楊雨蓮 張國清

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院,浙江杭州310058)

庸官懶政的博弈分析

楊雨蓮 張國清

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院,浙江杭州310058)

庸官懶政或行政不作為是近年中國社會關(guān)注的焦點(diǎn),也是法學(xué)、政治學(xué)界討論的熱點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析,公務(wù)員通過勞動或服務(wù)完成政府分配的工作任務(wù),實(shí)現(xiàn)各自的經(jīng)濟(jì)利益和社會價值,與其他行業(yè)的從業(yè)者相比并無特別之處。從囚徒困境博弈模型可知,懲罰力度過小和獎懲激勵不明確是導(dǎo)致庸官懶政的兩大原因。工作競爭博弈模型則表明,存在公務(wù)員工資獎勵制度的最優(yōu)性,它將為有效解決庸官懶政問題提供理論支持。有別于庸官懶政或行政不作為的法律分析和政治分析,經(jīng)濟(jì)分析或博弈分析將為研究其成因和對策提供新路徑。

公務(wù)員;庸官懶政;囚徒困境;工作競爭模型;博弈分析

2016年5月30日,國家人力資源和社會保障部公布《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,披露截至2015年底,全國共有公務(wù)員716.7萬人。廣大公務(wù)員在公共行政和公共服務(wù)中扮演著核心角色,塑造了拒腐敗、講規(guī)矩、負(fù)責(zé)任、重法治、積極工作、默默奉獻(xiàn)的整體形象,是中國特色社會主義建設(shè)的主導(dǎo)力量。不過,我們也應(yīng)當(dāng)看到,部分公務(wù)員存在“寧可不做事,但求不出事”、“占著位置不干事,拿著工資不出力”等庸官懶政現(xiàn)象。

抑制庸官懶政,既是公共部門的實(shí)踐任務(wù),也是社會科學(xué)的理論課題。本文將從經(jīng)濟(jì)博弈論的角度分析庸官懶政的原因,揭示隱藏在庸官懶政背后的利益選擇;并采用工作競爭模型,在假定實(shí)現(xiàn)政府利益最大化、政府利益和人民利益完全一致的前提下,研究公務(wù)員工資增長水平和獎勵機(jī)制對激發(fā)其工作積極性所起的作用,為解決庸官懶政問題提出合理對策。

一、“庸官懶政”研究綜述

“庸官懶政”或“行政不作為”是近年中國社會關(guān)注的焦點(diǎn),也是法學(xué)和政治學(xué)界討論的熱點(diǎn)?！靶姓蛔鳛椤钡闹黧w是政府,“庸官懶政”的主體是公務(wù)員。雖然主體不同,但其后果相似,都危害到政府的效率、信譽(yù)和權(quán)威,損害了國家和人民的利益。

中國法學(xué)界從憲法、行政法、國家賠償?shù)葘用嫜芯啃姓蛔鳛楝F(xiàn)象,對行政不作為及其法律后果的討論較為深入,但對庸官懶政問題討論較少。周佑勇指出:“行政不作為是與行政作為相對應(yīng)的一種行政行為類型,其構(gòu)成除必須具備行政行為的一般構(gòu)成要件之外,還要求以行政作為義務(wù)的存在為前提條件,并具備作為之可能性、程序上逾期不為等主客觀要件。”[1]64黃學(xué)賢區(qū)分了形式作為和實(shí)質(zhì)不作為,“揭示出形式作為而實(shí)質(zhì)不作為的行為,是行政不作為從定性分析向定量分析發(fā)展,形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治發(fā)展以及秩序行政向給付行政發(fā)展的必然要求”。研究形式作為而實(shí)質(zhì)不作為的行為,是“行政行為之分為依職權(quán)的行政行為和依申請的行政行為的進(jìn)一步深化,有利于完善行政行為理論體系”[2]41。馮玨指出,最高人民法院人身損害賠償司法解釋第6條引入源自德國判例的交往安全義務(wù),但法院在審判實(shí)踐中遇到的真正困難在于不作為或間接侵權(quán)的結(jié)構(gòu)性特征所帶來的因果關(guān)系難題?！耙氚踩Ｕ狭x務(wù)對解決這一難題的意義在于,如果安全保障義務(wù)的內(nèi)容正是防止處于其保護(hù)范圍內(nèi)的人遭受第三人的侵害,或者防止處于其控制范圍內(nèi)的第三人侵害他人,那么認(rèn)定義務(wù)人違反了此義務(wù)就可化解因果關(guān)系難題?！盵3]62

