【摘 要】四平市第二次土地調(diào)查于2009年年底結(jié)束，其成果廣泛應(yīng)用在國土資源管理的各項工作中，并為四平市其他社會管理服務(wù)中提供了數(shù)據(jù)服務(wù)。第二次土地調(diào)查采用了先進(jìn)的技術(shù)手段，形成了內(nèi)容豐富、現(xiàn)勢性高的調(diào)查成果，并構(gòu)建了土地資源信息化網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用好其成果對規(guī)范國土資源管理、實現(xiàn)土地監(jiān)管方式從“以數(shù)管地”到“一張圖管地”的重大轉(zhuǎn)變、更好地滿足國土管理、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】土地調(diào)查；成果應(yīng)用；國土資源

四平市位于吉林省中南部，地勢東高北低，東南為長白山臺地過度丘陵地帶，西北為大黑山低山丘陵，中部為地塹平原。全市土地總面積1.44萬平方公里，其中市本級1075.53平方公里。四平市第二次土地調(diào)查于2007年7月全面啟動， 2009年年底結(jié)束，歷時兩年半的時間。按照土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程，結(jié)合原有的土地調(diào)查成果，運用航天航空遙感、地理信息系統(tǒng)、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫及網(wǎng)絡(luò)通訊等先進(jìn)技術(shù)方法，采用內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的調(diào)查形式，進(jìn)行信息獲取、處理、存儲、傳輸、分析和應(yīng)用。二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)量大、覆蓋面廣，價值體現(xiàn)在對于成果的應(yīng)用上，意義十分重大。

1 二次調(diào)查成果為四平市國土資源管理工作提供了數(shù)據(jù)依據(jù)

1.1 在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中的應(yīng)用

1.1.1 在規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)上的應(yīng)用

新一輪土地利用總體規(guī)劃是編制2006-2020年期間的規(guī)劃，而之前編制的土地利用總體規(guī)劃是在1988年土地詳查變更的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制的。土地詳查的變更圖件久遠(yuǎn)，變更數(shù)據(jù)和圖件不能和實地達(dá)到一致。這樣就使土地利用總體規(guī)劃的編制不能充分體現(xiàn)規(guī)劃的現(xiàn)勢性和實用性，該項成果也體現(xiàn)不出總體規(guī)劃的有效性。所以，在新一輪規(guī)劃編制中，利用二次調(diào)查成果，進(jìn)行數(shù)據(jù)庫建設(shè)。在此成果基礎(chǔ)上利用二次調(diào)查的成果數(shù)據(jù)庫及權(quán)屬、圖層，增加圖層等。建設(shè)的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫體現(xiàn)了數(shù)據(jù)庫成果與實地的一致性。對于不一致的地方，體現(xiàn)了預(yù)期規(guī)劃的地類，使數(shù)據(jù)庫成果更實用、更實效。

1.1.2 在二次調(diào)查成果與規(guī)劃數(shù)據(jù)銜接中的應(yīng)用

我市二次調(diào)查成果的建設(shè)用地面積與未銜接之前的數(shù)據(jù)相差1.9萬公頃，這就造成規(guī)劃的期末數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于二次調(diào)查的建設(shè)用地面積。由于以上原因，必須和二次調(diào)查成果面積相銜接，此項銜接增加了規(guī)劃用地的建設(shè)用地總規(guī)模，以保證規(guī)劃的順利實施。

1.1.3 在規(guī)劃預(yù)審工作中的作用

在批次用地預(yù)審和重點項目的單獨選址預(yù)審工作中，所需的規(guī)劃局部圖，全部采用二次調(diào)查成果。

我市土地利用總體規(guī)劃編制全部應(yīng)用了二次調(diào)查資料，為編制城鎮(zhèn)用地規(guī)劃、土地利用分區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)復(fù)墾、整理規(guī)劃和規(guī)劃圖件編繪奠定了基礎(chǔ)，即加快了工作進(jìn)度，又提高了規(guī)劃的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

1.2 在耕地保護(hù)中的應(yīng)用

我市耕地面積97.35萬公頃，二次調(diào)查把查清基本農(nóng)田和耕地的真實狀況作為調(diào)查首要任務(wù)，徹底查清基本農(nóng)田和耕地的數(shù)量、質(zhì)量和分布等情況，為耕地保護(hù)提供真實、可靠基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。這其中有11.76萬公頃耕地位于我市的林地、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕（水）和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整；還有一部分耕地主要是由農(nóng)民自主開發(fā)灘涂、沼澤地、鹽堿地等未利用地形成的，耕種條件差，產(chǎn)量不高。對珍貴的耕地資源、尤其是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，我們理應(yīng)倍加珍惜。

