◎張海波

◎童 星a，b（南京大學(xué)a.政府管理學(xué)院b.社會風(fēng)險與公共危機管理研究中心,江蘇南京210093）

◎倪 娟b

網(wǎng)絡(luò)信訪：概念辨析、實踐演進(jìn)與治理創(chuàng)新

◎張海波a，b

◎童 星a，b（南京大學(xué)a.政府管理學(xué)院b.社會風(fēng)險與公共危機管理研究中心,江蘇南京210093）

◎倪 娟b

網(wǎng)絡(luò)信訪是中國社會治理創(chuàng)新的一種實踐，可以推動傳統(tǒng)信訪制度發(fā)生根本性變革，符合互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)條件下政府治理變革的總體方向?！熬W(wǎng)絡(luò)信訪”這一概念緣起于政府信訪工作的實踐，涉及信訪信息系統(tǒng)、網(wǎng)上信訪、信訪信息化和網(wǎng)絡(luò)信訪等四種表述方式。追溯網(wǎng)絡(luò)信訪的實踐演進(jìn)，大體分兩個階段：一是基于政府專網(wǎng)的信訪信息系統(tǒng)階段，二是基于互聯(lián)網(wǎng)的信訪信息系統(tǒng)階段。以淮安“陽光信訪”為案例研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)信訪的治理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在方式創(chuàng)新、流程創(chuàng)新、功能創(chuàng)新和制度創(chuàng)新等四個方面，在這四種創(chuàng)新中，方式創(chuàng)新和功能創(chuàng)新起核心作用。

中國政治；信訪；網(wǎng)絡(luò)信訪；社會治理；大數(shù)據(jù)；社會矛盾

改革開放三十多年的巨大成就證明，中國治理的重要經(jīng)驗之一就是發(fā)展與穩(wěn)定的平衡：穩(wěn)定是發(fā)展的前提，發(fā)展是穩(wěn)定的保證。然而，在過去十余年中，這一平衡遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)：一方面，由于發(fā)展的包容性不夠，大量的個體、群體、階層并不能從發(fā)展中獲益，越發(fā)展，這些個體、群體和階層的相對剝奪感就越強，發(fā)展并不能必然地保證穩(wěn)定；另一方面，社會治理日益剛性化，大量的社會矛盾不能在制度內(nèi)吸納，反而被推向制度外，群體性事件數(shù)量逐漸上升，以至于“越維穩(wěn)、越不穩(wěn)”，畸形“維穩(wěn)”不僅難以成為發(fā)展的前提，甚至?xí)蔀榘l(fā)展的障礙［1］。

在這一背景下，中央政府先后提出“社會管理創(chuàng)新”和“包容性發(fā)展”兩大戰(zhàn)略，以解決發(fā)展和穩(wěn)定之間的張力。2013年12月10日，黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”，以“治理”取代“管理”，進(jìn)一步弱化社會管理的剛性，推動“維穩(wěn)”向“維權(quán)”轉(zhuǎn)變，增強制度對社會矛盾的吸納［2］。2014年12月，習(xí)近平在江蘇省調(diào)研時提出“四個全面”的重要論述：全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，為處理發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系提供更為系統(tǒng)的指導(dǎo)思路。

網(wǎng)絡(luò)信訪是近十年中國社會治理創(chuàng)新的一種實踐探索，在提升社會矛盾化解的效率，推動“維穩(wěn)”向“維權(quán)”轉(zhuǎn)變上發(fā)揮積極作用，已經(jīng)成為中國社會治理的重要創(chuàng)新。從緣起上看，網(wǎng)絡(luò)信訪是電子政務(wù)的產(chǎn)物，近年來則順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的趨勢，有望給傳統(tǒng)信訪制度帶來革命性轉(zhuǎn)變。

網(wǎng)絡(luò)信訪的創(chuàng)新實踐既為社會治理的學(xué)術(shù)研究提供了新的觀察素材，也為社會科學(xué)研究提出了新的問題。本文嘗試初步厘清網(wǎng)絡(luò)信訪的概念，記錄網(wǎng)絡(luò)信訪的實踐演進(jìn)，分析網(wǎng)絡(luò)信訪的創(chuàng)新之處與可能存在的缺陷，為下一步深入研究網(wǎng)絡(luò)信訪奠定基礎(chǔ)。

一、網(wǎng)絡(luò)信訪的概念辨析

“網(wǎng)絡(luò)信訪”這一概念緣起于政府信訪工作的實踐，但到目前為止，表述并不統(tǒng)一，主要涉及四種表述方式。

1.信訪信息系統(tǒng)。2005年5月1日起實行的國務(wù)院《信訪條例》只有第11條對網(wǎng)絡(luò)在信訪工作中的應(yīng)用進(jìn)行了簡單表述：國家信訪工作機構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級人民政府、政府有關(guān)部門、下級人民政府的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。《信訪條例》當(dāng)時并未明確提出“網(wǎng)絡(luò)信訪”的概念，而是使用了“信訪信息系統(tǒng)”的說法，其中，“提出信訪事項”“查詢信訪事項辦理情況”都是今天網(wǎng)絡(luò)信訪的重要內(nèi)容。