中國政治學(xué)界從政府行為、公務(wù)員制度及其職業(yè)特點(diǎn)、公務(wù)員行為的內(nèi)部約束和外部約束等層面來考察庸官懶政現(xiàn)象,把庸官懶政和行政不作為相提并論。蔡放波指出:“行政不作為的原因不僅在于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員責(zé)任意識淡漠,也與相關(guān)行政法規(guī)不健全、權(quán)責(zé)不明確以及行政機(jī)關(guān)職能的重疊、交叉等有關(guān)。要治理行政不作為必須深入開展公務(wù)員職業(yè)道德教育,建立行政投訴中心,完善行政責(zé)任問責(zé)機(jī)制,健全行政不作為訴訟救濟(jì)制度,并且將行政不作為賠償責(zé)任納入國家賠償?shù)姆秶！盵4]20韓銳和李景平從外部監(jiān)督角度進(jìn)行分析:“各地行政效能考評都處在探索階段,還存在著主觀隨意、暗箱操作、群眾參與不夠等諸多問題,這就使得考評無法真正起到獎能懲庸、獎勤罰懶的作用。”[5]27張國清集中闡述了產(chǎn)生庸官懶政現(xiàn)象的主觀原因:“一些公務(wù)員只對上負(fù)責(zé);技術(shù)性、專業(yè)性比較強(qiáng)的工作崗位難以受到監(jiān)督;存在‘誰都能管又誰都不愿意管’的責(zé)任空白地帶;隊(duì)伍人員固化,‘進(jìn)去不易,出去也難’;為了謀求物質(zhì)利益不愿做沒有私利的事情?！盵6]29韓銳和李景平總結(jié)了克服公務(wù)員庸官懶政的方法,提出在思想上要轉(zhuǎn)變觀念,強(qiáng)化為人民服務(wù)的意識;在制度上要完善健全用人制度;在法律上要建立完善治理庸官懶政的法律體系[5]。上述文獻(xiàn)主要從思想觀念和制度體系的角度來評估和探討公務(wù)員的工作,沒有涉及公務(wù)員工資獎金結(jié)構(gòu)對公務(wù)員工作熱情的影響。燕繼榮指出,影響官員工作積極性的要素有政治信心、未來預(yù)期以及政策轉(zhuǎn)型,“從當(dāng)下中國的現(xiàn)實(shí)情況看,官員消極觀望式的‘不作為’可能與對未來政治信心不足、反腐敗高壓之下對未來預(yù)期不明、政策轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期等要素有關(guān)”[7]25。

張國清提出,為了解決庸官懶政問題,“要適當(dāng)改善公務(wù)員工作條件,整體上提高其收入水平,在杜絕庸官懶政、打擊灰色收入同時,也要根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和人民生活水平,適當(dāng)提高公務(wù)員的待遇,改善公務(wù)員生活狀況和工作條件”[6]31。燕繼榮則主張制定相應(yīng)的方案,采取切實(shí)的行動,以增強(qiáng)官員的政策信心、明確官員的未來預(yù)期以及縮短政策轉(zhuǎn)型的適應(yīng)期[7]25。在選人用人制度上,燕繼榮提議全面深化改革,打破固有的人事制度瓶頸。具體做法是,擴(kuò)大公共職位的招聘范圍,增加公共職位的競爭性,規(guī)范公職部門招聘,提高招聘的職業(yè)(專業(yè))門檻,推廣干部培養(yǎng)的梯隊(duì)建設(shè)制度,尋求建立干部的退出機(jī)制[8]43。

綜上所述,國內(nèi)學(xué)界大多從法學(xué)和政治學(xué)的角度出發(fā)揭示庸官懶政的原因,并提出解決對策,沒有把公務(wù)員看作獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益尋求者,也沒有深入探索公務(wù)員做出背離公共利益或國家利益的行為選擇的深層原因。不過,從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析,公務(wù)員通過勞動或服務(wù)完成政府分配的工作任務(wù),實(shí)現(xiàn)各自的經(jīng)濟(jì)利益和社會價值,與其他行業(yè)的從業(yè)者相比并無特別之處。剝除公務(wù)員身份的非常因素,以平常職業(yè)行為人的要求看待其工作,這正是筆者思考行政不作為和庸官懶政現(xiàn)象的出發(fā)點(diǎn)。

二、“庸官懶政”的成因、囚徒困境及改進(jìn)博弈分析

導(dǎo)致庸官懶政的原因大致可以分為兩類:一是公務(wù)員自身懈怠,二是缺乏外界約束。美國行政倫理學(xué)家?guī)扃?Terry L.Cooper)指出,負(fù)責(zé)的行政管理者既要做到對其行為實(shí)現(xiàn)客觀評估,又要做到與其職業(yè)價值觀保持主觀一致。他表示:“必須對公共行政者施加充足的外部控制;還要有充足的內(nèi)部控制來實(shí)現(xiàn)更多的社群類結(jié)構(gòu)、理想主義、利他主義以及創(chuàng)新精神。這一平衡對于追求公共行政人員的負(fù)責(zé)任行為來說是必不可少的。”[9]160因此,公共組織維持負(fù)責(zé)任行為一般有兩個途徑:內(nèi)部控制和外部控制。內(nèi)部控制通過公務(wù)員內(nèi)心的價值觀和倫理準(zhǔn)則來進(jìn)行;外部控制以立法、規(guī)則、制度來安排組織,嚴(yán)格地監(jiān)管公務(wù)員行為。因此,克服庸官懶政可以從內(nèi)部控制和外部控制兩方面進(jìn)行。沿著這一研究路徑,我們先從博弈論角度分析導(dǎo)致庸官懶政的原因。

