譚海波，張　楠

徐志倉(cāng)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放：歷史、價(jià)值與路徑

譚海波，張楠

［摘要］政府?dāng)?shù)據(jù)開放與西方國(guó)家的“信息自由”運(yùn)動(dòng)、開源軟件的技術(shù)變革以及大數(shù)據(jù)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)需要有著密不可分的關(guān)系。大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下政府?dāng)?shù)據(jù)的規(guī)模和價(jià)值呈現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)有利于提升政府治理水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新。當(dāng)前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放尚處于探索和起步階段，主要面臨著政策不配套、意識(shí)不到位、管理能力不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、安全隱私隱患等方面的阻礙，需要從完善法律法規(guī)、加強(qiáng)組織管理、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、倡導(dǎo)社會(huì)參與以及注重文化建設(shè)等方面加以科學(xué)規(guī)劃、有序推進(jìn)。

［關(guān)鍵詞］政府?dāng)?shù)據(jù)開放；歷史脈絡(luò)；價(jià)值；路徑

大數(shù)據(jù)時(shí)代已成為當(dāng)今世界的重要發(fā)展趨勢(shì)。如何利用政府不斷膨脹的數(shù)據(jù)資源創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值成為世界各國(guó)共同關(guān)心的課題。繼美國(guó)奧巴馬政府在2009年推出全球首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)Data.gov之后，加拿大、英國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)等國(guó)家都先后制定和實(shí)施了政府開放數(shù)據(jù)計(jì)劃，全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)[1]。在我國(guó)，2015年8月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》也將推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放納入建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)。在地方層面，自2012年6月上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)（www.datashanghai.gov.cn）率先上線后，北京、武漢、廣州、寧波、貴州、佛山等地都在積極開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)。如何把握政府?dāng)?shù)據(jù)開放的歷史脈絡(luò)，厘清政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵和價(jià)值，科學(xué)規(guī)劃和有序推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放是新時(shí)期我國(guó)政府面臨的重要議題。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的歷史溯源

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是20世紀(jì)90年代中后期西方國(guó)家政府改革和信息技術(shù)發(fā)展相互作用、共同催生的產(chǎn)物。它的產(chǎn)生和發(fā)展與西方國(guó)家 “信息自由”運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)的開放政府理念、開源軟件的技術(shù)變革以及大數(shù)據(jù)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)需要有著密不可分的關(guān)系，體現(xiàn)了社會(huì)進(jìn)步思潮、信息技術(shù)力量及市場(chǎng)需求對(duì)西方政府管理理念的沖擊及其回應(yīng)。

（一）萌芽：從信息自由到信息公開

二戰(zhàn)以后的“信息自由”運(yùn)動(dòng)，是由美國(guó)號(hào)稱“第四股力量”的新聞界輿論精英發(fā)起的。他們認(rèn)為，缺乏新聞自由正是一些專制國(guó)家能夠發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的原因，人民有權(quán)知道政府的運(yùn)作情況。1945年，美聯(lián)社執(zhí)行主編庫(kù)珀率先提出了知情權(quán)（Right to know）的概念。1948年，美國(guó)報(bào)紙編輯大會(huì)（ASNE）成立了“世界信息自由委員會(huì)”的分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)動(dòng)員和游說(shuō)政府盡快制定有關(guān)信息公開的法律。1953年，美國(guó)哥倫比亞大學(xué)的新聞學(xué)教授克勞斯出版了《人民的知情權(quán)》一書，正是該書為美國(guó)整個(gè)信息自由運(yùn)動(dòng)指明了方向、奠定了框架[2]（P17-19）。此后，在美國(guó)議員、新聞界人士、學(xué)者、律師等多方人士長(zhǎng)期的共同推動(dòng)下，最終促成了美國(guó)1967年《信息自由法》和1976年《陽(yáng)光政府法》的相繼出臺(tái)。這股思潮著眼于推動(dòng)政府信息公開，保障公民的知情權(quán)，從而提高政府透明度和治理能力。受“信息自由”運(yùn)動(dòng)的影響，截至2006年，全世界已經(jīng)有60多個(gè)國(guó)家制定和實(shí)施了類似的《信息自由法》。