2.網(wǎng)上信訪。2007年3月10日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強新時期信訪工作的意見》（中發(fā)〔2007〕5號），提出通過開通信訪綠色郵政、專線電話、網(wǎng)上信訪等多種渠道，引導(dǎo)群眾更多地以書信、傳真、電子郵件等書面形式表達(dá)訴求，確保民情、民意、民智順暢上達(dá)。建立全國信訪信息系統(tǒng)，設(shè)立國家投訴受理中心，為群眾反映問題、提出意見建議、查詢辦理情況提供便利條件，為督察信訪工作提供工作平臺，確保群眾訴求得到及時反映和有效處理。其中，除了信訪信息系統(tǒng)，還增加了“網(wǎng)上信訪”的說法。2014年7月，國家信訪局對在信訪實踐中發(fā)展并沿用的信訪業(yè)務(wù)術(shù)語進(jìn)行了規(guī)范（參見《信訪業(yè)務(wù)術(shù)語》國信發(fā)〔2014〕8號），其中，第96條對“網(wǎng)上信訪”進(jìn)行了界定：“公民、法人或其他組織通過黨委和政府信訪網(wǎng)站或電子信箱等反映情況，提出建議、意見或投訴請求，依法由有關(guān)國家機關(guān)處理的活動?！?/p>

3.信訪信息化。2014年2月25日，黨的十八屆三中全會之后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》（中辦發(fā)〔2013〕27號），提出實行網(wǎng)上受理信訪制度，大力推行陽光信訪，全面推進(jìn)信訪信息化建設(shè)，建立網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的群眾信訪事項辦理程序，實現(xiàn)辦理過程和結(jié)果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，增強透明度和公正性；逐步推行信訪事項辦理群眾滿意度評價，把辦理工作置于群眾監(jiān)督之下，提高信訪公信力。其中，信訪信息化便是新的要求。根據(jù)這一要求，國家信訪局于2014年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)信訪工作信息化建設(shè)的意見》（國信發(fā)〔2014〕3號），提出加快推進(jìn)信訪工作信息化建設(shè)的總體目標(biāo)是：依托互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)一個全國統(tǒng)一的網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，進(jìn)一步暢通和拓寬群眾訴求表達(dá)渠道，規(guī)范信訪事項受理辦理程序，接受社會監(jiān)督，推動相關(guān)地方和單位落實工作責(zé)任，維護(hù)正常信訪秩序，形成加強和改進(jìn)信訪工作的良性循環(huán)。具體做到“三化”：一是業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化。將《信訪條例》規(guī)定的程序要求和工作職責(zé)，在系統(tǒng)中固化規(guī)范，實現(xiàn)法規(guī)流程的信息化再造。二是處理過程透明化。依托全國網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信訪事項網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上處理，處理環(huán)節(jié)、進(jìn)展和結(jié)果公開透明，方便群眾查詢評價，接受社會監(jiān)督。三是統(tǒng)計分析智能化。實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的自動采集、匯總和分析，提高信訪數(shù)據(jù)深度運用的水平。

4.網(wǎng)絡(luò)信訪。這種提法主要出現(xiàn)在地方信訪制度改革的實踐中。例如，2014年7月1日起實行的《廣東省信訪條例》使用了“網(wǎng)絡(luò)信訪”的概念，第三章第二節(jié)專門對“網(wǎng)絡(luò)信訪”進(jìn)行了表述，其中，第19條規(guī)定：國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)暢通網(wǎng)絡(luò)信訪渠道，加強宣傳和引導(dǎo)，鼓勵信訪人通過網(wǎng)絡(luò)信訪渠道提出信訪事項并提供相應(yīng)的幫助。第20條規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立本行政區(qū)域統(tǒng)一的網(wǎng)上信訪平臺，對信訪事項進(jìn)行登記、受理、分類、轉(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)送、督辦、反饋和公開，實現(xiàn)與上級人民政府、本級人民政府有關(guān)部門、下級人民政府及其他有關(guān)國家機關(guān)之間信訪信息的互聯(lián)互通，方便信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項和查詢信訪事項辦理情況。

從上述政策要求來看，這四個概念的內(nèi)涵相近，但又各有側(cè)重：“信訪信息系統(tǒng)”主要強調(diào)信息系統(tǒng)本身；“網(wǎng)上信訪”主要強調(diào)通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)信訪訴求，它是針對信訪人而言；“信訪信息化”主要強調(diào)政府信訪工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和智能化，它是針對信訪受理部門而言；“網(wǎng)絡(luò)信訪”既包括信訪人通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)信訪訴求，也包括信訪受理部門通過網(wǎng)絡(luò)辦理信訪訴求。比較來看，“網(wǎng)絡(luò)信訪”是相對完整的提法。因此，本文也采用“網(wǎng)絡(luò)信訪”這一表述，但這一表述也涵蓋了“信訪信息系統(tǒng)”“網(wǎng)上信訪”“信訪信息化”等三種表述。