四平市本級的基本農(nóng)田劃定工作于2013年1月開展，我們依據(jù)第二次土地調(diào)查成果以及市本級兩個區(qū)2012年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果，將市本級新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田逐個圖斑落實基本農(nóng)田地塊，并且明確基本農(nóng)田地塊的邊界、地類、面積、質(zhì)量等級信息，并以村為單位，分別對基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）進(jìn)行編號。我們將落實到地塊的基本農(nóng)田，以二次調(diào)查成果為基礎(chǔ)，分別編制標(biāo)準(zhǔn)分幅基本農(nóng)田保護(hù)圖、鄉(xiāng)級基本農(nóng)田保護(hù)圖、縣級基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分布圖、基本農(nóng)田調(diào)整劃定分析圖，填寫基本農(nóng)田調(diào)整劃定平衡表、現(xiàn)狀登記表、保護(hù)責(zé)任一覽表并形成相應(yīng)統(tǒng)計匯總表?；巨r(nóng)田數(shù)據(jù)庫，也是以二次調(diào)查成果和區(qū)、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，根據(jù)劃定的基本農(nóng)田成果，將基本農(nóng)田保護(hù)圖、表、冊的內(nèi)容，納入數(shù)據(jù)庫管理，利用Supermap軟件進(jìn)行基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫建設(shè)。利用二次調(diào)查成果資料，大大減少了實地丈量面積的工作量，不僅提高了工作效率，而且保證了劃定的質(zhì)量，收到了事半功倍的效果。最終，市本級兩個區(qū)共劃定基本農(nóng)田總面積2.316萬公頃，其中劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)712個。

1.3 在土地整治中的應(yīng)用

二次調(diào)查后，我市農(nóng)村土地整治工作主要實施了幾項重大工程項目和示范項目，所涉及的農(nóng)村土地整治項目分別在公主嶺市（現(xiàn)為省直管縣）、雙遼市、梨樹縣和鐵東區(qū)（屬市本級）。其中，重大工程項目在公主嶺市、雙遼市、梨樹縣開展實施，示范項目在鐵東區(qū)開展實施。這些項目于2012年9月開始陸續(xù)開工建設(shè)，截止到2013年6月30日主體工程均已完成，并按照省廳要求，提交項目驗收報告，準(zhǔn)備項目驗收材料，分批由省廳組織的專家進(jìn)行了驗收。截止到2013年年9月各地均已完成項目驗收工作。目前，這些項目正在按照省廳專家組提出的整改意見進(jìn)行整改，并完善項目竣工決算。二次調(diào)查的成果提供了項目內(nèi)新增耕地的數(shù)量、面積、質(zhì)量、權(quán)屬、分布、變化趨勢及其有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)狀況，這些數(shù)據(jù)成果不僅成為土地整治立項的科學(xué)依據(jù)，同時更為確保耕地占補平衡奠定堅實基礎(chǔ)。

1.4 在開展“一張圖”工程中的應(yīng)用

“一張圖”工程是通過土地利用現(xiàn)狀、基本農(nóng)田、遙感監(jiān)測、土地變更調(diào)查以及基礎(chǔ)地理等多源信息的集合，與國土資源的計劃、審批、供應(yīng)、補充、開發(fā)、執(zhí)法等監(jiān)管系統(tǒng)相輔相成，是第二次全國土地調(diào)查成果與遙感影像技術(shù)在土地資源動態(tài)監(jiān)管和土地利用年度變更工作中的具體應(yīng)用。

1.4.1 實現(xiàn)了土地利用遙感動態(tài)監(jiān)測

利用第二次土地調(diào)查形成的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、遙感影像數(shù)據(jù)庫與最新遙感影像疊加，提取新增建設(shè)用地圖斑，通過土地執(zhí)法監(jiān)察，可以發(fā)現(xiàn)未批先用、少批多用、越權(quán)批地的違法行為，通過對違法者的查處，有效控制和糾正違法批地和非法占地行為，使土地管理在法律約束下有序進(jìn)行。土地利用遙感動態(tài)監(jiān)測具有現(xiàn)勢性強、直觀、準(zhǔn)確等特點，今后在監(jiān)察土地利用總體規(guī)劃、年度用地計劃執(zhí)行情況以及土地執(zhí)法檢查和土地督察等土地管理業(yè)務(wù)工作中進(jìn)一步發(fā)揮重要作用。

1.4.2 在土地利用變更調(diào)查中的應(yīng)用

土地利用變更調(diào)查自1996年開展以來，每年進(jìn)行一次，但由于技術(shù)手段落后，變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢性不強。從2009年以后，每年年底我們利用國家統(tǒng)一購置的遙感影像以及二次土地調(diào)查形成的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)或遙感影像數(shù)據(jù)，與本年度最新正射影像圖數(shù)據(jù)庫套合，提取變化圖斑，由工作人員到現(xiàn)場實地核實并記錄，再經(jīng)內(nèi)業(yè)處理，作為本年度變更調(diào)查流量數(shù)據(jù)，確保了我市變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢性，并進(jìn)一步確保國家實時掌握真實、準(zhǔn)確的土地數(shù)據(jù)。