（二）起步：從軟件開源到數(shù)據(jù)開放

20世紀(jì)90年代，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的普及，新興技術(shù)精英要求打破傳統(tǒng)“專有軟件”（Proprietary Software）的商業(yè)模式，采取公開原始代碼的方式進(jìn)行遠(yuǎn)程、協(xié)作編程。1998年2月，主張開放原始代碼和軟件自由的技術(shù)精英們齊聚硅谷，將這種發(fā)布代碼、其他程序員可以自由修改的做法命名為“開源”（Open Source）。1999年，Web2.0之父蒂姆·奧萊利出版了全世界第一本開源文集——《開源革命之聲》。此后，“開源”成為廣為人知的概念并在軟件行業(yè)得到普遍采納。而當(dāng)開放代碼成為現(xiàn)實(shí)時(shí)，新一代的創(chuàng)新者，又將眼光投向了作為軟件重要組成部分的數(shù)據(jù)，尤其是政府部門掌握的公共數(shù)據(jù)[2]（P190）。2007年12月，29名開放公共數(shù)據(jù)的推動(dòng)者齊聚加州，制定發(fā)布了開放公共數(shù)據(jù)的8條標(biāo)準(zhǔn)和原則，即數(shù)據(jù)必須是完整的、原始的、及時(shí)的、可讀取的、機(jī)器可處理的、無(wú)歧視的、非專有的、無(wú)須授權(quán)的[3]。從這8大原則可以看出，數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)沿襲了軟件開源運(yùn)動(dòng)的很多訴求，如通用非專有、機(jī)器可處理、獲取無(wú)歧視等。

（三）發(fā)展：從平臺(tái)建設(shè)到數(shù)據(jù)確權(quán)

近年來(lái)，隨著Web2.0、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，政府?dāng)?shù)據(jù)的規(guī)模和價(jià)值得到了大幅提升。2009年，美國(guó)奧巴馬政府頒布了《開放政府指令》，并提出要遵循透明、參與和協(xié)同原則發(fā)布更多政府?dāng)?shù)據(jù)，使公眾了解更多政府信息，促進(jìn)公共對(duì)話[4]。2009年5月，美國(guó)data.gov網(wǎng)站正式上線，成為全球首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。隨后加拿大、英國(guó)、澳大利亞等先后建立了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。2010年1月，英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站data. gov.uk正式上線。2010年5月，卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合政府提出“數(shù)據(jù)權(quán)”（Right to Data）的概念，承諾要在全社會(huì)普及“數(shù)據(jù)權(quán)”。2011年，英國(guó)勞工關(guān)系部、商業(yè)部又宣布了一個(gè)旨在落實(shí)、推動(dòng)數(shù)據(jù)權(quán)的新項(xiàng)目：“我的數(shù)據(jù)”（My Data）。該項(xiàng)目認(rèn)為即便是由商業(yè)機(jī)構(gòu)出資收集的數(shù)據(jù)，但如果記錄的是公民個(gè)人的信息，公民就應(yīng)該有權(quán)查看、使用[1]。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵和價(jià)值

概括來(lái)說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指在保護(hù)國(guó)家安全、個(gè)人隱私和商業(yè)機(jī)密的前提下，政府利用集成的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，主動(dòng)向公眾提供無(wú)需特別授權(quán)、可被機(jī)器讀取、能夠再次開發(fā)利用的原始公共數(shù)據(jù)，以提升政府治理水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的公共服務(wù)活動(dòng)。相比政府信息公開而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開放側(cè)重于數(shù)據(jù)層面的開放，旨在確保社會(huì)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利，以促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[5]。它是政府信息公開在大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展和深化。

