曲艷敏，楊 翼，陶以軍（國(guó)家海洋信息中心，天津 300171）

【區(qū)域經(jīng)濟(jì)】

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理政策分析

曲艷敏，楊 翼，陶以軍
（國(guó)家海洋信息中心，天津 300171）

對(duì)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究進(jìn)展、管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，總結(jié)了其突出特征，指出當(dāng)前區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在缺乏成熟的技術(shù)規(guī)范、規(guī)劃與環(huán)評(píng)脫節(jié)、公眾參與機(jī)制薄弱、缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制等方面的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出了完善區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的政策建議。

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；管理政策

引言

隨著我國(guó)沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，土地資源日趨緊張，沿海城市紛紛實(shí)施了向海發(fā)展、向海要地的戰(zhàn)略，導(dǎo)致填海造地活動(dòng)頻繁，且規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。為了加強(qiáng)海域使用管理，尤其是對(duì)連片密集圍填用海的管理，國(guó)家海洋局于2006年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見(jiàn)》（國(guó)海發(fā) [2006]14號(hào)），出臺(tái)了編制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的一系列指導(dǎo)性意見(jiàn)，開(kāi)始實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度的實(shí)施，在節(jié)約集約和有效利用海域資源、促進(jìn)沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。然而，大面積的填海活動(dòng)不可避免地對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生了諸多不利影響，如自然岸線的減少、水動(dòng)力條件的改變，海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞等等。因此，科學(xué)評(píng)價(jià)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的環(huán)境影響，并對(duì)其環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施全過(guò)程管理，成為亟待研究的問(wèn)題。

1 研究進(jìn)展

1.1 國(guó)外進(jìn)展

荷蘭關(guān)注填海生態(tài)問(wèn)題較早，1987年荷蘭《環(huán)境保護(hù)法》正式建立法定的SEA（Strategic Environmental Assessment，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)） 制度，要求對(duì)圍填海規(guī)劃都進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是世界上SEA開(kāi)展較早的國(guó)家之一。荷蘭規(guī)劃與環(huán)境一體化的管理模式為填海SEA的開(kāi)展提供了有力保障，荷蘭政府要求填海規(guī)劃必須經(jīng)過(guò)SEA才能做出最后的決策，除了對(duì)圍填海及海岸工程進(jìn)行綜合性損益分析評(píng)估外，還建立起了海岸、波浪、海底地形、行洪安全、潮汐等監(jiān)控模型[1]，對(duì)填海情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，為環(huán)評(píng)管理提供了多方面的數(shù)據(jù)依據(jù)。

Buuren等認(rèn)為荷蘭SEA的作用在于規(guī)劃過(guò)程中的透明度和及時(shí)性，利益相關(guān)者參與規(guī)劃過(guò)程中的開(kāi)放性和意見(jiàn)交換力[2]。Runhaar等對(duì)荷蘭環(huán)境評(píng)價(jià)的有效性進(jìn)行了分析和調(diào)查，認(rèn)為環(huán)境評(píng)價(jià)在不阻礙創(chuàng)造力的同時(shí)，提供了一個(gè)良好的政府管理基礎(chǔ)，同時(shí)優(yōu)化了環(huán)境價(jià)值觀[3]。日本在經(jīng)歷大規(guī)模填海過(guò)后，進(jìn)入21世紀(jì)，海灣環(huán)境嚴(yán)重污染，日本政府開(kāi)始控制圍填海。2001年2月，日本提出參考各國(guó)的SEA，在制訂計(jì)劃、規(guī)劃、政策的時(shí)候進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)[4]。淺野直人認(rèn)為日本應(yīng)關(guān)注本國(guó)在SEA的實(shí)施和同EIA的具體銜接上[5]。