(一)庸官懶政的成因

由于公務(wù)員在公務(wù)活動中時常面臨權(quán)力沖突、角色沖突、利益沖突和責(zé)任沖突,一些公務(wù)員傾向于庸官懶政,即選擇性地開展工作,只做對自己有意義、有價值的工作,而對自認(rèn)為沒有意義、沒有價值的工作則選擇不做或消極怠工。公務(wù)員不愿意做的工作大致有以下三類:

第一,不被上級重視的工作。公務(wù)員管理體系是一個嚴(yán)格的科層體系,等級森嚴(yán)、上下級關(guān)系明晰。如果工作表現(xiàn)能得到領(lǐng)導(dǎo)的賞識,下層或低層公務(wù)員將獲得較大的升遷概率。因此,對員工來說,領(lǐng)導(dǎo)的滿意度十分重要。然而,公務(wù)員的工作宗旨是完成政府機(jī)關(guān)規(guī)定的目標(biāo),重視政府為人民服務(wù)的效率。一些公務(wù)員忘記其服務(wù)對象最終不是領(lǐng)導(dǎo),而是人民,為人民服務(wù)才是其工作宗旨?！安糠止珓?wù)員在工作中不為民服務(wù),不是去完成人民需要他完成的工作,而是相反,他主要完成的工作是上級委托給他、授權(quán)給他和交代給他的任務(wù)。對于這些任務(wù)是否值得去做,是否應(yīng)該落實(shí),則取決于他是否想要得到上級的反饋回應(yīng),取決于從上級那里得到的期望預(yù)期,取決于上級可能對其做出的評價評估。當(dāng)他認(rèn)為他所做的工作,在他的上級看來不是很重要、意義不大時,或者不能給他提供晉升渠道、相應(yīng)獎賞時,他就喪失了工作的積極性。”[6]29-30所以,這種錯位服務(wù)行為是導(dǎo)致公務(wù)員不作為的重要原因。

第二,技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的工作。公務(wù)員的工作分為兩種類型,一種是普通崗位,人們都能了解這類崗位的職責(zé);另一種是技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的崗位,工作性質(zhì)相對獨(dú)立,工作績效主要依靠公務(wù)員的職業(yè)道德,外部一時難以監(jiān)管,縱使公務(wù)員工作懈怠或產(chǎn)生工作差錯,也難以立刻被人察覺。在這些崗位上,公務(wù)員的工作質(zhì)量主要依靠個人自主性和自覺性。崗位的性質(zhì)造成了考評的困難,也造成了監(jiān)管和監(jiān)督的困難,導(dǎo)致一些公務(wù)員懶惰懈怠,不及時完成任務(wù)。由于技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)的公務(wù)員具有不可替代性,即使上級也無可奈何,對這部分公務(wù)員的約束形同虛設(shè)。此外,一些難度較大的工作,超過了基層公務(wù)人員現(xiàn)有的工作能力。由于個人缺乏吃苦耐勞的精神,政府也缺乏相應(yīng)的激勵措施,多數(shù)公務(wù)員選擇避重就輕、互相推諉。目前國家高壓反腐、制度收緊,讓許多公務(wù)員生怕做事犯錯,以“多一事不如少一事”的思想消極工作,工作的負(fù)效應(yīng)使他們選擇庸官懶政。

第三,職責(zé)、權(quán)限、義務(wù)不明晰的工作。公務(wù)員的工作存在交叉重疊,容易產(chǎn)生責(zé)任空白地帶。部分政府機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊,崗位職能重復(fù),人員過于臃腫,公務(wù)員之間沒有劃定清晰的職責(zé)范圍,也沒有明晰的權(quán)限和義務(wù)?！岸囝^管理、多頭負(fù)責(zé)”容易使公務(wù)員之間相互推諉,誰都不愿意主動管理、主動負(fù)責(zé),這既導(dǎo)致行政效率低下,也培養(yǎng)了懶惰懈怠的公務(wù)員。

(二)庸官懶政的囚徒困境

探究公務(wù)員庸官懶政行為的原因,是解決庸官懶政問題的前提條件。公務(wù)員的競爭與合作其實(shí)是一個典型的“囚徒困境”博弈。為進(jìn)一步了解公務(wù)員庸官懶政的內(nèi)在原因,筆者參考“囚徒困境”模型進(jìn)行分析。

1.假設(shè)前提

為了盡量簡化模型,假設(shè)在一個單位有兩名相同職位的公務(wù)人員,即公務(wù)員1、公務(wù)員2。他們享受同等的工資待遇,且工資待遇固定,不會因?yàn)楣ぷ髁康拇笮《兴兓?。?dāng)面對對自己意義不大的工作時(即上文提到的三類工作),他們有兩種選擇:偷懶或不偷懶。當(dāng)兩個人都偷懶時,兩者的得益值都為A;一人偷懶一人不偷懶,則偷懶者的得益值為C,不偷懶者的得益值為D;兩人都不偷懶時,兩者的得益值都為E(見圖1,加下劃線者為偷懶者的得益值)。