二、網(wǎng)絡(luò)信訪的實踐演進(jìn)

2015年5月27日，孟建柱前往國家信訪局調(diào)研，大力推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信訪工作，提出要“讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”，要求最大限度地方便人民群眾。這在一定程度上表明，網(wǎng)絡(luò)信訪從局部性的社會治理創(chuàng)新實踐演進(jìn)為全局性的社會治理創(chuàng)新實踐。如果以網(wǎng)絡(luò)信訪的技術(shù)平臺和治理創(chuàng)新為主線，這一過程可以大致劃分為兩大階段。

1.基于政府專網(wǎng)的信訪信息系統(tǒng)階段。根據(jù)《信訪條例》提出的建立信訪信息系統(tǒng)的目標(biāo)，在國家層面，國家發(fā)展和改革委員會于2006年發(fā)布了《關(guān)于國家信訪局全國信訪信息系統(tǒng)一期工程項目建議書的批復(fù)》（發(fā)改高技〔2006〕464號），全國信訪信息系統(tǒng)一期工程建設(shè)工作得以啟動。2007年1月1日，全國信訪信息系統(tǒng)上線并開展為期一年的試運行階段；2008年，全國信訪信息系統(tǒng)優(yōu)化版正式上線運行；2009年和2010年，全國信訪信息系統(tǒng)功能進(jìn)一步完善，性能基本穩(wěn)定。2011年，根據(jù)全國信訪信息系統(tǒng)一期工程建設(shè)進(jìn)度，進(jìn)行竣工驗收。國家信訪局2009年開通了網(wǎng)上投訴受理系統(tǒng)，受理“三農(nóng)”“社?！钡炔糠謱ｎ}；2013年7月1日起，全面放開了網(wǎng)上投訴受理內(nèi)容，信訪當(dāng)事人可以通過各級信訪部門的網(wǎng)站進(jìn)行投訴，半年內(nèi)受理各類投訴14萬多件次［3］。

在地方層面，全國29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、275個地（市）和1 831個縣開通了相應(yīng)的網(wǎng)上信訪平臺，上海、江蘇、廣東等19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實現(xiàn)了省、市、縣等三級平臺互聯(lián)互通，228個地（市）實現(xiàn)了市、縣兩級平臺互聯(lián)互通，135個地（市）信訪部門實現(xiàn)了與職能部門的互聯(lián)互通［4］。例如，上海市政府開通“中國上?！遍T戶網(wǎng)站和“網(wǎng)上信訪受理投訴中心”網(wǎng)站等兩個受理窗口，搭建起市信訪辦、97個區(qū)縣和市屬部門、2 200個街道和區(qū)屬部門組成的三級辦理平臺。

在這一階段，信訪信息系統(tǒng)依托的技術(shù)平臺是政府專網(wǎng)，國家、省、市、縣等四級信訪機構(gòu)及相應(yīng)的政府工作部門利用信訪信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享、網(wǎng)上辦公，統(tǒng)一使用全國信訪信息系統(tǒng)應(yīng)用軟件；以信訪信息網(wǎng)絡(luò)為平臺，建立信訪業(yè)務(wù)處理體系、督察督辦管理體系、信訪信息分析預(yù)測體系等。信訪當(dāng)事人則主要通過黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)信箱及信訪部門網(wǎng)站提出信訪事項。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2008年，中央部委政府網(wǎng)站的普及率達(dá)到96.1%，省市政府網(wǎng)站普及率達(dá)到100%，地市政府網(wǎng)站普及率達(dá)到99.1%［5］。這成為當(dāng)時推行信訪信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)。

雖然并無準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)對這一階段的網(wǎng)絡(luò)信訪信息系統(tǒng)的效果進(jìn)行評估，但從目前媒體公布的部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，效果并不顯著。例如，全國網(wǎng)上信訪數(shù)量從2009年的5萬余件上升到2014年的14萬件；2013年國家信訪局和省、市、縣等三級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)信箱及信訪部門網(wǎng)站網(wǎng)上信訪總量為248萬件次，同比增加10.9%［4］。這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，雖然網(wǎng)上信訪的數(shù)量有所增加，但基于政府專網(wǎng)的信訪信息系統(tǒng)對傳統(tǒng)信訪的辦理方式和辦理流程并無實質(zhì)觸動，在社會治理創(chuàng)新上的意義并不大。