1.2 國(guó)內(nèi)進(jìn)展

國(guó)內(nèi)方面，張繼民等從戰(zhàn)略環(huán)評(píng)出發(fā)，初步分析了我國(guó)區(qū)域建設(shè)用海開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的必要性及存在的問(wèn)題，指出實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是區(qū)域建設(shè)用海環(huán)境保護(hù)、維持我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、建設(shè)我國(guó)海洋生態(tài)文明的需要[6]。郭曉峰等分析了區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的特點(diǎn)與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的特征，指出傳統(tǒng)海洋工程項(xiàng)目環(huán)評(píng)具有缺陷，區(qū)域用海規(guī)劃開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)市實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建海洋生態(tài)文明的需要[7]。張翠萍等開(kāi)展海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在評(píng)價(jià)對(duì)象不明確、規(guī)劃方案有缺陷、規(guī)劃項(xiàng)目缺少環(huán)境保護(hù)內(nèi)容等問(wèn)題，提出了海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的、原則和工作程序[8]。

2 管理現(xiàn)狀

2.1 海域使用狀況

區(qū)域建設(shè)用海是指在同一區(qū)域內(nèi)、集中布置多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行連片開(kāi)發(fā)并需要整體圍填用于工業(yè)、城鎮(zhèn)和港口等建設(shè)的用海方式[9]。根據(jù)國(guó)家海洋局《海域使用管理公報(bào)》顯示，除2013年數(shù)據(jù)缺失外，2011—2015年共批準(zhǔn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃47個(gè)，其中2012年批準(zhǔn)數(shù)量最多，為25個(gè)，約占近五年批準(zhǔn)總數(shù)的53%，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示我國(guó)在“十二五”期間區(qū)域建設(shè)用海仍然將處于持續(xù)發(fā)展的階段。2011—2015年批準(zhǔn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃數(shù)量統(tǒng)計(jì)情況如圖1所示。

圖1 2011—2015年批準(zhǔn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃數(shù)量Fig.1 Number of approved sea area use plans for regional construction from 2011 to 2015

另外，雖然國(guó)家海洋局實(shí)行了圍填海計(jì)劃管理，但由于近年用海需求明顯增加，圍填海面積仍呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果顯示，2011—2015年共新增圍填海約6.2萬(wàn)公頃（圖2），年均增加1.2萬(wàn)公頃。

圖2 2011—2015年確權(quán)填海面積Fig.2 Reclamation area with the ownership of patent rights from 2011 to 2015

2.2 區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)管理現(xiàn)狀

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于規(guī)劃層次的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（SEA），是力圖從源頭和宏觀上預(yù)防、減緩人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的不利影響，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段[10]。對(duì)于如何科學(xué)預(yù)防和評(píng)價(jià)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃產(chǎn)生的環(huán)境影響，近年來(lái)海洋管理部門(mén)在管理中也開(kāi)展了有益的探索。2011年，國(guó)家海洋局印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意見(jiàn)》 （國(guó)海發(fā) [2011]45號(hào)），要求沿海地方政府在編制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃海域使用論證報(bào)告書(shū)的同時(shí)，組織編寫(xiě)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃海洋環(huán)境影響專(zhuān)題篇章報(bào)送國(guó)家海洋局，該文件為指導(dǎo)和規(guī)范區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)“區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)”）工作提供了制度依據(jù)。2013年，國(guó)家海洋局又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境保護(hù)有關(guān)工作的通知》 （國(guó)海環(huán)字[2013]196號(hào)），提出了在區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響專(zhuān)題篇章中明確區(qū)域污染物排?？偭肯鳒p規(guī)劃和實(shí)施方案的要求，強(qiáng)化了對(duì)污染物排海的源頭控制。

目前對(duì)于區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響專(zhuān)題篇章的審查，實(shí)行的是省級(jí)和國(guó)家級(jí)兩級(jí)審批管理，管理流程見(jiàn)圖3。在完整管理流程中，管理部門(mén)與規(guī)劃參與機(jī)構(gòu)及公眾各司其責(zé)，各項(xiàng)工作相互聯(lián)系又相互制約，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的管理?？傮w來(lái)說(shuō)，參與規(guī)劃環(huán)評(píng)的各方主要分工可以概括為“地方政府規(guī)劃、社會(huì)公眾參與、中介機(jī)構(gòu)環(huán)評(píng)、省級(jí)部門(mén)初審、國(guó)家部門(mén)審批、建設(shè)單位聯(lián)動(dòng)”。其中對(duì)于具體的海洋工程建設(shè)項(xiàng)目，若項(xiàng)目與規(guī)劃擬實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目一致，環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容及審批辦理程序都可適當(dāng)簡(jiǎn)化，這充分體現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)、規(guī)劃與項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)的管理思想。

