對(duì)未來(lái)進(jìn)行規(guī)制時(shí)所顯現(xiàn)的人類理性的局限性——我們不知道哪些是我們不知道的”［1］26。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，擺在風(fēng)險(xiǎn)管理者面前的往往是一些遠(yuǎn)非黑白分明、非此即彼的問題，“對(duì)于決策者而言，一個(gè)理想的目標(biāo)也許是某種可以借以評(píng)估正在浮現(xiàn)的或者處于萌芽狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)問題的簡(jiǎn)單甄別手段，使我們有希望在矛盾重重的風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)論中對(duì)各不相同的立場(chǎng)、觀點(diǎn)達(dá)成更為深刻的認(rèn)識(shí)”［14］11?？梢灶A(yù)期，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究的未來(lái)一定會(huì)比過(guò)去和現(xiàn)在更為精彩。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2016）02-0073-08

2015-12-09

廈門大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮計(jì)劃項(xiàng)目；福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（2014A004）；福建省社會(huì)科學(xué)研究基地重大項(xiàng)目“地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制設(shè)計(jì)與實(shí)踐應(yīng)用”（2014JDZ006）

黃新華（1968—），男，福建建寧人，博士，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事公共管理、公共規(guī)制與公共經(jīng)濟(jì)研究。