那么,則有D＜A＜C,D＜E＜C。因?yàn)楣珓?wù)人員的基本工資相同,對于無法帶來客觀利益的工作,若一人偷懶一人不偷懶,則所有工作由不偷懶者完成,不偷懶者付出了更多的工作時間和精力,卻和偷懶者拿到同等工資,因此,不偷懶者的綜合得益減少,即D＜C;若兩者都偷懶,則得益兩人平分,即D＜A＜C;若兩者都不偷懶,則工作量平分,損失的得益也平分,即D＜E＜C。

圖1 公務(wù)員工作的博弈

2.分析

在此博弈中,有四種策略選擇:

當(dāng)公務(wù)員1偷懶時,公務(wù)員2偷懶的得益值為A,不偷懶的得益值為D。因?yàn)锳＞D,公務(wù)員2選擇最優(yōu)得益值A(chǔ),即偷懶。

當(dāng)公務(wù)員1不偷懶時,公務(wù)員2偷懶的得益值為C,不偷懶的得益值為E。因?yàn)镃＞E,公務(wù)員2選擇最優(yōu)得益值C,即偷懶。

同理,當(dāng)公務(wù)員2偷懶時,公務(wù)員1的最優(yōu)得益值為A,即偷懶。

當(dāng)公務(wù)員2不偷懶時,公務(wù)員1的最優(yōu)得益值為C,即偷懶。

由此分析可得,公務(wù)員1和公務(wù)員2都偷懶成為最優(yōu)選擇。在這個博弈中,博弈雙方各自的利益不僅取決于自己的策略選擇,而且取決于對方的策略選擇。這種偷懶行為十分隱蔽,不易被發(fā)現(xiàn),承擔(dān)的風(fēng)險較小。更為重要的是,偷懶者與不偷懶者的工資獎金是相同的。當(dāng)公務(wù)員1偷懶而公務(wù)員2不偷懶時,則公務(wù)員2付出了較多的精力與時間,其綜合得益受損。因此,在公務(wù)員1選擇偷懶的情況下,公務(wù)員2也會傾向于選擇偷懶。在博弈中,我們不能忽視另一方的選擇對自己得益的影響。當(dāng)公務(wù)員1不偷懶時,公務(wù)員2若不偷懶,則兩者共同分擔(dān)工作所需的精力與時間,并獲得相同的工資獎金;若公務(wù)員2選擇偷懶,則減少了需要付出的精力與時間,公務(wù)員2的綜合得益增加。結(jié)果,偷懶成為他們共同選擇的“上策”。

(三)庸官懶政的改進(jìn)博弈分析

雖說公務(wù)員是出于自身利益的考慮而選擇雙方都偷懶的策略,但這種現(xiàn)象與政府的監(jiān)管和激勵是分不開的。政府監(jiān)管不力大大減少了公務(wù)員偷懶所要承擔(dān)的風(fēng)險,偷懶不被發(fā)現(xiàn)或是不受懲處,則偷懶的綜合得益值就會上升。與劣幣驅(qū)逐良幣的原理相同,在利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使下,越來越多的公務(wù)員都選擇了偷懶。而對于努力工作的公務(wù)員,政府沒有有效的激勵措施來鼓勵他們積極工作,這將嚴(yán)重打擊其工作積極性。積極工作的公務(wù)員比消極工作的公務(wù)員付出了多倍努力,卻與后者取得相同的經(jīng)濟(jì)、政治和社會利益,甚至綜合得益少于那些偷懶者。這種博弈將產(chǎn)生不良后果,使越來越多的公務(wù)員選擇放棄損害自己綜合得益的工作,轉(zhuǎn)向與偷懶者共享偷懶所帶來的得益。

作為政府,當(dāng)然最希望公務(wù)人員都選擇不偷懶的策略。那么,當(dāng)?shù)靡嬷蛋l(fā)生怎樣的變化時,博弈雙方的選擇會變?yōu)槎疾煌祽心?

上述假設(shè)前提不變,值得注意的是,博弈雙方之所以選擇偷懶,是因?yàn)橥祽械木C合得益值相對較高。因此,政府要加大對偷懶者的懲罰力度以及對不偷懶者的獎勵力度。

假如政府對偷懶者實(shí)行懲治或處罰,那么,偷懶者的收益將遠(yuǎn)小于懲罰的損失;假如政府對不偷懶者實(shí)行激勵,那么,他們不偷懶所損失的收益將小于激勵所帶來的收益,那么A＜C＜D,并且C＜D＜E。

當(dāng)公務(wù)員1偷懶時,公務(wù)員2偷懶的得益值為A,不偷懶的得益值為D。因?yàn)锳＜D,公務(wù)員2選擇最優(yōu)得益值D,即不偷懶。