圖3 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批工作流程Fig.3 Approval process of environmental impact assessment of sea area use planning for regional construction

3 特征分析

3.1 區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)特征

近岸海域是陸地系統(tǒng)與海域系統(tǒng)相互作用的復(fù)合地帶，既具有海陸相互作用的自然地理特征，更具有鮮明的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征[11]，這一復(fù)合特征決定了海洋不僅承接了近岸和近海的開(kāi)發(fā)壓力，還接納了入海河流、排污口等攜帶的陸源污染排放及泥沙搬運(yùn)，導(dǎo)致流域、海岸帶和海洋的開(kāi)發(fā)壓力在海洋交織疊加，其承載的壓力遠(yuǎn)超陸地生態(tài)系統(tǒng)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入海洋的全部污染物中有80%以上來(lái)自陸地污染源，海洋環(huán)境污染與沿海地區(qū)以及入海河流流域范圍內(nèi)的全部社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可能相關(guān)[12]。其中污染嚴(yán)重的區(qū)域相對(duì)集中在主要河流入?？诟浇Ｓ颍ㄈ玳L(zhǎng)江口和珠江口及鄰近海域），以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、人口密度較大的海灣沿岸（如遼東灣、渤海灣、萊州灣、杭州灣海域）和部分大中城市近岸局部海域[13]。

由于多數(shù)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃處在海洋和陸地承接的地帶（如圖4所示），其環(huán)境影響范圍可能波及陸地與海洋生態(tài)系統(tǒng)，涉及的規(guī)劃體系包括空間規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃，因此其環(huán)境影響評(píng)價(jià)范疇包括陸地與海洋部分，同時(shí)涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多方面，這些方面決定了區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的交叉性和復(fù)雜性。

圖4 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃位置示意圖Fig.4 Location sketch map of sea area use planning for regional construction

總體來(lái)說(shuō)，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有如下特征：

（1）研究對(duì)象復(fù)雜。區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)研究的是社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境的復(fù)合系統(tǒng)，受陸海生態(tài)構(gòu)成、岸線構(gòu)成、海洋生態(tài)環(huán)境、海洋水文動(dòng)力等諸要素的交互影響，在評(píng)價(jià)過(guò)程中需要對(duì)規(guī)劃本身及受影響的復(fù)合系統(tǒng)進(jìn)行細(xì)致剖析，解析規(guī)劃行為的輸入對(duì)系統(tǒng)環(huán)境功能產(chǎn)生的綜合作用，明確環(huán)境狀態(tài)的改變，評(píng)估這種改變的程度。

（2）環(huán)境問(wèn)題交叉。區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)既要考慮用海項(xiàng)目的排污問(wèn)題，還要考慮陸源污染入海問(wèn)題，同時(shí)還應(yīng)包含資源、生態(tài)、承載力等多方面問(wèn)題。因此，區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)必須從全局角度出發(fā)，統(tǒng)籌分析各種環(huán)境問(wèn)題。

（3）環(huán)境影響積聚。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃一般以圍填海工程為主，且一般具有用海面積大、工程量大、施工期長(zhǎng)、投資規(guī)模大等特點(diǎn)，規(guī)劃期內(nèi)大部分時(shí)間都在進(jìn)行圍填海工程建設(shè)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的單個(gè)用海項(xiàng)目也存在較大的不確定性。因此，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)評(píng)重點(diǎn)關(guān)注圍填海工程對(duì)水文動(dòng)力、沖淤、海洋生態(tài)、海洋資源的整體、長(zhǎng)期和累積影響。

