◎陳 朋 （南通市行政學院，江蘇 南通226007）

游走在信任與不信任之間：信訪的發(fā)生學原理及行動邏輯

◎陳 朋 （南通市行政學院，江蘇 南通226007）

現(xiàn)代民主制度的基本設置和政府產(chǎn)生的內在邏輯蘊含信訪的發(fā)生學原理。作為中國政治結構給民眾所安排的一種訴求表達機制，信訪在政府與民眾的體制性溝通框架中占據(jù)重要地位。它表達的既是民眾對政府能解決利益訴求或權利救濟的期待和信賴，也是政府對民眾通過體制性渠道反映個體或群體利益訴求的信任。然而，囿于非公開化的處理過程、正式權力的非正式運用、目標的確定性與結果的不確定性之間的悖論等因素，大多數(shù)信訪行動會失效。失效的信訪行動會通過影響政治體系的正常運行和社會秩序的失序而導致政府信任流失。政府信任的無限度流失會影響執(zhí)政黨的政權鞏固，因此，在無法完全革除信訪制度的當前，急需從重新審視信訪的功能定位、革除壓力型信訪考評機制、整合信訪機構并形成合力等角度提高信訪效度，進而增強政府信任。

中國政治；表達機制；利益訴求；權利救濟；信訪；信任

在中國的政治制度框架下，契合中國文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實需求的信訪被表達為人們行使政治權利和維護自身合法權益的重要渠道。尤其伴隨社會轉型的不斷加速，信訪成為人們解讀社會風險和公共危機的一個重要切入口。在這個過程中，學界對信訪的內在規(guī)律、制度屬性和實際效度展開了深度分析。比如，李宏勃認為信訪是游離于制度之外的邊緣活動，其天性就是“放蕩不羈”的［1］。對于這種游離于司法途徑之外的“邊緣制度”，應星稱之為利益表達的草根性制度［2］。盡管是一種草根制度，但是信訪自建立伊始就承載起了化解民怨、調節(jié)社會矛盾的重要職能，只不過這種職能受制于中國獨有的“權力—利益結構之網(wǎng)”［3］。因而，信訪的實際效度是極其有限的，以至于產(chǎn)生了“雙向傷害”和“進退兩難”的尷尬局面［4］。

客觀而言，這些研究為人們提供了一個認識信訪邏輯的基本思路，特別是有助于人們了解信訪制度的當前場景，但是深究之，會發(fā)現(xiàn)它們尚未對信訪的發(fā)生機理及內在邏輯給出深刻闡述。實際上，對信訪的發(fā)生邏輯及行動過程展開分析，既是信訪研究的題中應有之義，也是闡釋信訪制度內在規(guī)律和實際效度的重要“取景框”。信任是影響行動主體參與政治活動的重要推手。無論是從信訪制度本身的設計初衷還是其實際運作場景看，信任都是推動民眾寄希望于通過信訪來聲張或者維護自身權益的重要因素。因此，從信任的角度來分析信訪的發(fā)生學原理及其行動邏輯具有較強的學理意義。

一、信訪的基本邏輯：信任促動下的行為

要理解民眾為什么信任通過信訪的方式來反映問題并尋求問題的解決，首先需要回答信訪制度在現(xiàn)實生活中到底發(fā)揮何種功能。因為，現(xiàn)代政治學的一個基本理論告訴人們，一切政治行動、政治現(xiàn)象都是在一定的政治制度框架下產(chǎn)生的，而這種制度框架的興廢存亡則維系于它所發(fā)揮的基本功能。信訪制度亦是如此，它所承載的基本功能實際上預設了信訪行動的產(chǎn)生邏輯。