（一）促進(jìn)政府改革，提升治理水平

政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅可以讓公眾獲得更多有關(guān)政府運(yùn)作的信息，增加公眾參與公共事務(wù)的程度，提高政府的透明度和公信力，還可以促進(jìn)學(xué)者、專家對(duì)政策制定的基礎(chǔ)依據(jù)、合理性、社會(huì)后果等做出更深入、全面的分析和判斷，提出更為科學(xué)、可行的政策建議。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放意味著政府角色從原來(lái)的生產(chǎn)者、直接供應(yīng)方轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸稀碧峁┱?、服?wù)監(jiān)督方，不僅可以節(jié)省行政成本，還可以提高數(shù)據(jù)資源的利用效率，更好滿足公眾的個(gè)性化需求。聯(lián)合國(guó)2014年電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告指出：政府?dāng)?shù)據(jù)開放為政府改革提供了一種新途徑，有利于在政府、企業(yè)和公眾之間架起一道橋梁，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用與公共服務(wù)的有效供給[6]。

（二）釋放數(shù)據(jù)紅利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

數(shù)據(jù)的價(jià)值在于利用，數(shù)據(jù)的開放是數(shù)據(jù)利用的前提和基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府開放其保有的數(shù)據(jù)供社會(huì)增值開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，可以推動(dòng)大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，擴(kuò)大信息消費(fèi)需求，催生新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)資源增值性應(yīng)用每年可為美國(guó)的醫(yī)療服務(wù)業(yè)節(jié)省3000億美元，為制造業(yè)在產(chǎn)品開發(fā)、組裝等環(huán)節(jié)節(jié)省50%的成本，為全球個(gè)人位置數(shù)據(jù)服務(wù)提供商貢獻(xiàn)1000億美元[7]。比如，美國(guó)在1983年將原本用于軍事的衛(wèi)星定位系統(tǒng)GPS向公眾開放使用，使得汽車導(dǎo)航、物流、通訊、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)耕作等方面都得到了快速的發(fā)展，同時(shí)創(chuàng)造了約300萬(wàn)的就業(yè)崗位[8]（P200）。據(jù)估算，通過(guò)數(shù)據(jù)開放，美國(guó)2013年在政府管理、醫(yī)療服務(wù)、零售業(yè)、制造業(yè)、位置服務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域所產(chǎn)生的直接和間接價(jià)值已經(jīng)達(dá)到了2萬(wàn)億美元[9]。

（三）激發(fā)民間智慧，推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新

“數(shù)據(jù)不會(huì)被它所激發(fā)的思想和創(chuàng)新消耗，相反，它可以為創(chuàng)新提供無(wú)窮的燃料?！盵2]（P186）政府?dāng)?shù)據(jù)開放意味著數(shù)據(jù)在社會(huì)的自由流動(dòng)、知識(shí)向大眾的自由流動(dòng)，通過(guò)數(shù)據(jù)的分享、利用和開發(fā)，可以吸引社會(huì)各界人士參與公共事務(wù)的治理，激發(fā)民間智慧和社會(huì)活力，從而帶來(lái)更多的大眾創(chuàng)新、社會(huì)創(chuàng)新。比如，美國(guó)交通部開放了全美航班數(shù)據(jù)，有民間程序員利用這些數(shù)據(jù)開發(fā)出航班延誤時(shí)間的分析系統(tǒng)，任何人都可以通過(guò)它查詢?nèi)珖?guó)各次航班的延誤率及機(jī)場(chǎng)等候時(shí)間，為用戶出行節(jié)省了時(shí)間，創(chuàng)造了良好的社會(huì)效益。再如，在美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放后，美國(guó)出現(xiàn)了一款名為RAIDS Online的APP應(yīng)用，該應(yīng)用通過(guò)對(duì)政府開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，告知公眾在哪些區(qū)域容易出現(xiàn)盜竊、搶劫等犯罪現(xiàn)象，公眾根據(jù)這些信息可以提前做好預(yù)防或者減少在這些區(qū)域的活動(dòng)，從而明顯降低了犯罪率，增加了社會(huì)的安全性。

三、推進(jìn)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的路徑展望

總體而言，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放步伐較為落后。在由萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)所發(fā)布的開放數(shù)據(jù)晴雨表（2014）中，我國(guó)排名第46位（共86）[10]。已建成的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)存在著數(shù)據(jù)集數(shù)量少、可機(jī)讀比例低、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等諸多問(wèn)題。政府?dāng)?shù)據(jù)開放面臨著政策不配套、意識(shí)不到位、管理能力不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、安全隱私隱患等方面的阻礙[10][11]，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃、有序推進(jìn)。