2.基于互聯(lián)網(wǎng)的信訪信息系統(tǒng)階段。2014年4月10—11日，全國網(wǎng)上信訪工作現(xiàn)場推進(jìn)會在江蘇省淮安市召開，借鑒淮安“陽光信訪”的成功經(jīng)驗開發(fā)新的網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，提出以信息化建設(shè)和應(yīng)用為突破口，全面推進(jìn)網(wǎng)上信訪工作，全面提升信訪工作信息化水平，要求在2014年年底基本建成基于互聯(lián)網(wǎng)的全國網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信訪業(yè)務(wù)全部在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)［6］。2015年1月1日，新的全國網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)正式上線運行。同日，《信訪事項辦理群眾滿意度評價工作辦法》（國信發(fā)〔2014〕16號）正式實施。各省市也根據(jù)要求啟動了新的網(wǎng)絡(luò)信訪信息系統(tǒng)建設(shè)。例如，吉林省按照國家信訪局的統(tǒng)一部署，投入600余萬元，在吉林全省建設(shè)新的信訪信息系統(tǒng)，于2015年6月上線運行，并與全國信訪信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)［7］。

在新的全國網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)中，用戶通過互聯(lián)網(wǎng)搜索即可找到，按照網(wǎng)頁提示實名注冊、登錄后，就可以進(jìn)入信訪信息系統(tǒng)，提出投訴請求和意見建議，信訪當(dāng)事人在網(wǎng)上還可以實時了解信訪事件辦理進(jìn)度，在規(guī)定時限內(nèi)看到職能部門的答復(fù)意見，并進(jìn)行滿意度評價；如果對處理意見不滿意的，系統(tǒng)會告知下一步的處理程序。

在這一階段，網(wǎng)絡(luò)信訪是基于互聯(lián)網(wǎng)的開放系統(tǒng)，政府信訪受理機構(gòu)既可以通過互聯(lián)網(wǎng)受理、辦理信訪事項，信訪當(dāng)事人也可以通過互聯(lián)網(wǎng)提交、查詢信訪事項，是完整意義上的網(wǎng)絡(luò)信訪。吉林省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2015年1—10月，吉林省信訪局受理網(wǎng)上投訴6 524件，同比增長了8.2%；但全省縣以上信訪部門受理的信訪總量同比卻下降了40.1%。這種升降對比顯示，網(wǎng)上信訪的增加可以減少來信、來訪數(shù)量［7］。2015年1月的全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)上信訪量已占信訪總量的43.6%，超過1/3的省份網(wǎng)上信訪量占到了總量的50%以上。北京、江蘇、福建、江西、貴州等30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）信訪局（辦）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)信訪局與國家信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)了互聯(lián)互通［8］。其中，舉報類信訪事項信件占25.8%，來訪舉報占35.1%，而網(wǎng)絡(luò)舉報占到了39.1%［9］。這些數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)絡(luò)信訪正逐漸成為信訪的主渠道。

新的國家信訪信息系統(tǒng)也提升了傳統(tǒng)信訪辦理的效率。據(jù)統(tǒng)計，通過國家信訪信息系統(tǒng)，國家信訪局向地方轉(zhuǎn)送、交辦的投訴事項按期辦結(jié)率達(dá)68.5%，比之前提升了近20個百分點。湖南、山西等省份的辦結(jié)率和答復(fù)率均在80%以上［10］。吉林省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)則顯示，自2014年以來，群眾通過網(wǎng)上信訪渠道提交的有效投訴及時受理率達(dá)100%，按期辦理率達(dá)93.2%［7］。

在信訪系統(tǒng)之外，司法系統(tǒng)也開始推行網(wǎng)絡(luò)信訪，這意味著網(wǎng)絡(luò)信訪由局部性的社會治理創(chuàng)新擴展為全局性的社會治理創(chuàng)新。2014年2月28日，最高人民法院開通了網(wǎng)上申訴信訪平臺，受理屬于最高人民法院依法處理的案件。平臺采取外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、外網(wǎng)答復(fù)的模式，信訪當(dāng)事人填寫申訴信訪信息，提交相應(yīng)材料，完成網(wǎng)上申訴信訪，之后可以隨時隨地查詢申訴信訪辦理進(jìn)程和反饋結(jié)果。該平臺最大限度地避免了進(jìn)京訪、越級訪和重復(fù)訪［11］。2014年5月，最高人民法院又開通了遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)，使用17套遠(yuǎn)程接訪系統(tǒng)，實現(xiàn)與全國法院連通的遠(yuǎn)程視頻接訪，實現(xiàn)最高法、一審法院和信訪當(dāng)事人之間的三方溝通交流。申訴信訪當(dāng)事人可向案件一審法院或其住所地的基層法院提出申請，提交申訴材料。最高人民法院認(rèn)為有必要的，也可主動通知信訪當(dāng)事人到當(dāng)?shù)胤ㄔ哼M(jìn)行遠(yuǎn)程視頻接訪［11］。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，最高人民法院的網(wǎng)絡(luò)信訪系統(tǒng)自2014年5月投入使用以來，已完成接談4 100余件；進(jìn)京訪批次和人次同比降低了30%［11］。