對于信訪制度的基本功能，總體上看體現(xiàn)在兩個方面：一是“溝通橋梁”，即通過信訪加強與人民群眾的聯(lián)系，反映社情民意。如2005年頒布且延續(xù)至今的《信訪條例》規(guī)定：“信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！保?］已有諸多研究也表明，信訪制度建立之初就是試圖作為執(zhí)政黨來傾聽社情民意、了解基層真實情況的重要渠道。事實上，作為中國政治權力結構給民眾預設的一種制度設計，“信訪制度在其建立和發(fā)展至今的十多年時間里，在聯(lián)系國家與民眾、為后者提供訴求表達渠道、為前者提供輿情和政策反饋渠道等方面發(fā)揮了重要的用”［6］。二是“權利救濟”，即作為司法救濟的補充機制，信訪試圖通過行政方式來解決糾紛、維護公民權利。理論上講，信訪只不過是行政救濟手段之一，但實際生活中民眾往往把信訪看作優(yōu)于其他救濟手段甚至司法救濟的一種特殊救濟權利，尤其是“當司法救濟拒絕保證私權時，當司法救濟導致實體正義失落時，當用盡司法救濟仍無法獲得權利保障時，當司法腐敗導致人們喪失對司法的信心時，我們仍然必須為人們保留將信訪作為‘底線救濟’的權利，必須認真對待這種權利”［7］。

從詞源學看，溝通是指交往主體之間思想與感情的傳遞過程，以求達成思想一致和感情通暢，其最大特征是認同疏導性。顯然，要達致思想一致和情感暢通，互信是必備的基本要素。喪失信任，不管是個人還是群體，都不可能實現(xiàn)真正的溝通和信息互換。權利救濟同樣如此。尋求救濟的行動之所以產(chǎn)生，不僅基于救濟者有實施救濟的能力，還離不開被救濟者對救濟者能夠實施救濟的信任態(tài)度。由此可見，無論是作為信息溝通的橋梁，還是作為權利救濟的制度設計，信訪都包含信任這一基本邏輯。換句話說，正是源于信任，民眾才愿意在政府提出“訪民情、解民意”的社情民意了解過程中，向政府表達個體意見、態(tài)度和建議。同樣也是出于信任，民眾才寄希望于在遇到困境時向政府求助乃至求救。基于此，信任可以看作信訪行動的原始動因之一。

信任成為信訪的重要原動力，從根本上講同現(xiàn)代民主制度的基本設置密切相關。在人類政治社會生活中，民主一直是人們在調節(jié)社會矛盾、實現(xiàn)資源分配過程中孜孜追求的理想制度設計。所以，民主大師托克維爾曾言，民主是事所必至、理所當然的事情。出于對民主的樸素信仰，人們首先寄予厚望的是直接民主。對于這種民主形式，薩托利飽含深情地說，“這種民主無疑是最有可能接近字面民主的民主制度了。在那里，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者并肩共事，面對面互相協(xié)商。（這種）直接民主就是人民不間斷地直接參與行使權力。對直接民主的偏愛，是那些既能用理性方式又能用經(jīng)驗方式回答的問題之一”［8］315。直接民主雖然是一種理想設計，但是從可操作性和對外在條件的約束性來看，它只適合于小國寡民的時空環(huán)境。“這在大國是不可能的，在小國也有許多不便，因此，人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情”［9］。尤其隨著公共事務的日趨復雜和現(xiàn)代國家規(guī)模的不斷擴大，直接民主的不適應性和操作困境日漸顯露出來。于是，作為直接民主的替代，代議制民主開始承載起人們的民主希冀。代議制民主的典型特征是由人民選舉產(chǎn)生的議員或代表，組成政府繼而代表他們來行使管理國家公共事務的權力。實踐證明，這種基于委托—代理關系而形成的代議制民主“具有一些我們過于喜歡貶低的優(yōu)越性。首先，一種多層次、多濾層的政治決策過程，恰恰是靠它的間接性才含有了靠直接性不可能獲得的防范力和制約力。其次，直接民主制留下的是零和的政治，而間接民主制則為正和的政治辟出了場地。最后，由于制度的功能性失衡，古代民主政體下富人與窮人的戰(zhàn)爭是不可避免的，事實就是如此”［8］317。