當(dāng)公務(wù)員1不偷懶時,公務(wù)員2偷懶的得益值為C,不偷懶的得益值為E。因?yàn)镃＜E,公務(wù)員2選擇最優(yōu)得益值E,即不偷懶。

同理,當(dāng)公務(wù)員2偷懶時,公務(wù)員1選擇最優(yōu)得益值D,即不偷懶。

當(dāng)公務(wù)員2不偷懶時,公務(wù)員1選擇最優(yōu)得益值E,即不偷懶。

由此可見,一旦政府從制度上采取獎勤罰懶的措施,博弈雙方的最佳策略選擇為都不偷懶。當(dāng)策略選擇得益發(fā)生改變時,博弈方的選擇也會發(fā)生變化。因此,改進(jìn)公務(wù)員庸官懶政與政府實(shí)施有效監(jiān)管措施及相應(yīng)的激勵機(jī)制是分不開的。

三、“庸官懶政”的解構(gòu)

每個公務(wù)員都有自己的抱負(fù)和追求,他們尋求一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會地位,這是合理的個人目標(biāo)。筆者沒有質(zhì)疑科層制的合理性,只想探討公務(wù)員在科層制下得到有效激勵的途徑。公務(wù)員要養(yǎng)家糊口,有保障的經(jīng)濟(jì)收入是必需的。因此,經(jīng)濟(jì)利益是個人基本目標(biāo)之一。我們就以利益最大化為前提來探索破解公務(wù)員庸官懶政的路徑。

根據(jù)上述分析,改變公務(wù)員的懶政怠政行為,除了外部制度監(jiān)督和其他約束方法外,其自身的內(nèi)部激勵也很重要。只有公務(wù)員自身認(rèn)識到庸官懶政造成的不利影響,進(jìn)行自我約束,才是長久之計。因?yàn)樽钪苯佑绊懝珓?wù)員行為的是其工資獎金,所以,通過調(diào)整工資獎金比例來激勵公務(wù)員的工作熱情和自我約束,是解決庸官懶政問題的重要途徑。公務(wù)員工資由國家分發(fā),其來源是國庫稅收。因此,制定合理的公務(wù)員工資獎金制度十分必要。1981年,經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉齊爾(Lazear)和羅森(Rosen)深入研究過工資調(diào)整實(shí)現(xiàn)雇員內(nèi)部激勵的博弈。受其啟示,筆者嘗試通過建立“工作競爭模型”來分析公務(wù)員內(nèi)部的激勵機(jī)制。

(一)模型建立

工作競爭模型是在公務(wù)員之間相互競爭的前提下,政府通過讓公務(wù)員進(jìn)行競賽的方法來實(shí)現(xiàn)有效激勵的博弈模型。

1.為了簡化模型,假設(shè)一個政府有兩名公務(wù)員。公務(wù)員i(i＝1,2)的產(chǎn)出函數(shù)為:

其中,ei為公務(wù)員i的努力水平,εi則是隨機(jī)擾動項(xiàng)。公務(wù)員的努力程度是由其自身決定的,當(dāng)然努力程度也會有負(fù)效應(yīng),例如努力工作會延長工作時間、高強(qiáng)度工作會損害身體健康等,這也是導(dǎo)致公務(wù)員偷懶的重要因素之一。假設(shè)負(fù)效用是e的函數(shù)g(e),并且g(e)滿足g′(e)＞0和g″(e)＞0,即g(e)是上升的凸曲線,負(fù)效用隨著努力程度的提高而增大,并且增大的速度不斷加快。當(dāng)然這是符合人的心理效應(yīng)的。擾動項(xiàng)ε1和ε2相當(dāng)于從分布密度為f ε()、均值為0的概率分布中獨(dú)立抽取。

2.因?yàn)楣珓?wù)員的努力程度是無法觀察的,政府無法用努力程度來支付薪酬,所以,政府根據(jù)公務(wù)員的工作業(yè)績來支付薪酬,業(yè)績好的工資高,為wh;業(yè)績較差的工資也較低,為wl。當(dāng)然這可以理解為所有公務(wù)員都有基本工資,而表現(xiàn)好、業(yè)績好的公務(wù)員則會得到額外的獎金,即wh-wl。

3.公務(wù)員在已知這個工資獎金制度的情況下,選擇自己的工作努力程度ei,ei≥0。

4.假設(shè)公務(wù)員和政府都是尋求利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。

顯然,這是個兩階段的博弈模型。第一階段是政府決定wh和wl的博弈階段,第二階段是兩個公務(wù)員已知工資標(biāo)準(zhǔn)后同時選擇努力程度ei的過程。則在該博弈中,兩公務(wù)員的得益為工資減去努力的負(fù)效應(yīng):

政府得益即產(chǎn)出(業(yè)績)減去成本(工資成本):

需要注意的是,若政府定的工資太低,公務(wù)員將不接受這種競賽機(jī)會,繼續(xù)選擇偷懶,或是離開工作崗位。因此,政府開給公務(wù)員的工資是有最低限度的。