（一）完善法律法規(guī)，加強(qiáng)立法保護(hù)

1.制定更明確、更有針對(duì)性的法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家信息安全、個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密的保護(hù)。近幾年來(lái)，我國(guó)明顯強(qiáng)化了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息及隱私等的立法保護(hù)。并于2012年底及2014年3月分別通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》和新版的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》兩項(xiàng)法案。但這兩部法律并沒(méi)有針對(duì)大數(shù)據(jù)背景下信息安全和隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)的新特點(diǎn)做出適應(yīng)性調(diào)整。因此，應(yīng)該繼續(xù)完善法律法規(guī)，適時(shí)出臺(tái)專門的《數(shù)據(jù)安全法》和《隱私權(quán)保護(hù)法》，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)收集主體、使用主體的行為規(guī)范，明確國(guó)家信息安全、商業(yè)機(jī)密的范圍以及個(gè)人隱私保護(hù)的權(quán)利，防止對(duì)數(shù)據(jù)的侵權(quán)使用，讓開放數(shù)據(jù)與隱私、國(guó)家安全等敏感性議題之間能夠取得平衡。

2.進(jìn)一步修訂和完善現(xiàn)有的《政府信息公開條例》。2008年，我國(guó)出臺(tái)了《政府信息公開條例》，該條例的實(shí)施促進(jìn)了我國(guó)政府信息公開工作的深入開展，但并不能適應(yīng)大數(shù)據(jù)背景下政府?dāng)?shù)據(jù)開放的新形勢(shì)和新要求。政府應(yīng)考慮對(duì)《政府信息公開條例》進(jìn)行修訂和完善，厘清政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)聯(lián)和差異，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)、原則、范圍、程序、保障制度等，對(duì)數(shù)據(jù)開放中出現(xiàn)的特殊情況制定免責(zé)條款，給予一定的制度容錯(cuò)和救濟(jì)，對(duì)數(shù)據(jù)開放的授權(quán)協(xié)議制定相應(yīng)定責(zé)條款，明確保證用戶數(shù)據(jù)訪問(wèn)、獲取、利用的權(quán)利和義務(wù)。在保障國(guó)家安全、個(gè)人隱私和商業(yè)機(jī)密的前提下，最大程度地推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)免費(fèi)、自由開放。

（二）加強(qiáng)組織管理，開展試點(diǎn)工作

1.健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放的領(lǐng)導(dǎo)體制。強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要保障。為此，要把政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作納入我國(guó)政府工作的重要職責(zé)范圍，建立政府首席信息官制度，明確賦予主管部門指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督數(shù)據(jù)開放工作的職權(quán)[12]。由主管部門負(fù)責(zé)制定數(shù)據(jù)開放工作的戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌其他業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)采集、審查、發(fā)布及反饋工作，協(xié)調(diào)各行業(yè)部門、區(qū)域數(shù)據(jù)開放工作的行動(dòng)，并完善跨部門協(xié)作的工作流程和獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)上下級(jí)政府和各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)和配合，對(duì)各部門、各地區(qū)的數(shù)據(jù)集開放數(shù)量、數(shù)據(jù)開放工具數(shù)量、應(yīng)用上線數(shù)量、公眾使用頻次等進(jìn)行定期考核和評(píng)估，并向社會(huì)公開評(píng)估結(jié)果，推進(jìn)數(shù)據(jù)開放工作的系統(tǒng)化和常態(tài)化。

2.積極開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的試點(diǎn)工作。當(dāng)前，上海、北京、廣州、武漢、貴州等十來(lái)個(gè)城市和地區(qū)正在開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐活動(dòng)，但這些地方的實(shí)踐還停留在自發(fā)探索的階段，并沒(méi)有上升到國(guó)家試點(diǎn)的層面。為此，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)先行啟動(dòng)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，確定區(qū)域、行業(yè)試點(diǎn)范圍和數(shù)據(jù)開放的重點(diǎn)領(lǐng)域。比如，優(yōu)先考慮選擇先行地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和社會(huì)關(guān)注度高的行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，優(yōu)先選擇氣象、交通、物價(jià)、旅游、統(tǒng)計(jì)、衛(wèi)生等部門所掌握的民生類數(shù)據(jù)進(jìn)行開放。在此基礎(chǔ)上，制定全國(guó)性的規(guī)劃或指導(dǎo)意見(jiàn)，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的路線圖和行動(dòng)方案，以數(shù)據(jù)開放目錄為突破口，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的責(zé)任清單制度，加快推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