三、網(wǎng)絡(luò)信訪的治理創(chuàng)新

在技術(shù)驅(qū)動社會變革的背景下，技術(shù)平臺的演進(jìn)可以推動政府治理的發(fā)展。從基于政府專網(wǎng)的信訪信息系統(tǒng)到基于互聯(lián)網(wǎng)的信訪信息系統(tǒng)不僅是技術(shù)平臺的演進(jìn)，更是社會治理的創(chuàng)新。對實踐演進(jìn)的回溯可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)信訪社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵節(jié)點是對淮安“陽光信訪”的強制推廣。下面以淮安“陽光信訪”為案例對網(wǎng)絡(luò)信訪的治理創(chuàng)新進(jìn)行分析。

江蘇省淮安市于2007年1月在全國率先自主研發(fā)了集信訪投訴、查詢、服務(wù)、督辦、分析、管理等功能于一體的“陽光信訪”綜合服務(wù)管理系統(tǒng)，經(jīng)過近十年的實踐，效果顯著。2014年4月11日，全國網(wǎng)上信訪現(xiàn)場推進(jìn)會在江蘇省淮安市召開，從側(cè)面顯示淮安“陽光信訪”實踐在全國網(wǎng)絡(luò)信訪實踐中的樣本地位［6］。與傳統(tǒng)信訪相比，淮安“陽光信訪”實踐的創(chuàng)新可以總結(jié)為四個方面：

1.方式創(chuàng)新。對于信訪當(dāng)事人而言，傳統(tǒng)信訪主要提供了來信、來訪、來電等三種方式，而淮安的“陽光信訪”在提供網(wǎng)絡(luò)信訪渠道的同時，將四種渠道全部納入“陽光信訪”系統(tǒng)在線流轉(zhuǎn)。這在一定程度上改變了信訪當(dāng)事人的信訪方式。近些年，由于社會矛盾總量的增加和信訪制度的定位偏差，信訪方式成為信訪制度“異化”的“催化劑”［1］，主要體現(xiàn)在三個方面：一是來訪量（尤其集體訪數(shù)量）增加。對于信訪當(dāng)事人而言，雖然來訪的成本高于來信、來電，但可以發(fā)揮“人多力量大”的優(yōu)勢，盡管集體上訪有可能影響社會秩序，但也會“法不責(zé)眾”。對于信訪受理機構(gòu)而言，來訪具有現(xiàn)實的、即時的壓力，“鬧大”的集體上訪更容易引起重視，也就更容易得到解決。二是重復(fù)上訪量增加。重復(fù)上訪主要體現(xiàn)為信訪當(dāng)事人就同一信訪訴求到同一或不同信訪受理機構(gòu)反復(fù)上訪，增加了信訪總量的積壓，影響了信訪化解的效率，也可能會誤導(dǎo)對信訪形勢的判斷，導(dǎo)致社會矛盾的夸大化和過度“維穩(wěn)”。三是“越級上訪”，尤其“進(jìn)京上訪”，逐級倒逼的究責(zé)機制將“維穩(wěn)”的責(zé)任壓向基層，而基層又難以從源頭上化解信訪問題，只能采取“攔訪”“截訪”等“穩(wěn)控”方式，容易壓制和激化社會矛盾。對“越級上訪”“進(jìn)京上訪”的敏感又反過來進(jìn)一步強化了信訪當(dāng)事人對“越級上訪”“進(jìn)京上訪”的偏好。對信訪當(dāng)事人而言，網(wǎng)絡(luò)信訪提供了一種交互的信訪方式，來信、來訪、來電等三種方式也都進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)信訪系統(tǒng)在線流轉(zhuǎn)意味著這三種方式的效果將等同于網(wǎng)絡(luò)方式的效果，這在一定程度上引導(dǎo)信訪當(dāng)事人減少對集體訪、重復(fù)訪、越級訪的依賴。對于信訪受理機構(gòu)而言，“陽光信訪”系統(tǒng)對四種信訪方式進(jìn)行了整合，既有利于減少信訪的重復(fù)登記，避免對信訪形勢的誤判，也有利于減少集體訪的現(xiàn)場壓力和進(jìn)京訪的倒逼壓力。