這里自然無須討論代議制民主的價值與限度問題，關鍵是要理解它的內在邏輯。眾所周知，貫穿于代議制民主的一大核心要素是“委托—代理”的權力授受結構：人民基于信任將權利授予其代表，由其代表組成政府行使治理整個國家和社會的權力，以幫助形成良好的秩序。但是，最終權力依舊歸由授權的民眾所有。顯然，這種權力授受過程實際上就是一種契約的形成過程。而契約之所以能形成，則是源于契約雙方的彼此互信。也就是說，相互信任和彼此依賴是權力授受關系得以建構的基礎。在信任缺失的情況下，伴隨契約而生的權力授受過程是難以發(fā)生的。權力授受完成以后的權力行使過程，同樣浸潤著信任。因為這一過程實際上仍是契約的動態(tài)延續(xù)，而“信任存在于契約人間的共同活動之中，支持著契約人之間的交往與合作，并發(fā)揮著提高交往效率的作用，是社會秩序生成的內在基礎”［10］。這種信任關系的核心就是，代理人按照委托人的意愿和托付來行使權力，并時刻接受代理人的監(jiān)督。如果代理人有背離委托人意愿的動機或行為，委托人就會向其表達不滿、申訴、抗議，乃至重新選擇新的代理人。

我國實行的人民代表大會制度實際上就是一種代議制，也存在類似于委托—代理關系結構。人民將權力授予代表，由代表選舉產(chǎn)生掌握公共權力的政府機構，并按照人民的意志來行為。然而，“人是趨利避害的動物”，政府亦有理性算計的沖動和自利向己的傾向，它難免會產(chǎn)生有違人民意愿、破壞人民權益的行為。而一旦出現(xiàn)這種情況，人們便會表示出不滿、憤懣，進而質疑政府何以守信？因為，在人們的心里，將權力授予政府，就意味著政府應該按照授受規(guī)則履行職責，否則就會失去對它的信任。這是一種本能的反應。所以，從這個意義上講，信訪是中國政治結構給民眾所安排的一種訴求表達機制，它表達的既是政府對民眾通過體制性渠道反映個體或群體利益訴求的信任，也是民眾對政府能解決利益訴求或權利救濟的期待和信賴?？偠灾?，貫穿期間的是信任。

近年來，筆者一直在關注基層信訪問題，深感信訪的緣由紛繁復雜，但是出于信任的本能反應是民主政治架構下民眾走向信訪之途的基本行動邏輯。改革開放以來，伴隨民眾民主法治意識的不斷增強，將信訪看作維護自身權益的重要途徑的民主意識日漸明顯。2015年11月，筆者在江蘇省圍繞基層治理法治化路徑問題開展調研期間就涉及信訪問題，在與37名多次上訪者訪談時，粗略統(tǒng)計至少有26人認為其上訪就是“覺得政府應該管好這些事情”“這（解決其問題）是政府應盡的義務，不是我們無理取鬧”。程金華利用在全國28個省市獲得的綜合性社會調查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，盡管有人選擇通過司法渠道來解決問題，但是基于對政府的基本信任而選擇信訪的人更多（大約占41.3%）。張永和、張偉在陜西西安的實證調查也發(fā)現(xiàn)，在其樣本中，高達43.6%的受訪者稱選擇上訪乃是因為“相信政府”。與此相對應，大約有45.2%的受訪者認為政府有能力也有義務幫助其解決問題。一些代表性的觀點比比皆是，如“我相信政府能管好這個事情，而且也應該管”“覺得是政府應該管的范疇”“政府就應該管好這些事情了，管不好就不要當這個官了”。

這種“信任政府”的觀念在信訪行動中有大量展現(xiàn)：它既成為推動民眾走上慢慢信訪路的重要誘因，也是讓整個信訪活動得以延續(xù)的重要機理。在中國這樣“一個具有權威主義傳統(tǒng)的國家，人們對政府的信任不僅是基于政府的表現(xiàn)，而且也基于人們對權威的崇拜和依賴”［11］。而這種威權取向，內含一種介于特殊信任與普遍信任之間的基礎性信任。這種基礎性信任將親情性的依賴轉移到政治行動之中，從而對政治系統(tǒng)產(chǎn)生出帶有情感色彩而不是理性算計的信任?；诖?，一方面，民眾以權威的心態(tài)看待政治系統(tǒng)；另一方面，又以親情為參照來爭取政治認同，從而在權益維護、糾紛解決、意見表達等方面偏好于具有權威性的行政解決糾紛之途。這正是當前大量的訪民不斷涌向信訪部門的重要緣由所在。