（三）制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)

1.大力推動(dòng)政府開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作。目前，各地在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作時(shí)遇到的一大難題就是沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可依。各地、各部門都在制定自己的數(shù)據(jù)格式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)下去必然會(huì)造成系統(tǒng)分割，形成新的數(shù)據(jù)孤島，給政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作增加障礙。美國(guó)在推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐中，要求data.gov網(wǎng)站上的所有信息都要符合聯(lián)邦信息處理標(biāo)準(zhǔn)199號(hào)文件的規(guī)定，提交數(shù)據(jù)資源的相關(guān)政府部門要按照NIST的文件指引進(jìn)行操作，通過(guò)建立一套完整的元數(shù)據(jù)分類體系為網(wǎng)站中的數(shù)據(jù)資源提供集成的管理功能。因此，要充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)家組織專業(yè)力量研究制訂《政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作標(biāo)準(zhǔn)》，形成數(shù)據(jù)開放范圍、數(shù)據(jù)開放成熟度模型、數(shù)據(jù)開放目錄標(biāo)準(zhǔn)、分類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)脫敏標(biāo)準(zhǔn)等一系列工作標(biāo)準(zhǔn)，積極推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的科學(xué)性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。

2.加快推進(jìn)國(guó)家和地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)。我國(guó)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中明確提出，2018年底前，建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)。目前，我國(guó)僅開通了“中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)（govinfo.nlc.gov.cn）”，主要用于發(fā)布各種會(huì)議信息及政府公報(bào)，仍屬政府信息公開范疇。因此，可以考慮改造和完善原有信息公開平臺(tái)，通過(guò)更改網(wǎng)絡(luò)域名，擴(kuò)充開放內(nèi)容和豐富界面功能等方式完成功能迭代、轉(zhuǎn)型升級(jí)。此外，要逐步規(guī)范和完善地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)。進(jìn)一步提升平臺(tái)的數(shù)據(jù)開放性與可機(jī)讀比例，設(shè)計(jì)友好易用的平臺(tái)界面，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和利用效率。比如，可以嘗試借助數(shù)據(jù)標(biāo)簽（Tagging）、語(yǔ)義網(wǎng)等智能關(guān)聯(lián)工具，使用戶更為方便地查找、下載和分析數(shù)據(jù)；充分利用Web2.0技術(shù)，注重政府與用戶的互動(dòng)，及時(shí)捕捉和洞悉用戶的數(shù)據(jù)需求；引入基于位置的服務(wù)，主動(dòng)推送相關(guān)數(shù)據(jù)，提升用戶的使用體驗(yàn)等。

（四）降低社會(huì)門檻，鼓勵(lì)創(chuàng)新應(yīng)用

1.降低公眾獲取和利用政府?dāng)?shù)據(jù)的門檻。政府應(yīng)形成一種開放性的思維模式，信息不僅要在部門間進(jìn)行流動(dòng)，還應(yīng)構(gòu)造種種制度與機(jī)制促進(jìn)信息在政府與社會(huì)間流動(dòng)[13]。與政府信息公開所涉及的數(shù)據(jù)查詢不同，政府?dāng)?shù)據(jù)開放往往涉及到規(guī)模巨大、格式不一的數(shù)據(jù)集。為此，需要政府為公眾便捷、高效利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造有利的條件。首先，在數(shù)據(jù)獲取上，應(yīng)當(dāng)是免會(huì)員注冊(cè)、無(wú)需授權(quán)和無(wú)償?shù)模灰卿浾當(dāng)?shù)據(jù)的門戶網(wǎng)站就可以自由、免費(fèi)的下載、分享和利用。其次，政府應(yīng)當(dāng)在政府開放平臺(tái)上提供常用的數(shù)據(jù)處理、分析軟件和應(yīng)用工具，從而降低公眾利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源的難度。此外，還可以適當(dāng)鼓勵(lì)信息服務(wù)企業(yè)利用政府?dāng)?shù)據(jù)開展相應(yīng)的增值服務(wù)，創(chuàng)造出更有效的分析工具供大眾用戶使用，滿足不同層次用戶的個(gè)性化需求，更好地幫助公眾從政府?dāng)?shù)據(jù)開放中獲益。