3.2 區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)區(qū)別

區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)與單個(gè)項(xiàng)目用海環(huán)評(píng)的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾方面：在地理空間上，區(qū)域建設(shè)用海涉及的海域空間范圍大，規(guī)劃層次更高；在時(shí)間尺度上，區(qū)域建設(shè)用海更強(qiáng)調(diào)時(shí)間上的連續(xù)性，通常規(guī)劃實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)，要綜合考慮累積效應(yīng)；在宏觀層面上，區(qū)域建設(shè)用海更體現(xiàn)綜合性，考慮的規(guī)劃要素及用海影響問(wèn)題多而全，而單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用海則考慮得更具體、細(xì)致；在結(jié)構(gòu)體系上，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，既要綜合考慮用海與周邊自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等的外部協(xié)調(diào)性，也要考慮規(guī)劃用海區(qū)域內(nèi)的功能分區(qū)、平面形態(tài)、項(xiàng)目布置等內(nèi)部協(xié)調(diào)性；在評(píng)價(jià)結(jié)論上，規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論更多的考慮到發(fā)展中各個(gè)方面的環(huán)境問(wèn)題，發(fā)表觀點(diǎn)并構(gòu)建出相應(yīng)的框架來(lái)起到宏觀的指導(dǎo)作用，其最終目標(biāo)是使得環(huán)境承載力與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，在最小地破壞環(huán)境的前提下取得最大的經(jīng)濟(jì)效益，項(xiàng)目環(huán)評(píng)的結(jié)論則更加具體，可以具體到位置時(shí)間的環(huán)境問(wèn)題和應(yīng)該采取的保護(hù)措施，使得評(píng)價(jià)更有針對(duì)性，容易在短時(shí)間內(nèi)收到成效[14]。

4 存在問(wèn)題分析

目前，區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)開(kāi)展時(shí)間短，受管理政策、技術(shù)方法、人才隊(duì)伍等多方面因素的影響，制約著區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)向更廣、更深層次發(fā)展。目前在區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)管理中，主要存在以下四方面問(wèn)題。

4.1 缺乏成熟、規(guī)范化的區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范

目前，我國(guó)區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)依據(jù)的技術(shù)規(guī)范主要是《海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》，單獨(dú)針對(duì)區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)技術(shù)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚不成熟，這給實(shí)踐工作帶來(lái)了很大的不確定性?！逗Ｑ蠊こ汰h(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》主要針對(duì)單體海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，雖然在修訂之后增加了對(duì)特大型海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)要求，但由于區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃屬于在同一片海域建設(shè)多個(gè)項(xiàng)目的用海方式，單個(gè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作難以合理預(yù)測(cè)區(qū)域建設(shè)用海中多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目累積產(chǎn)生的環(huán)境影響，也無(wú)法從根本上預(yù)防區(qū)域建設(shè)用海對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響[15]。

對(duì)于陸地規(guī)劃環(huán)評(píng)的管理，環(huán)保部在規(guī)范性文件方面制定了《專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審查辦法》，在技術(shù)導(dǎo)則方面制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》，并針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域、煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃制定了專(zhuān)門(mén)的技術(shù)導(dǎo)則，技術(shù)導(dǎo)則劃分細(xì)且操作性強(qiáng)，但受制于海、陸環(huán)境因素的不同，這些技術(shù)導(dǎo)則難以應(yīng)用到區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)中。

4.2 規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間出現(xiàn)脫節(jié)

目前多是在用海規(guī)劃方案確定后才開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，規(guī)劃初期只涉及到一部分環(huán)評(píng)內(nèi)容。由于介入時(shí)間晚，只能在原規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和建議，環(huán)境影響評(píng)價(jià)被動(dòng)，因此出現(xiàn)了規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)脫節(jié)的現(xiàn)象。另外，在對(duì)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，常會(huì)出現(xiàn)“區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)=規(guī)劃分析+海洋工程環(huán)評(píng)”的思路與模式，規(guī)劃的特征與海洋工程特征區(qū)分不清，造成了區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)工作中整體綜合分析與評(píng)價(jià)不全面，從而也出現(xiàn)了規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)脫節(jié)的現(xiàn)象。