二、信任流失：信訪失效后的窘境

從上述分析可以看出信任與信訪之間的緊密邏輯關聯(lián)：民眾基于信任將權力委托給代表，由代表選舉組成政府并按照民眾的意愿行使公共權力、治理國家事務——而政府亦具有理性算計的能力，因此，極易背離民眾意愿——面對政府的“棄信”行為，民眾便會通過信訪等渠道來表達不滿、申訴和抗議。

但是，信訪之途并不總是有效的。也就是說，信訪行動的有效性有時并不高。就信訪而言，這種有效性簡而言之就是，訪民所要聲張的權利及利益訴求能否以及在何種程度上為政府所吸納并得到回應或者滿足。如果其訴求或主張得到回應、滿足，則視為“有效”；反之，則可看作“無效”。由此可見，信訪行動的有效性主要是以訪民的訴求是否被吸納、是否得到回應或滿足為標志。然而，根據(jù)筆者的調查數(shù)據(jù)，真正能通過信訪解決問題、實現(xiàn)信訪目的的并不多見，大約只有15%的訪民通過信訪實現(xiàn)上訪目的。張永和等人的研究也表明，在其受訪者中，只有16.1%的人認為信訪能解決問題，60.7%的人直接認為信訪不能解決問題，23.2%的人則認為要受各種條件限制才能解決問題。總而言之，當前信訪的效度較低是一個不爭的事實。

（一）信訪效度低的直接結果

信訪效度低，不但直接導致訪民的目標訴求無法實現(xiàn)，而且會影響民眾對政府的信任態(tài)度，并滋生政治不信任。而政治不信任的累積結果則是政治信任的不斷流失。因信訪失效而來的信任流失，對于地方政治社會生活產(chǎn)生的負面效應是不容忽視的。

1.影響政治體系的正常運行。人類政治生活的實踐表明，信任是一個政治體系得以運行的基礎，喪失信任的支持，政治體系的運行將遭受嚴重制約。首先，會增加政治體系的運行成本。如同經(jīng)濟行為一樣，政治活動也是有成本的。但是，成本是可以控制的。當政治系統(tǒng)獲得公眾更多信任的時候，其運行成本便會減少；相反，信任缺失的情況便會增加政治系統(tǒng)的運行成本。其次，易引致公共決策阻塞?！霸谄渌鹊那闆r下，如果人們不信任政府，他們可能不信任政府所發(fā)布的政策。就像那些不信任他們年輕孩子的父母希望限制他們孩子的行動一樣，那些不信任政府的人可能希望去限制政府的行為”［12］。特別是在轉型加速期，如果公共政策得不到公眾的認同和信任、支持，那么就面臨執(zhí)行難的現(xiàn)實問題。很多信訪難題表明：“如果公眾對政府失去信任，對民選的官員和任命的官員失去信任，那么，公眾就會對政府決策的執(zhí)行持不合作的態(tài)度，特別是在出現(xiàn)危機或者資源短缺的時候，如果這些決策的執(zhí)行需要某些犧牲，公眾是不會合作的?！保?3］