2.流程創(chuàng)新。“陽光信訪”系統(tǒng)集成了自動判重、在線流轉(zhuǎn)、自動督辦、綜合分析等功能。信訪部門可以在線進(jìn)行催辦督辦、通報批評和進(jìn)行滿意度回訪與調(diào)查?！瓣柟庑旁L”系統(tǒng)設(shè)置了“紅燈”“黃燈”“綠燈”等三種標(biāo)識，對信訪事項進(jìn)行分類識別、實時監(jiān)測、動態(tài)跟蹤，提醒承辦單位及時辦理，避免案件逾期未決。例如，一個信訪事項錄入“陽光信訪”系統(tǒng)后：45天以內(nèi)顯示為“綠燈”；45—60天臨近期限內(nèi)顯示為“黃燈”；超過60天顯示為“紅燈”?！瓣柟庑旁L”系統(tǒng)每天智能檢索逾期事項，定時自動向“紅燈”單位發(fā)出督辦短信，督促盡快辦理。這種流程優(yōu)化可以在很大程度上減少傳統(tǒng)信訪辦理流程存在的信訪事項“久拖不決”的問題。

3.功能創(chuàng)新?；窗病瓣柟庑旁L”除了傳統(tǒng)的信訪辦理功能，還具有社會風(fēng)險預(yù)警和績效評價功能。2012年，“陽光信訪”系統(tǒng)引入風(fēng)險管理方法，建立了信訪社會矛盾風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系包括145個指標(biāo)，其中63個指標(biāo)和信訪辦理的具體行為有關(guān)，如漏排矛盾、逾期辦結(jié)等；82個指標(biāo)與信訪制度有關(guān)。對這145個指標(biāo)賦予不同權(quán)重，并計算“綜合信訪指數(shù)”，進(jìn)行信訪社會矛盾風(fēng)險預(yù)警。指數(shù)得分區(qū)間在0—1之間：0.55以上為一級指數(shù)，0.45—0.55為二級指數(shù)，0.35—0.45為三級指數(shù)，0.35以下為四級指數(shù)。指數(shù)數(shù)值越大，所處等級越高。如果預(yù)警結(jié)果為一級指數(shù)，淮安市信訪局直接向淮安市委、市政府摘報和全市通報，并由淮安市信訪穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組派出督導(dǎo)組跟蹤督察，限期三個月內(nèi)整改到位。如果預(yù)警結(jié)果為二級指數(shù)，淮安市信訪局直接向淮安市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)摘報，同時向縣（區(qū)）委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)通報，限期兩個月內(nèi)整改到位。如果預(yù)警結(jié)果為三級指數(shù)，淮安市信訪局直接向縣（區(qū)）黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)通報。如果預(yù)警結(jié)果為四級指數(shù)，則納入日常管理，每周比對動態(tài)，對穩(wěn)定指數(shù)波動較大的發(fā)出預(yù)警信息［12］。近年來，由于“信訪不信法”“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，大量的社會矛盾都向信訪部門匯聚，因此，“綜合信訪指數(shù)”既可以對信訪矛盾風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警，在很大程度上也可以對社會矛盾風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警。

此外，“陽光信訪”系統(tǒng)可以通過群眾滿意度反饋進(jìn)行績效評價。在中國的政治情境中，信訪工作本質(zhì)上就是群眾工作，因此，群眾是否滿意就是信訪工作績效評估的主要標(biāo)準(zhǔn)。淮安“陽光信訪”系統(tǒng)的群眾滿意度由145個指標(biāo)構(gòu)成：評價對象是信訪事項承辦單位；評價內(nèi)容是信訪事項辦理情況；評價主體是反映事項的信訪當(dāng)事人。評價結(jié)果分為四級：一級得分在90分以上，為“很好”等次；二級得分在75—90分之間，為“較好”等次；三級得分在60—75分之間，為“一般”等次；四級得分在60分以下，為“較差”等次［12］。

4.制度創(chuàng)新。2011年，淮安市將“陽光信訪”延伸至縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），將全市9個縣（區(qū)）、147個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和400多個職能部門全部納入“陽光信訪”系統(tǒng)。為推動“陽光信訪”系統(tǒng)的實施，淮安市委、市政府進(jìn)行了制度創(chuàng)新，陸續(xù)出臺了《陽光信訪工作流程》《陽光信訪錄入辦理規(guī)則》《陽光信訪矛盾排查工作規(guī)范》等文件，推動“陽光信訪”的制度建設(shè)。2013年5月，淮安市委、市政府又制定出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強信訪信息化建設(shè)提升信訪工作科學(xué)化水平的意見》，將“陽光信訪”的實踐進(jìn)一步制度化，確?！瓣柟庑旁L”的可持續(xù)發(fā)展。

在全國范圍內(nèi)，其他省市的網(wǎng)絡(luò)信訪實踐也有一些方式創(chuàng)新或流程創(chuàng)新。例如，吉林省信訪局確定了網(wǎng)絡(luò)優(yōu)先的工作原則，即群眾通過網(wǎng)上反映的問題優(yōu)先受理、優(yōu)先辦理、優(yōu)先復(fù)查復(fù)核、優(yōu)先督察督辦［7］。針對一些上了年紀(jì)或久居農(nóng)村的基層群眾不會網(wǎng)上信訪甚至不會操作電腦的問題，廣東省惠州市建立了網(wǎng)上信訪代理制度，指派專人指導(dǎo)有需要的群眾網(wǎng)上信訪，進(jìn)一步擴大網(wǎng)上信訪的影響力［13］。遼寧、上海、山東等省市要求在一個工作日內(nèi)完成投訴事項的落地接收和轉(zhuǎn)送交辦，減少信訪事項在信訪部門的流轉(zhuǎn)時間［14］。