1.5 在土地權(quán)屬爭議調(diào)查中的應(yīng)用

二次調(diào)查除查清了土地利用現(xiàn)狀、地類、面積等狀況外，并要查清農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國有土地使用權(quán)權(quán)屬狀況及其權(quán)利所轄的位置、界址、數(shù)量和用途等基本情況。對土地權(quán)屬爭議，有的較容易解決、有的調(diào)處是非常復(fù)雜的，不可能通過二次調(diào)查解決所有的土地權(quán)屬爭議。為了保證土地面積的不重不漏，須協(xié)商或由上一級國土資源管理部門，暫時劃定一條工作界線代替權(quán)屬界線，并簽訂《土地權(quán)屬界線爭議原由書》?？哲?3052部隊與鐵西區(qū)勤業(yè)村關(guān)于空軍機場用地問題，通過利用二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫，較好的得到了解決。這幾年，在處理權(quán)屬糾紛問題時，多次利用二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫成果，收到了較好的社會效益。

1.6 在土地集約利用中的應(yīng)用

根據(jù)吉林省國土資源廳《轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的通知》（吉國土資用發(fā)[2008] 29號）文件精神和工作部署，我市于2009年3月初正式啟動了開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作。以四平紅嘴工業(yè)園區(qū)土地集約利用評價工作為例：在開展資料收集和調(diào)查工作時，由于開始收集的圖件資料為2006年的地籍圖，圖件的現(xiàn)勢性很差，近幾年工業(yè)園區(qū)變化很大，已不能滿足其應(yīng)用，于是項目組到四平市國土資源局土地規(guī)劃勘測設(shè)計隊和地籍科進(jìn)行了咨詢和核對，根據(jù)工業(yè)園區(qū)提供的企業(yè)名錄，將企業(yè)全部落實在圖上，并通過二次調(diào)查遙感影像圖判識、現(xiàn)場踏勘、訪談問卷等方法進(jìn)行補充、核實。這項成果評價并測算了工業(yè)園區(qū)的土地集約利用程度，為加強開發(fā)區(qū)用地管理提供了科學(xué)的依據(jù)；測算并分析了工業(yè)園區(qū)的土地集約利用潛力，為工業(yè)園區(qū)土地利用模式的轉(zhuǎn)變提供方向性思路；為四平紅嘴工業(yè)園區(qū)土地集約利用動態(tài)監(jiān)測提供依據(jù)。通過本次評價工作，利用最新收集的一手資料，并結(jié)合實地調(diào)查結(jié)果，更新了四平紅嘴工業(yè)園區(qū)用地信息，體現(xiàn)了評價工作的現(xiàn)勢性，并建立了土地利用基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，為開發(fā)區(qū)持續(xù)動態(tài)監(jiān)測土地集約利用和土地信息化管理工作創(chuàng)造了條件。

1.7 在新一輪城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價更新工作中的應(yīng)用

按照國家和省的布置，我市開展了新一輪城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價更新工作。本輪基準(zhǔn)地價更新的工作底圖采用了最新城鎮(zhèn)二次土地調(diào)查成果，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃圖、城市規(guī)劃圖、地形圖等能清楚反映宗地要素的圖件綜合確定。

2 二次調(diào)查成果為四平市其他社會管理服務(wù)中提供數(shù)據(jù)

我市二次調(diào)查成果因其數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)類型負(fù)責(zé)、數(shù)據(jù)格式多樣、安全管理要求高等特點，惠及面廣，在我市其他社會管理服務(wù)中都得到了應(yīng)用。

二次調(diào)查成果為水利部門編制水資源規(guī)劃提供了依據(jù)；四平城區(qū)南北河改造、擴(kuò)建項目也利用了二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)資料，為項目的實施節(jié)約了大量資金。

二次調(diào)查成果為農(nóng)業(yè)部門開展農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作提供了數(shù)據(jù)影像依據(jù)，利用二次調(diào)查成果服務(wù)于農(nóng)業(yè)，合理利用每寸土地，充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，保障農(nóng)民的權(quán)益。

二次調(diào)查成果在規(guī)劃部門編制城市規(guī)劃工作中得到應(yīng)用。

二次調(diào)查成果為民政部門開展人口普查等工作提供了依據(jù)。

二次調(diào)查成果為四平中生代火山自然保護(hù)區(qū)編制保護(hù)區(qū)規(guī)劃也提供了數(shù)據(jù)影像資料。

二次調(diào)查成果為農(nóng)村“三資”（資源、資產(chǎn)、資金）清查工作提供了依據(jù)。

我市歷時將近3年完成的二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)是當(dāng)前我市國土資源最權(quán)威、最具現(xiàn)實性的數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)成果除了在橫向研究中用于了解和布局我市國土資源宏觀用地格局外，還可以通過對以往數(shù)據(jù)序列的合理修正，從而對我市經(jīng)濟(jì)社會各項活動的用地態(tài)勢具有真實認(rèn)識，及時調(diào)整土地資源管理戰(zhàn)略，引導(dǎo)用地方向、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速平穩(wěn)發(fā)展。

總之，土地發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系到國家發(fā)展的全局。第二次土地調(diào)查采用了先進(jìn)的技術(shù)手段，形成了內(nèi)容豐富、現(xiàn)勢性高的調(diào)查成果，并構(gòu)建了土地資源信息化網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用好其成果對規(guī)范國土資源管理、實現(xiàn)土地監(jiān)管方式從“以數(shù)管地”到“一張圖管地”的重大轉(zhuǎn)變、更好地滿足國土管理、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。

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[責(zé)任編輯：楊玉潔]