2014年以來，財政部、發(fā)改委等部門大力推廣政府和社會資本(PPP)模式，努力構(gòu)建系統(tǒng)的管理制度和政策支持體系，并優(yōu)中選優(yōu)推出一批PPP示范項目作為發(fā)展PPP的重要抓手，但實事求是而言，我國PPP的推進有一定成效，但離決策層所預期的目標仍有很大差距。

一、PPP發(fā)展的意義

(一)轉(zhuǎn)變政府職能的需要。十八屆三中全會提出要“大幅度減少政府對資源的直接配置”，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，對于轉(zhuǎn)變政府職能、提升現(xiàn)代國家治理能力有著重要意義。但是在社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立并日趨完善情況下，尤其是我國經(jīng)濟已深度融入國際市場競爭的環(huán)境中，地方政府再深度介入競爭性領(lǐng)域的資源配置，反而容易成為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的障礙。畢竟從長期來看，政府配置資源的效率遠遠不如市場。從現(xiàn)代政府的職能來看，提供高質(zhì)量的公共服務才是政府的本職。

(二)應對經(jīng)濟下行的需要。受國際金融危機的影響，長期以來拉動我國經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)三駕馬車——進出口、投資、消費先后減速，尤以投資和進出口的下降為甚。而進出口貿(mào)易環(huán)境非短期可以改善，因此有效拉動投資則是燃眉之急。當前民間投資由于找不到確定性的盈利項目而呈持續(xù)下降趨勢，通過政府和社會資本合作推出一批確保中長期盈利的PPP項目，可以有效引導民間資本的投入方向，培植經(jīng)濟發(fā)展的后勁。

(三)平衡財政支出的需要。隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，財政收入也進入低速增長階段，個別地方財政收入甚至有下滑趨勢；而來自公共服務的財政支出需求有增無減，穩(wěn)增長的財政支出不退反進；財政收支一減一增的矛盾愈發(fā)突出。由于PPP模式下新建項目投資不計入政府新增債務統(tǒng)計，且以PPP方式推進的存量項目將把存量債務轉(zhuǎn)移至企業(yè)方，因此PPP既能有效帶動基礎(chǔ)設(shè)施投資增長，又確保了政府性債務不增。

二、PPP發(fā)展存在的問題

(一)發(fā)展不平衡。從全國范圍來分析，根據(jù)財政部10月13日公布的第三批政府和社會資本合作示范項目名單，從項目數(shù)量上看，山東、云南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南及內(nèi)蒙古并列第五位，分別為42個、40個、32個、31個、27個、27個、27個，合計占項目總數(shù)的43.8%，地區(qū)分布集中度相對較高。排在后面的廣西、黑龍江、遼寧僅4個項目入選，天津和重慶僅1個項目入選。

(二)操作不規(guī)范。長期以來，行業(yè)主管部門在項目立項和管理等方面，已經(jīng)固化了運作思路和思維習慣，財政部出臺的PPP操作指南等部門規(guī)章，難以促使相關(guān)部門改變工作方式，運用制度規(guī)范項目實施的難度和阻力極大。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由行業(yè)主管部門主導的個別項目已經(jīng)走過了招標程序、具體項目已經(jīng)進入建設(shè)階段，才與財政部門聯(lián)系試圖進入財政部的PPP示范項目庫獲得一些政策優(yōu)惠。

(三)部門不協(xié)調(diào)。PPP項目的推進需要政府財政部門、發(fā)改委等行業(yè)主管部門通力協(xié)作，但各部門之間職責尚不明確，各有各的項目庫，各自對下發(fā)文。比如如何定義實施機構(gòu)，財政部界定為“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”，發(fā)改委則定義為“相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)”。又如在合作伙伴的選擇上，發(fā)改委規(guī)定按《招標投標法》進行，財政部門則要求依據(jù)《政府采購法》實施。總體表現(xiàn)為政出多門，市縣政府則無所適從。

(四)能力不夠用。PPP項目運作涵蓋多個領(lǐng)域，專業(yè)型強，操作流程多。從實際運作來看，一般是地市一級政府部門承擔主要的項目策劃、組織申報。但各地普遍缺乏具備相關(guān)知識儲備和實際操作經(jīng)驗的領(lǐng)導干部和具體操作人員，導致各地項目儲備不足，項目策劃不夠，符合財政部PPP項目標準的精準率不高。從調(diào)研中了解的情況看，相關(guān)部門的領(lǐng)導和干部缺乏對于PPP的基本常識，以至于PPP推廣困難重重。

(五)社會資本不積極。PPP項目一般期限較長，資金投入大。由于此前一些市縣級地方政府契約意識薄弱，尤其是在當?shù)卣畵Q屆以及重大政策調(diào)整時不能嚴格按照合同履約，影響了社會資本的積極性。從財政部公布的示范項目來看，主要以央企和當?shù)刂匾闹е鶉鬄橹鳎约耙恍w量大的上市公司。

(六)第三方機構(gòu)服務不夠。在PPP的推進中，第三方咨詢機構(gòu)承擔著重要的作用。但從調(diào)研了解的情況來看，咨詢機構(gòu)的水平參差不齊，有時為了迎合實施機構(gòu)的需要規(guī)避必要程序。高水平的咨詢機構(gòu)收費過高，超出市縣部門承受能力；低水平的咨詢機構(gòu)低價承攬業(yè)務，服務進展緩慢。

三、PPP發(fā)展的政策建議

(一)盡快出臺PPP指導意見。鑒于各部門協(xié)調(diào)不充分，各自為政的情況，為了有效地動員各方力量參與PPP的規(guī)范推進，需要從中央政府層面出臺PPP指導意見，以便各部委以及地方政府遵照執(zhí)行，破解PPP發(fā)展中的各種體制機制障礙。

(二)加強宣傳和培訓。一要通過各種渠道加大宣傳力度，在各級政府門戶網(wǎng)站、黨報、都市報、電視臺，以PPP工作專欄、工作專版的形式宣傳PPP理念和政策，介紹項目情況，進一步增進各級政府部門、社會資本共識，提高公眾對PPP的認可度和參與度。二要將PPP的培訓納入各級黨委、各行業(yè)主管部門黨組的中心組學習內(nèi)容，同時在各級黨校開PPP專題學習班。三要組織財政、各行業(yè)主管部門具體負責人員的學習培訓，并組織PPP業(yè)務知識考試，不過關(guān)者不得上崗。四要對第三方機構(gòu)加強培訓。聯(lián)合財政部PPP中心等機構(gòu)組織對咨詢機構(gòu)的培訓，并對咨詢機構(gòu)的從業(yè)人員進行考試。

(三)加大獎補工作力度。市縣級財政一般處于緊預算約束狀態(tài)，很難拿出足夠的專項資金來推進PPP工作。財政部和省級政府可考慮加大以獎代補力度，對列入財政部和省級示范項目和推廣運用PPP工作成績突出的市縣政府予以獎勵，進一步提高市縣推廣運用PPP模式的積極性。

(四)加強第三方咨詢機構(gòu)的管理。建立第三方咨詢機構(gòu)庫和參考服務價格，實行第三方咨詢機構(gòu)負面清單管理制度，規(guī)范第三方咨詢機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為。財政部門可連同項目實施機構(gòu)，對第三方咨詢機構(gòu)的專業(yè)能力、履約進展、服務質(zhì)量進行及時考核，確保第三方咨詢機構(gòu)提供高質(zhì)量的服務。