2.引發(fā)社會失序。在全球化推進中區(qū)域性動蕩愈演愈烈的背景下，某種程度上說社會安寧穩(wěn)定是一項稀缺的社會性福利［14］。在一定程度上講，信訪的無序化必將導致社會秩序的破壞。對于社會秩序而言，政治不信任會在無形中增加公眾彼此之間、公眾與政府之間的隔閡和行為的不確定性。一旦出現(xiàn)這種情況，就會帶來社會秩序的失調。亨廷頓在其政治發(fā)展研究中對政治不信任與社會秩序之間的關系進行了深入分析。在他看來，“彼此不信任和人心不齊使社會變?yōu)橐槐P散沙。政治發(fā)達社會與政治不發(fā)達社會的分水嶺就是各自擁有組織的數(shù)量、規(guī)模和效率，這是一目了然的?；\罩著這些社會的不信任的氣氛，使得人們和與自己休戚與共的團體也是離心離德的”［15］。正處于轉型社會、風險社會和網(wǎng)絡社會同步來臨的當代中國，日益增多的信訪難題，實際上就是反映了社會秩序所面臨的困境。雖然很多信訪問題背后的邏輯鏈條是利益受損，但是也不能排除信任流失在其間的重要作用。正是有了不信任的態(tài)度，才使得對于一個本來很客觀的事實，無論政府如何解釋，公眾都不愿意相信，總是以一種說不清道不明的感覺認為政府在說謊，在隱瞞真相。這種不信任態(tài)度的日積月累帶來的后果就是示范效應不斷增多，“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”幾乎成為一種潛在邏輯，并作為一種行之有效的方式與經(jīng)驗自發(fā)擴散、效仿。然而，“現(xiàn)代政治信任與高度制度化的親和關系說明，政治不信任的非制度化解決方式無論是對政治信任機制的建立和運行，還是政治生活的規(guī)范化運行都是大大不利的，與現(xiàn)代政治發(fā)展的制度化目標格格不入，是政治不信任隱含的又一大風險”［16］。

（二）導致信訪失效的因素分析

這里需要進一步追問的是，信訪失效會導致信任流失，那兒信訪失效又因何而來呢？從深層次看，這同以下三個因素密切相關。

1.非公開化的處理過程導致信訪失效。調研發(fā)現(xiàn)，信訪所涉及的問題要么與政府的公共政策有關，要么希望政府借用公共政策的杠桿或公共資源來予以解決?？偠灾旁L所關涉的問題大多具有公共性。既然具有公共性，那么就應該通過公開化、規(guī)范化、參與性的方式來解決問題，但當前的信訪機制恰恰相反，往往將問題的處理過程神秘化、私密化，寧愿以隱蔽而不是公開的方式將問題遮蔽起來，試圖將信訪所反映的矛盾和問題內化為政府內部事務，由信訪部門或所涉及的相關部門與信訪者單獨溝通協(xié)商解決。這種方式貌似一對一式的個性服務，但由于缺乏公開性和共同參與，往往導致信訪成為民眾與政府之間的“斗智斗勇”。但是，在其博弈過程中，民眾并不占據(jù)優(yōu)勢地位。因為，僅僅信息不對稱這一個問題就足以讓民眾處于不利地位——信訪問題的解決需要有相應的政策依據(jù)，但是，在整個政務公開尚處于“猶抱琵琶半遮面”的情況下，訪民很難完全掌握真正有助于解決其問題的政策依據(jù)。而政府卻不一樣，在授權過程完成以后，它就掌握著公共政策制定和執(zhí)行的重要權力。因而，完全可以自由地了解、熟知甚至變通政策。當發(fā)現(xiàn)訪民的利益訴求超出自己可以接受的程度時，政府可以輕車熟路地回應訪民“不合乎政策要求”，而到底是不是真的不符合政策、為什么不符合政策等問題，訪民卻不得而知。這正是導致信訪受阻的重要緣由。

2.正式權力的非正式運用導致信訪失效。從法治化建設的角度來看，一切行政行為都應該遵照規(guī)章制度而行。但在制度傳統(tǒng)較為匱乏、人情因素卻較為突出的中國，問題并不是這樣簡單。孫立平等人在華北鄉(xiāng)村調研過程中揭示出“正式權力非正式運用”的機制——基層干部作為國家正式權力的執(zhí)掌者，本應按照國家法律、規(guī)章和政策來行使權力，但是囿于現(xiàn)實諸多因素的考慮，并沒有依靠正式制度來行為，而是采取人情化、策略化的方式來實現(xiàn)權力的行使過程。尤其在鄉(xiāng)村社會，由于它處于承上（國家政權）啟下（基層政權）的特殊位置，其運作邏輯既不能完全遵照科層制的運作方式，也不能完全照搬鄉(xiāng)土社會的邏輯，而不得不橫跨二者之間，尋找一種折中的方式。這種折中方式的應用結果就是導致“正式權力的非正式運用”。在信訪過程中，這種方式較為常見。比如，有些深諳門道的訪民，或者憑借其與政府部門工作人員之間的某種特殊關系，或者與相關人員私下達成某種“交易協(xié)議”，從而讓掌握其問題解決方案的工作人員通過某種變通的方式私下解決問題。然而，問題的解決并不能總依靠變通的方式，“正式權力的非正式運用”并不總湊效，而且這種處理方式還會形成連鎖反應，讓其他訪民紛紛效仿。而這種方式一旦不再有效，或者其他訪民無法借此實現(xiàn)目的，那么必將引發(fā)一系列的負面后果，影響信訪的效度。