(二)模型分析

我們采用逆推歸納法來分析這個動態(tài)博弈,先從第二階段開始。

1.第二階段分析

首先假設(shè)政府決定了工資,并且公務(wù)員愿意參與競賽并選擇自己的努力程度。那么wh和wl為不變因素,兩個公務(wù)員之間的競爭就變?yōu)殪o態(tài)博弈問題,博弈的最終努力水平會達(dá)成靜態(tài)納什平衡。假定兩個公務(wù)員都是風(fēng)險中性的,在使自己利益最大化的目標(biāo)驅(qū)使下,他們給對方的選擇,即對任意的i,e?

i必須是下列最大問題的解:

其中yi＝ei+εi;i＝1,2;P{…}表示括號中不等式成立的概率。根據(jù)最大化問題的一階條件,可得:

這就是公務(wù)員必須滿足的基本條件。其經(jīng)濟(jì)意義是,公務(wù)員付出努力的邊際收入必須等于付出努力的邊際負(fù)效用數(shù)值。

根據(jù)關(guān)系(3),進(jìn)一步確定兩位公務(wù)員的具體選擇,將模型假設(shè)中的產(chǎn)出函數(shù)和隨機(jī)擾動的概率分布f ε()代入最大值問題的概率公式(2),利用條件概率的貝葉斯法則得:

把式(4)代入式(3)中,可得:

在這個博弈中,兩個公務(wù)員的情況是一樣的,我們可以假設(shè)他們對努力程度的選擇也相同,即,這樣就得到:

這就是兩公務(wù)員之間靜態(tài)博弈的納什均衡,也就是在給定工資、獎金水平下的最優(yōu)努力水平?jīng)Q定公式。從(6)中可以看出,由于我們假設(shè)g(e)是增函數(shù),說明對工作努力者的獎勵越大,即whwl越大時,公務(wù)員的努力程度e?也會越高;當(dāng)獎勵不變,即wh-wl固定,而對產(chǎn)出的擾動因素的影響擴(kuò)大,那么公務(wù)員會認(rèn)為這場競賽的結(jié)果更多地取決于“運(yùn)氣”,而非他們的努力程度,這樣他們就會選擇較小的e?。

因此,要想有效地抑制庸官懶政,就要設(shè)立合理的公務(wù)員工資獎金制度,根據(jù)對公務(wù)員工作的公正績效評估來確定其獎金等級。以工作的努力程度及其業(yè)績設(shè)立梯級獎金制度,以此激發(fā)公務(wù)員的工作積極性,提高e?。同時,確立公正有效的績效考核制度,公正合理地評估每一位公務(wù)員的努力程度,將產(chǎn)出的隨機(jī)擾動因素的影響減至最小,讓公務(wù)員確信競賽的結(jié)果并非來自“運(yùn)氣”,而是自己的努力程度。

2.第一階段分析

因?yàn)楣珓?wù)員的參與是政府激勵機(jī)制有效的基本條件,所以,必須保證兩個公務(wù)員都愿意接受并且參與激勵制度的考核。滿足上述假設(shè),則必須設(shè)有“參與約束”。假設(shè)公務(wù)員工作得到的收益為ua,于是,保證公務(wù)員接受工作和參與競賽的基本條件是:

所有經(jīng)濟(jì)人都追求自身利益的最大化,如果把政府當(dāng)作獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)人,那么在公務(wù)員接受工作和參與競賽的前提下,政府會盡可能地壓低工資獎金。因此,“參與約束”可進(jìn)一步理解為:

可得:

假設(shè)滿足上述“參與約束”,在第二階段分析中我們已知在工資水平固定的情況下,兩個公務(wù)員選擇的努力程度是相同的,都為e?,而且滿足式(6)。因此,政府的利潤函數(shù)為:

由于ε1和ε2都是均值為0的隨機(jī)變量,則政府的期望利潤為2e?-wh-wl,政府選擇工資水

平是以利潤最大化為目標(biāo),即:

根據(jù)式(9),將政府決策轉(zhuǎn)化為提高公務(wù)員的努力程度需滿足:

由于ua是外生確定的常數(shù),因此政府利潤最大化所要求的公務(wù)員努力程度的一階條件為:

將式(13)帶入式(6),得到:

該式的意義在于其具有有效的激勵作用,且符合政府利益的獎金水平(wh-wl)只與工作成績的不確定性有關(guān)位于分母,可看出工作成績的不確定性越小,符合政府利益的獎金水平越高,政府的激勵效果就越顯著。因此,要減小工作成績的不確定性,就要有效公正地評估公務(wù)員的工作成績,建立合理的績效考核制度。