4.3 公眾參與機(jī)制薄弱

由于區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃涉及范圍廣，且規(guī)劃實(shí)施改變海域?qū)傩院髮㈦y以恢復(fù)，涉及到的利益群體廣，對(duì)公眾參與的程度要求較高。而我國(guó)目前公眾參與在區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)評(píng)決策及管理監(jiān)督方面較為薄弱。國(guó)家海洋局2008年印發(fā)的《海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理規(guī)定》 （國(guó)海環(huán)字 [2008]367號(hào)） 提出“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)征求公眾對(duì)海洋工程的意見(jiàn)”，2013年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公示工作的通知》 （國(guó)海環(huán)字 [2013]49號(hào)）進(jìn)一步明確了海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公示工作要求及監(jiān)督檢查要求。但這些文件均未對(duì)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)評(píng)提出要求。

另外，目前海洋環(huán)評(píng)中公眾參與的調(diào)查表發(fā)放目的性不強(qiáng)，造成參與調(diào)查的人員很多與項(xiàng)目無(wú)利益關(guān)系；對(duì)參與調(diào)查的人數(shù)、人員組成缺乏統(tǒng)一的要求，造成環(huán)評(píng)單位在組織調(diào)查時(shí)對(duì)人員組成、人數(shù)的確定較隨意。公眾參與調(diào)查表中對(duì)規(guī)劃的影響程度、具體可能影響的范圍、規(guī)劃的主要風(fēng)險(xiǎn)介紹不詳細(xì)，調(diào)查的問(wèn)題設(shè)置缺乏針對(duì)性，公眾難以從調(diào)查表中反映的信息對(duì)規(guī)劃有直觀的了解。

目前環(huán)評(píng)單位多采用網(wǎng)上公示的方式，而很多公示會(huì)被發(fā)布在訪問(wèn)量很小的網(wǎng)站上，造成多數(shù)利益相關(guān)者難以及時(shí)獲取到公示的有效信息，特別是對(duì)于知識(shí)水平不高的普通百姓，更難以獲取第一手資料。另外目前僅針對(duì)圍填海工程實(shí)施了聽(tīng)證，對(duì)于區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，缺乏進(jìn)行聽(tīng)證的有關(guān)規(guī)定。目前網(wǎng)上公示時(shí)間較短（5~7個(gè)工作日），普通公眾對(duì)規(guī)劃涉及的專(zhuān)業(yè)信息缺乏消化、理解的時(shí)間。另外環(huán)評(píng)的兩次公示大多間隔時(shí)間較短，在第二次公示中缺乏針對(duì)第一次公示中收到意見(jiàn)的反饋。

4.4 缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制

區(qū)域用海規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，由于人類(lèi)認(rèn)知水平限制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活以及自然條件的變化、規(guī)劃的調(diào)整、現(xiàn)有資料的局限性、預(yù)測(cè)模型的誤差、不可預(yù)見(jiàn)因素等影響，即使環(huán)評(píng)篇章對(duì)規(guī)劃進(jìn)行了詳盡的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但仍具有一定不確定性，在此基礎(chǔ)得出的規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論和對(duì)策也存在不確定性。

另外，區(qū)域用海規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，雖然在環(huán)評(píng)篇章中制定的各項(xiàng)環(huán)保措施與跟蹤監(jiān)測(cè)計(jì)劃也同時(shí)得到了批準(zhǔn)，即規(guī)劃建設(shè)單位應(yīng)落實(shí)環(huán)保措施與跟蹤監(jiān)測(cè)計(jì)劃，并及時(shí)將監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果及規(guī)劃進(jìn)展情況報(bào)告海洋主管部門(mén)。但由于對(duì)此方面的監(jiān)管缺乏相應(yīng)的法律、政策依據(jù)，對(duì)監(jiān)管要求的落實(shí)缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制性約束，規(guī)劃建設(shè)單位落實(shí)相關(guān)環(huán)保措施、監(jiān)測(cè)計(jì)劃積極性不高，給監(jiān)管也帶來(lái)了難度。因此需要建立實(shí)施中監(jiān)督、實(shí)施后跟蹤評(píng)價(jià)的機(jī)制，驗(yàn)證規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論，動(dòng)態(tài)修正有關(guān)結(jié)論和對(duì)策，同時(shí)監(jiān)督和監(jiān)測(cè)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)保措施的落實(shí)情況。