3.目標的確定性與結果的不確定性之間的悖論預設著信訪失效。盡管推動民眾走上信訪路的訴求千差萬別，但是試圖通過信訪來表達訴求并實現(xiàn)利益維護的目標是確定的，只不過這種利益訴求是大還是小會因人因事而異。同信訪的目標比較確定相對應，其結果并不完全確定。筆者對江蘇省N市2015年12月的21項信訪事項進行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，信訪結果與信訪人的原始訴求目標的關聯(lián)性并不大：即使有正當性的訴求，但是如果行動策略不當，也不可能有好的結果；但是如果行動策略得當，即使訴求不完全正當合理，其結果也可能是好的?？梢姡旁L結果具有極為明顯的不確定性。然而，“如果我們不知道一個制度規(guī)則的選擇與那個規(guī)則后來的影響之間的確切關系，那么，對于策略和分配優(yōu)勢制度化的追求就會受到妨礙”［17］。對于訪民而言，這種妨礙就意味著其利益訴求的難以實現(xiàn)或者直接就是信訪行動的失效。一旦信訪行動失效，最為直接的后果就是導致訪民對政府喪失信任。因為，在社會主義國家的建構過程中，無論是中央政府還是地方政府，一直給民眾灌輸?shù)氖恰叭嗣袷菄业闹魅恕薄罢獮槿嗣穹铡薄白鲇胸熑?、有擔當?shù)恼钡纫庾R形態(tài)。當面對信訪訴求無法滿足的現(xiàn)實，訪民便會與這些耳濡目染的宣傳口號進行對比，發(fā)現(xiàn)其信訪行動的失敗，進而導致信任流失。

三、信訪效度的提升：出于信任建構的目標追求

出于信任的樸素理念和政府產(chǎn)生的基本原理，民眾試圖通過信訪來聲張權利、表達利益訴求、維護合法權益，但是，這一美好初衷在經(jīng)歷各種信訪體驗尤其信訪失效以后會變得支離破碎。可信訪失效并不意味著訪民的信訪行動會因此而終結。從大量涌向各地信訪部門和國家信訪總局的諸多案例看，信訪行動的失效并不等于訪民就此終結其信訪過程；相反，還會進一步激發(fā)其更加堅定的信訪決心。為什么會出現(xiàn)這種糾結的局面？從深層次看，其根本原因依舊是民眾對政府的信任態(tài)度在維系著其信訪行動。因為這里存在這樣一種行動邏輯：出于對政府的基本信任——訪民試圖通過信訪解決問題——問題無法解決，信訪失效，政府信任受損——訪民繼續(xù)上訪，寄希望于更高級的領導重視并解決問題。

處于這種無奈的首先無疑是個體訪民，但是，當前真正通過信訪來解決問題的概率是極為低下的。因此，這種個體體驗會在迅速轉化為集體感觸。當集體感觸產(chǎn)生以后，便存在爆發(fā)集體性抗爭行為的極大可能。因為，一般而言，任何信訪行動的最初動因都是希望回應訴求、解決問題。此時，其行動兼具合作性和潛在對抗性的雙重特征。但是，一旦其訴求無法得到滿足，尤其會面臨諸多不確定性時，其潛在的對抗性便會演化為強行阻塞交通、圍堵政府大門、集體自焚等直接性的集體性抗爭行為。集體性抗爭行為的結果是訪民不斷產(chǎn)生對政府的不信任和質疑，甚至是對政府的敵對。而“社會抗爭與洶涌的社會運動甚至與暴力行為相連，容易造成社會失序,影響政治穩(wěn)定”［18］。顯然，這種格局具有決不可忽視的政治風險。因此，在不可能完全革除信訪機制的當前情況下，努力提升信訪效度，避免產(chǎn)生集體性的抗爭行為，進而不斷鞏固民眾對政府的信任，則成為理性選擇。