與此同時,符合政府利益的獎金水平(wh-wl)與產(chǎn)出函數(shù)隨機(jī)因素概率分布的方差正相關(guān),即方差越大,激勵效用越高。公務(wù)員之間能力水平差距越大,激勵越有效。能力強(qiáng)的人獲得獎金多,能力弱的人獲得獎金少,以此產(chǎn)生激勵效用,讓能力弱的公務(wù)員向能力強(qiáng)的公務(wù)員學(xué)習(xí),推動整體效率提高。因此,要建立合理的公務(wù)員錄用、淘汰、晉升機(jī)制,將公務(wù)員之間的能力方差控制在激勵有效的區(qū)間內(nèi)。在錄用、淘汰、晉升三個環(huán)節(jié)中對公務(wù)員的能力素質(zhì)嚴(yán)格把關(guān),合理分配崗位。這樣可以充分調(diào)動公務(wù)員的積極性,使其參與工作競爭,獲得成就感,從而實(shí)現(xiàn)人生價值。

四、必要的建議

我們通過囚徒困境和工作競爭模型對庸官懶政進(jìn)行了分析。從囚徒困境模型可知,庸官懶政的主要原因是政府監(jiān)管不力和缺乏有效的激勵機(jī)制。從工作競爭模型可知,為了減少公務(wù)員工作成績的不確定性,應(yīng)該建立合理的績效考核制度,有效公正地評估公務(wù)員的工作成績。最后,我們提出三點(diǎn)建議作為本文的總結(jié)。

第一,設(shè)立公務(wù)員績效考核制度。公正合理的績效考核是衡量公務(wù)員工作能力的制度保障,是實(shí)施獎懲的重要依據(jù)。要建立權(quán)威的績效考核組織,由該組織來制定和負(fù)責(zé)各單位具體的績效考核制度。要建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系,對公務(wù)員工作開展定量定性評估,既要考評公務(wù)員的工作量,又要評估公務(wù)員的工作質(zhì)量?？梢詤⒖济癖妼ζ涔ぷ鞯臐M意度、每日工作報告及工作影響等一系列指標(biāo),對公務(wù)員的工作進(jìn)行績效考核。

第二,建立公務(wù)員梯級獎金制度。設(shè)置合理的工資獎金制度對促進(jìn)公務(wù)員內(nèi)部激勵有著顯著作用。當(dāng)公務(wù)員的努力程度與獎懲力度成正比,獎懲力度越大,公務(wù)員工作的積極性也越高。公務(wù)員的自我激勵效果比外部制度效用要好得多。因此,要設(shè)立公務(wù)員的梯級獎金制度,根據(jù)公正的績效評估來決定獎金分配,實(shí)現(xiàn)公務(wù)員努力程度與獎懲力度的平衡。當(dāng)然,也要保證公務(wù)員的基本工資,保證其基本生活水平。良好的生活保障有利于提高公務(wù)員工作的積極性,這在一定程度上也能防止公務(wù)員以權(quán)謀私,減少公務(wù)員工作的不作為和亂作為。

第三,重視公務(wù)員職業(yè)倫理教育。依據(jù)勞倫斯·柯爾伯格的實(shí)證研究,良知是教育的結(jié)果,人的諸多德行并非與生俱來,而是后天塑造的。每個現(xiàn)代人都有自我批評能力和道德共同體成員認(rèn)同意識,關(guān)鍵在于通過民主教育把他們造就成這樣的公民?！肮窠逃膬r值內(nèi)核是道德正義原則?！雹貺.Kohlberg,Moral Education,unpublished manuscript of speech delivered to educators,Braga,Portugal,January 1986, p.1.懶怠的公務(wù)員實(shí)際上是把自己歸入喪失自我批評能力和喪失道德共同體成員認(rèn)同意識的另類公務(wù)員之列。對公務(wù)員開展道德教育,加強(qiáng)思想政治教育,仍然是訓(xùn)導(dǎo)公務(wù)員的重要路徑。因此,從入職開始就要不斷對公務(wù)員進(jìn)行職業(yè)倫理教育,使其樹立起全心全意為人民服務(wù)的職業(yè)信念,培養(yǎng)他們在不同崗位上積極工作、默默奉獻(xiàn)的工作態(tài)度。這不是某個特殊職業(yè)群體的崇高道德要求,而是公務(wù)從業(yè)者的基本職業(yè)要求。如果公務(wù)員做不到這一點(diǎn),那么我們奉勸他們,還是趁早離開這樣的工作崗位。

[1]周佑勇:《行政不作為構(gòu)成要件的展開》,《中國法學(xué)》2001年第5期,第64-73頁。[Zhou Youyong,″On the Development of Compositional Factors of Administrative Omission,″China Legal Science,No.5(2001), pp.64-73.]

[2]黃學(xué)賢:《形式作為而實(shí)質(zhì)不作為行政行為探討——行政不作為的新視角》,《中國法學(xué)》2009年第5期,第41-52頁。[Huang Xuexian,″A Research on Formal Administration Action Which Substantially Fails to Act:A New Perspective of Administrative Omission,″China Legal Science,No.5(2009),pp.41-52.]

[3]馮玨:《安全保障義務(wù)與不作為侵權(quán)》,《法學(xué)研究》2009年第4期,第62-79頁。[Feng Jue,″Security Obligations and Non-infringement,″Chinese Journal of Law,No.4(2009),pp.62-79.]