5 完善管理的政策建議

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃是一項(xiàng)具有風(fēng)險(xiǎn)性、不確定性的建設(shè)活動(dòng)，稍有疏忽就有可能造成較大的生態(tài)破壞，因此建議從以下幾方面加強(qiáng)對(duì)區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)的管理。

5.1 加快完善區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范體系

加快出臺(tái)制定區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)評(píng)篇章各章節(jié)內(nèi)容與編制要求。注重從空間用途管制、環(huán)境容量控制的角度，科學(xué)論證用海規(guī)劃提出的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局的合理性和可行性，完整分析規(guī)劃范圍內(nèi)具體海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的累積、復(fù)合和疊加環(huán)境影響，研究提出有針對(duì)性的環(huán)境保護(hù)措施。此外，應(yīng)在環(huán)評(píng)篇章中對(duì)生態(tài)建設(shè)用海方案的環(huán)境可行性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)、海洋生態(tài)補(bǔ)償、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)等有關(guān)內(nèi)容。

5.2 強(qiáng)化環(huán)評(píng)工作的及早介入

建議在相關(guān)管理政策中明確應(yīng)在區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的早期階段同步開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，使環(huán)境因素較早的得到充分考慮。早期介入可以及時(shí)掌握規(guī)劃的動(dòng)態(tài)，避免因決策失誤而導(dǎo)致在規(guī)劃或項(xiàng)目層次上出現(xiàn)難以挽回的錯(cuò)誤，從規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)角度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。應(yīng)要求規(guī)劃建設(shè)單位在早期介入時(shí)期配合規(guī)劃環(huán)評(píng)單位開(kāi)展工作。規(guī)劃環(huán)評(píng)的早期介入，能夠?qū)h(huán)境因素滲透到規(guī)劃的全過(guò)程，協(xié)同提高規(guī)劃與環(huán)評(píng)的工作效率。

5.3 健全公眾參與機(jī)制

建議對(duì)區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)中公眾參與程序作詳細(xì)的規(guī)定，包括公眾參與的階段、范圍、人員以及參與程度監(jiān)督等內(nèi)容。區(qū)域規(guī)劃往往涉及社會(huì)公共利益，發(fā)生環(huán)境問(wèn)題后果比較嚴(yán)重，告知公眾和征求公眾意見(jiàn)是很有必要的。建議針對(duì)區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與工作存在的問(wèn)題，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的管理辦法，對(duì)不同評(píng)價(jià)等級(jí)公眾參與的人數(shù)、參與的人員組成、參與人群的覆蓋范圍進(jìn)行確定；優(yōu)化公眾參與調(diào)查表的設(shè)計(jì)，細(xì)化對(duì)調(diào)查表中工程內(nèi)容、規(guī)劃主要環(huán)境影響、公眾調(diào)查問(wèn)題的要求；對(duì)公眾參與調(diào)查的媒介提出要求，開(kāi)通網(wǎng)上公眾意見(jiàn)的直接反饋渠道，并對(duì)公眾意見(jiàn)的采納情況進(jìn)行公示；明確區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)篇章的聽(tīng)證要求；加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)上公示信息的要求，逐步開(kāi)展環(huán)評(píng)全本網(wǎng)上公示；明確監(jiān)督公眾參與實(shí)施的機(jī)構(gòu)和職責(zé)，明確公眾參與不到位的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