比較來看，在網(wǎng)上信訪的創(chuàng)新實踐中，方式創(chuàng)新與功能創(chuàng)新最為核心，這兩種創(chuàng)新不僅可以推動傳統(tǒng)信訪制度的根本變革，還符合大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理能力提升的發(fā)展趨勢，值得鼓勵和探索。一直以來，傳統(tǒng)信訪制度的“人治”色彩備受詬病，民意汲取功能與權(quán)利救濟(jì)功能混雜，以至于出現(xiàn)“信訪不信法”“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”等現(xiàn)象，不僅異化了信訪制度，還嚴(yán)重干擾了司法體系的權(quán)威，與全面依法治國的目標(biāo)相悖，加劇了發(fā)展與穩(wěn)定之間的張力。因此，傳統(tǒng)信訪制度改革的核心在于功能改革，只有將信訪的權(quán)利救濟(jì)功能剝離出去，強化信訪的民意汲取與信息收集功能，信訪制度才有長期存在的必要。從信訪制度改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)來看，信訪制度完全可以成為具有中國特色的政治參與制度。一方面，信訪制度已經(jīng)成為民意汲取的主要渠道，上訪的人群主要是社會底層群眾；另一方面，現(xiàn)行的政治體制中底層群眾的代表性有待提高，無論是政治層面的各級人大代表中底層群眾的比例，還是政策層面底層群眾的參與都存在不足。這意味著，如果將信訪制度汲取的底層民意導(dǎo)向政治和政策層面，則信訪制度將會成為現(xiàn)行政治參與制度之外非常必要且有益的補充。在中國政治和社會體制改革的現(xiàn)階段，簡單取消信訪制度并不符合實際，這是因為，傳統(tǒng)信訪制度可以取消，但信訪訴求所代表的底層民意并不會被取消，如果沒有了信訪制度，它們會尋找新的表達(dá)渠道，進(jìn)而催生類似于傳統(tǒng)制度的新渠道，但這并不能從根本上解決問題。對信訪制度改革的討論必須尊重中國政治體制的兩大現(xiàn)實：一是人民代表大會制度，誰來代表底層民意；二是中央與地方關(guān)系，中央如何監(jiān)督地方的施政。這兩個問題都和信訪制度改革緊密相關(guān)。

傳統(tǒng)信訪制度的功能缺陷在于“民意汲取功能弱，而權(quán)利救濟(jì)功能強”。互聯(lián)網(wǎng)恰好有解決這一問題的潛力。這是因為，民意汲取功能是整體性的，而權(quán)利救濟(jì)功能是個體性的。傳統(tǒng)信訪制度長于實現(xiàn)個體性的權(quán)利救濟(jì)，黨政領(lǐng)導(dǎo)在面對個體性的信訪事項時，無論是“青天文化”“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”等傳統(tǒng)價值觀的影響，還是因“纏訪”“鬧訪”被逼無奈，一旦通過“批示”解決了問題，信訪制度就具有權(quán)利救濟(jì)功能。“信訪不信法”“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”本質(zhì)上就是信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能所造成的。相比之下，民意汲取功能則可以超脫于個體性的權(quán)利訴求，而關(guān)注這些個體性權(quán)利訴求背后的共同訴求，以及這些訴求背后的政策偏差和制度缺陷。由于傳統(tǒng)信訪制度中民意的訴求非常分散，信訪事項涉及的部門繁多，而信息又難以匯總，因此，很難實現(xiàn)民意汲取功能的整體性?；ヂ?lián)網(wǎng)恰好是這樣一個介質(zhì)：它既在個體化的權(quán)利訴求和“權(quán)力”之間增加了一個“隔離層”；又在分散的民意之間增加了一個“連通器”；既弱化信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，又增強傳統(tǒng)信訪制度的民意汲取功能。

當(dāng)然，這樣做也有兩大風(fēng)險：一是互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)是冰冷的，可能會影響對底層群眾的利益受損的真實感知，弱化與底層群眾的感情聯(lián)系，滋長“懶政”“殆政”；二是一旦剝離了權(quán)利救濟(jì)功能，信訪當(dāng)事人可能獲得的收益就會降低，信訪制度在一定程度上會失去對底層群眾的吸引力，影響其民意汲取能力。這就需要流程創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的支撐，提升網(wǎng)絡(luò)信訪的效率，增強公眾對網(wǎng)絡(luò)信訪的滿意度，引導(dǎo)公眾更多地通過網(wǎng)絡(luò)信訪表達(dá)利益訴求。由此可見，在網(wǎng)絡(luò)信訪的創(chuàng)新實踐中，方式創(chuàng)新、流程創(chuàng)新、功能創(chuàng)新、制度創(chuàng)新是“四位一體”的，方式創(chuàng)新與功能創(chuàng)新是核心，前者是手段，后者是目標(biāo)；流程創(chuàng)新、制度創(chuàng)新是支撐，確保方式創(chuàng)新與功能創(chuàng)新具有可持續(xù)性。