[4]蔡放波:《論行政不作為及其治理》,《中國行政管理》2007年第1期,第20-23頁。[Cai Fangbo,″Administrative Omission and Correction,″Chinese Public Administration,No.1(2007),pp.20-23.]

[5]韓銳、李景平:《當(dāng)前地方政府“庸官懶政”現(xiàn)象及其治理》,《行政與法》2012年第6期,第25-29頁。[Han Rui&Li Jingping,″The Local Government’s′Mediocre Officers,Lazy Politics′and Countermeasures,″Public Administration and Law,No.6(2012),pp.25-29.]

[6]張國清:《懲治懶怠者:中國政治改革將邁出重要一步》,《人民論壇》2015年第15期,第29-31頁。[Zhang Guoqing,″Punishing Sloth Servants:China’s Political Reform Will Take an Important Step Forward,″People’s Tribune,No.15(2015),pp.29-31.]

[7]燕繼榮:《官員不作為的深層原因分析》,《人民論壇》2015年第15期,第22-25頁。[Yan Jirong,″An Analysis of the Underlying Causes of Administrative Omission,″People’s Tribune,No.15(2015), pp.22-25.]

[8]燕繼榮:《當(dāng)前改革促進(jìn)力量的分布與特點(diǎn)》,《人民論壇》2015年第18期,第42-43頁。[Yan Jirong,″The Distribution and Characteristicsof the Current Reform Forces,″People’s Tribune,No.18(2015), pp.42-43.]

[9][美]庫珀:《行政倫理學(xué):實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑(第五版)》,張秀琴譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2010年。[T.L.Cooper,The Responsible Administrator:An Approach to Ethics for the Administrative Role(5th Edition),trans.by Zhang Xiuqin,Beijing:China Renmin University Press,2010.]

Analysis on Sloth Administration from the Game Theory Perspective

Yang Yulian Zhang Guoqing

(School of Public Affairs,Zhejiang University,Hangzhou310058,China)

In recent years,there has been an ongoing debate in the law and politics circles over the mediocre officials and their underperformance.Finding ways to institutionally motivate public agencies and run them efficiently remains a theoretical and practical task.We call those mediocre or passive civil servants sloth servants,and accordingly that kind of public administration sloth administration.The causes for sloth lie in the lack of officials’initiatives and systematic restraints.This article proposes some effective approaches to the promotion of initiatives.Being economically better off is one of the main career objectives of most civil servants,so economic incentives might be effective.A working competition model is suggested in this article to analyze the internal motivation mechanism.It is suggested in this paper that competition among individual civil servants should be encouraged and their bonus and benefits should correspond to their performance and diligence.A fair mechanism of performance evaluation should be established to reduce randomness and willthus win individuals’trust.Due to various conflicts in power,roles,interests and responsibility they might encounter in their work,some public servants tend to act passively and selectively,responding only to affairs that are beneficial to themselves,while ignoring those that are not.Routine chores can be simply classified into three types:(a)work undervalued by principals;(b)technical and professional work that is difficult to be evaluated;(c)work in which responsibility,power and divisions of labor are hard to balance.Similar to other professions,it is sensible for the civil servants and the officials to pursue economic interestsandsocialvalueswhentheyprovideprofessionalserviceswithinthe government.Competition and collaboration between civil servants are typically the case of the prisoner’s dilemma,in which neither party can be better off if all individuals unilaterally pursue their own interests.Just like Gresham’s Law,when one individual’s underperformance has not been detected and punished,others will follow.For public sectors,this paper puts forward two suggestions.Firstly,it is reasonable to establish a fair and effective mechanism of performance evaluation in terms of different outputs. Targets,benchmarks,and other indicators can offer criterion for auditing and assessing the performance of public agencies.Secondly,it is desirable to establish an incremental bonus mechanism.A reasonable system provides an effective way of distributing benefits and blames,as well seeking redress when it comes to malperformance.Thus a balance between individual official’s performance and their evaluation can be achieved.All in all,according to the prisoner’s dilemma model,there are two reasons bringing about sloth administration:inadequate penalties and unclear incentives.A better civil-servant salary incentive system will solve the problem of sloth administration.Therefore,distinguished from the legal analysis or the political analysis,the economic analysis of sloth administration provides a new perspective for its causes and countermeasures.

civil servant;sloth administration;prisoner’s dilemma;working competition model; game analysis

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2015.07.314

2015-07-31[本刊網(wǎng)址·在線雜志]http://www.journals.zju.edu.cn/soc

[在線優(yōu)先出版日期]2016-07-25[網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號]CN33-6000/C

國家社科基金重大項(xiàng)目(14ZDB022);國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(13AZX016)

1.楊雨蓮(http://orcid.org/0000-0003-3476-7763),女,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生,主要從事政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究;2.張國清(http://orcid.org/0000-0002-7858-0629),男,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授,哲學(xué)博士,主要從事政治哲學(xué)和政治學(xué)理論研究。