1.重新審視信訪的功能定位。從目前的情況看，信訪承載著訴求表達和權利救濟這兩大功能。理論上講，這兩大功能是相互關聯(lián)、相得益彰的，但實際上并不如此，多數(shù)情況是權利救濟遠遠超過訴求表達。事實上，梳理總結信訪制度的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)代國家治理的客觀需要，將信訪定位于公民政治參與的渠道，同時將權利救濟分解至司法救濟，是更為合適的信訪功能定位。之所以這樣設計，是有兩個層面的考慮：首先，在依法治國的宏大背景下，司法途徑理應成為化解社會矛盾糾紛的主要通道，除此之外的其他任何途徑雖然在短期內能解決社會矛盾，但終究不是長久之計。而且如果將權利救濟捆綁在信訪之上，就會導致信訪機構與司法機構的權力等同，還會使司法的獨立性受到嚴重干擾。其次，信訪本身內含政治參與的意蘊——在中國，信訪不僅包含民眾對侵害自身權益行為的反抗和聲張，還包括對地方和國家經(jīng)濟社會發(fā)展的建言獻策，是民眾在體制內政治參與的典型途徑。參與是社會主義民主的本質特點，公眾的參與越廣泛，人民的聲音就越強大［19］。只不過，這種參與方式并不為政府所推崇。所以，在革新完善信訪制度時，應將其定位于公眾政治參與，“將諸多信訪事項歸還司法部門處理，同時強化人大代表的作用，進而還信訪制度上情下達的作用，取消其糾紛裁決的角色”［20］。

2.革新壓力型的信訪考評機制。在中國政府的運作邏輯里，壓力型體制一直是重要影響因素，而且在一定程度上發(fā)揮了積極作用。當它具體到信訪場域，便演化為將信訪看作包治百病的靈丹妙藥，繼而把問責當作落實信訪任務的重要手段?？陀^而言，信訪效度的實現(xiàn)，需要輸送一定程度的壓力并實施相應的責任追究。這正是中央政府一直推行“屬地管理，分級負責”考評機制的重要原因。但是，物極必反的道理也是顯見的。當?shù)胤秸袚^大的信訪壓力時，他們便會想方設法地去規(guī)避甚至推卸責任。這些都已經(jīng)成為滋生信訪困境的重要病灶。所以，當前應著力改變這種壓力型的考評機制，使信訪考核既有不可推卸的壓力也有彈性空間。比如，在剔除信訪一票否決的前提下，設置信訪數(shù)量和嚴重程度的警戒線。對于警戒線以下的信訪，可以不予通報、排名和考核。

3.整合機構形成合力。當前，遍地開花的信訪機構，不利于信訪效度的提升。誠如漢密爾頓所言，“有效的行動必須有清晰的方向，而這一方向只能源于一個地方，一個統(tǒng)一的行政機構。立法過程中可以有不同意見和議論，但行政機構如果沒有統(tǒng)一的指揮，一個能做出大家都得接受的最終裁決的人，就不能有效地工作”［21］。同時，根據(jù)現(xiàn)代國家治理的基本理論，良好的治理績效多源于合作共治。因此，可以考慮將目前散布于黨委政府、公檢法等各部門的信訪機構重新整合，以重建信訪的大部制，并通過擴大權限、資源配置、組織協(xié)調等功能優(yōu)化，實現(xiàn)信訪組織之間的信息共享、協(xié)同管理，提高信訪問題的解決效率和效能。

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（責任編輯：于健慧）

D632.8

A

1005-460X（2016）02-0015-06

2015-12-25

江蘇省哲學社會科學基金一般課題“基層政府信任對地方治理現(xiàn)代化的支撐作用及其提升路徑研究”（15BZZ008）；江蘇省“333高層次人才工程”科研項目“江蘇省城市社區(qū)協(xié)同治理的動力機制研究”（BRA2015126）

陳朋（1979—），男，湖北黃岡人，博士后，副教授，從事基層政治與社會發(fā)展問題研究。