此外，網(wǎng)絡(luò)信訪并不能解決當(dāng)前信訪制度的所有問題，尤其是涉法涉訴問題，一些省市也對這一問題進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，吉林省規(guī)定，屬于各級人民代表大會及其常委會、法院、檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的，已經(jīng)或者應(yīng)該通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，網(wǎng)絡(luò)信訪不予受理［7］。

網(wǎng)絡(luò)信訪的研究和實踐探索目前還處于起步階段，仍需進(jìn)一步發(fā)展，學(xué)界需要對網(wǎng)絡(luò)信訪將引起傳統(tǒng)信訪制度的根本性變革有充分的認(rèn)識。網(wǎng)絡(luò)信訪所產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)對于發(fā)揮信訪制度的民意汲取和信息收集至關(guān)重要，這些應(yīng)該成為下一階段網(wǎng)絡(luò)信訪研究的方向和重點。

［1］張海波，童星.社會管理創(chuàng)新與信訪制度改革［J］.天津社會科學(xué)，2012，（3）：58-63.

［2］張海波.柔性社會管理［J］.中國行政管理，2013，（6）：49-53.

［3］國家信訪局門戶網(wǎng)站網(wǎng)上投訴將于7月1日起全面放開受理內(nèi)容［EB/OL］.（2013-06-30）［2015-11-11］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-06/30/c_11634370 9.htm.

［4］網(wǎng)上信訪系統(tǒng)建設(shè)時間表出爐：年底前實現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)［EB/OL］.（2014-04-12）［2015-11-01］.http：//news.xinhuanet.com/legal/2014-04/12/c_126383341.htm.

［5］2008年中國省市政府網(wǎng)站普及率達(dá)100%［EB/OL］.（2009-01-12）［2015-12-01］.http：//www.china.com.cn/aboutchina/txt/2009-01/12/content_ 17092406.htm.

［6］全國網(wǎng)上信訪工作現(xiàn)場推進(jìn)會在江蘇淮安召開［EB/OL］.（2014-04-14）［2015-11-02］.http：//politics.people.com.cn/n/2014/0414/c1001-24892052.html.

［7］吉林省政府新聞辦召開關(guān)于網(wǎng)上信訪工作情況新聞發(fā)布會［EB/OL］.（2015-11-18）［2015-11-30］.http：//www.gjxfj.gov.cn/2015-11/18/c_134827835.htm.

［8］國家信訪局：全國網(wǎng)上信訪量已占信訪總量的43.6%［EB/ OL］.（2015-06-29）［2015-10-25］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/29/c_12796017 4.htm.

［9］信訪督察組長自曝督察過程中曾暗訪地方不足［EB/OL］.（2015-02-09）［2015-10-11］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_12747230 7.htm.

［10］“讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”——中國大力推動網(wǎng)上信訪［EB/OL］.（2015-05-30）［2015-10-28］.http：//news.xinhuanet.com/2015-05/30/c_1115458430.htm.

［11］最高法開通網(wǎng)上信訪、接訪系統(tǒng)，進(jìn)京訪批次降低30%［EB/OL］.（2015-07-02）［2015-10-15］.http：//legal.people.com.cn/n/2015/0702/c42510-27244083.html.

［12］吳冰沁.信訪信息化研究——以淮安”陽光信訪“為例［D］.南京：南京大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015.

［13］廣東惠州：不會網(wǎng)上信訪？代理員幫您［EB/OL］.（2015-04-13）［2015-11-15］.http：//www.gjxfj.gov.cn/2015-04/13/c_134145978.htm.

［14］國家信訪局：網(wǎng)上信訪占全國信訪總量近一半［EB/OL］.（2015-06-26）［2015-11-13］.http：//news.0898.net/n/2015/0626/c231187-25374497.html.

（責(zé)任編輯：于健慧）

D632.8

A

1005-460X（2016）02-0001-06

2015-12-05

教育部人文社會科學(xué)青年項目“群體性事件源頭治理研究”（12YJC810036）

張海波（1978—），男，湖北黃石人，管理學(xué)博士，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事應(yīng)急管理研究；童星（1948—），男，江蘇南京人，教授，主任，從事應(yīng)急管理研究；倪娟（1991—），女，安徽全椒人，碩士研究生，從事應(yīng)急管理研究。