5.4 建立動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制

建議從完善區(qū)域用海規(guī)劃環(huán)評(píng)全過(guò)程監(jiān)管的角度，建立實(shí)施中監(jiān)督、實(shí)施后跟蹤評(píng)價(jià)的機(jī)制，監(jiān)督和監(jiān)測(cè)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)保措施的落實(shí)情況。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，“對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告審批機(jī)關(guān)；發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出改進(jìn)措施”。另外，考慮到《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》已經(jīng)對(duì)中央企業(yè)和國(guó)有企業(yè)帶頭落實(shí)自行監(jiān)測(cè)提出明確要求，建議在用海規(guī)劃環(huán)評(píng)篇章審查意見(jiàn)中要求環(huán)評(píng)篇章中應(yīng)提出開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)并將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告監(jiān)管部門(mén)，并提出跟蹤評(píng)價(jià)方案。

[1]穆 丹.圍填海規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)一體化機(jī)制研究[D].大連：大連理工大學(xué)，2014.

[2]Buuren A V，Nooteboom S.Evaluating Strategic Environmental Assessment in theNetherlands：Content，Process and Procedure as Indissoluble Criteria for Effectiveness[J].Impact Assessment and Project Appraisal，2009，27（2）：145-154.

[3]Runhaar H，Laerhoven F V，Driessen P，et al.Environmental Assessment in the Netherlands：Effectively Governing Environmental Protection?A Discourse Analysis[J].Environmental Impact Assessment Review，2013，?39（1）：13-25.

[4]李雙建，徐叢春.日本海洋規(guī)劃的發(fā)展及我國(guó)的借鑒[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2006（1）：25-28.

[5]淺野直人.關(guān)于日本的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度[J].公害研究，2008，10（1）：24.

[6]張繼民，劉 霜，馬文齋.淺析我國(guó)區(qū)域建設(shè)用海亟需實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2009（1）：10-11.

[7]郭曉峰，胡燈進(jìn).區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的必要性探析[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2010（9）：9-10.

[8]張翠萍，賈后磊，王 平，等.海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的若干問(wèn)題探討[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2012（5）：82-83.

[9]徐 偉，劉淑芬，張靜怡.區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制問(wèn)題的思考[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2011（11）：14.

[10]馬蔚純，趙海君，李 莉，等.區(qū)域規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的空間尺度效應(yīng)——對(duì)上海高橋鎮(zhèn)和浦東新區(qū)的案例研究[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2015（6）：739.

[11]楊 瀟，趙 艷，王金坑，等.我國(guó)海域污染總量控制統(tǒng)籌管理體系初步研究[J].海洋環(huán)境科學(xué)，2011（1）：123.

[12]付 青，吳險(xiǎn)峰.我國(guó)陸源污染物入海量及污染防治策略[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2006（3）：213.

[13]張志鋒，韓庚辰，張 哲，等.經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響下我國(guó)海洋環(huán)境污染壓力變化趨勢(shì)及污染減排對(duì)策分析[J].海洋科學(xué)，2012（4）：25.

[14]付玉梅.規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的區(qū)別、規(guī)劃環(huán)評(píng)面臨的困難及對(duì)策[J].環(huán)境工程，2009（S1）：498.

[15]張繼民，劉 霜，馬文齋.淺析我國(guó)區(qū)域建設(shè)用海亟需實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2009（1）：11.

Research on the Management Policy of Environmental Impact Assessment of Sea Area Use Planning for Regional Construction

QU Yanmin，YANG Yi，TAO Yijun
（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

On the basis of evaluating and analyzing the management situation of environmental impact assessment of sea area use planning for regional construction，we summarized its prominent features，and pointed out that there are many problems in the progress of management，such as lack of technical specifications，insufficient public participation，and lack of the dynamic tracking mechanism，etc.In the end，we proposed some strategies to improve the management of environmental impact assessment of sea area use planning for regional construction.

Regional construction sea area use planning；Environmental impact assessment；Managementpolicy

F207

A

2095-1647（2016）05-0035-07

2016-10-08

曲艷敏，男，碩士，工程師，主要研究方向?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境管理，E-mail：yugaoyan211@126.com。