2.鼓勵(lì)社會(huì)公眾利用政府?dāng)?shù)據(jù)開展創(chuàng)新應(yīng)用。與政府信息公開的簡(jiǎn)單查詢不同，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一項(xiàng)復(fù)雜的數(shù)據(jù)處理工程，很多應(yīng)用是關(guān)于App應(yīng)用程序和服務(wù)系統(tǒng)的開發(fā)，這些應(yīng)用是一種智力投入和技術(shù)創(chuàng)新，需要投入一定的開發(fā)成本，并會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，給予充分的政策和資金支持。比如，2012年5月，英國(guó)政府注資10萬(wàn)英鎊，創(chuàng)建了世界首個(gè)“開放式數(shù)據(jù)研究所”（ODI），為英國(guó)公共部門、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新提供“孵化環(huán)境”[8]（P204）。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)主動(dòng)規(guī)劃有助于提高公共服務(wù)水平的創(chuàng)新應(yīng)用，采取相應(yīng)的激勵(lì)措施，通過(guò)招標(biāo)購(gòu)買、上線運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、創(chuàng)意獎(jiǎng)勵(lì)、技能競(jìng)賽等形式吸引社會(huì)力量參與數(shù)據(jù)的開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用。

（五）強(qiáng)化宣傳教育，注重文化建設(shè)

1.強(qiáng)化政府部門工作人員的數(shù)據(jù)開放意識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)封閉式行政文化和部門本位主義的影響，一些政府部門工作人員往往將數(shù)據(jù)視為本部門的私有財(cái)產(chǎn)和權(quán)力來(lái)源，認(rèn)為開放數(shù)據(jù)將會(huì)損害部門利益和權(quán)力地位。還有一些政府部門工作人員對(duì)開放數(shù)據(jù)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)存在顧慮，抱有“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)”的消極想法，造成不少政府部門積極性普遍不高，推進(jìn)難度大。為此，各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人要提高對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)識(shí)，加大對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的重視和支持力度，在政府內(nèi)部樹立起開放政府?dāng)?shù)據(jù)的正確觀念，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的責(zé)任意識(shí)和工作能力，從而形成推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的良好氛圍。

2.在社會(huì)層面倡導(dǎo)建設(shè)開放共贏的數(shù)據(jù)文化。與西方國(guó)家相比，我國(guó)國(guó)民數(shù)據(jù)意識(shí)淡薄由來(lái)已久，甚至可以說(shuō)是國(guó)民性的一部分。中國(guó)近現(xiàn)代著名的思想家胡適就對(duì)中國(guó)人“凡事差不多，凡事只講大致如此”的習(xí)慣和作風(fēng)深感憂慮。著名歷史學(xué)家黃仁宇先生則認(rèn)為，中國(guó)落后的根源之一即是缺乏以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的精確管理，國(guó)人對(duì)數(shù)據(jù)的漠視，源于一種文化上的缺欠[2]（P325）。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放單純的依靠政策和技術(shù)的手段加以推動(dòng)，難以獲得持久和深厚的社會(huì)動(dòng)力。為此，需要在全社會(huì)層面培養(yǎng)理性、精確的科學(xué)精神，倡導(dǎo)透明公開、開放共贏的數(shù)據(jù)文化，培育積極參與、勇于創(chuàng)新的公民意識(shí)，進(jìn)而構(gòu)建起健康、可持續(xù)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)。

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［責(zé)任編輯：索原］

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的土地股份合作模式——以安徽省肥西縣新民土地股份合作社為例

徐志倉(cāng)

［摘要］土地制度改革是深化農(nóng)業(yè)改革的核心內(nèi)容，如何在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，在土地改革中達(dá)到落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題，土地股份合作在實(shí)踐中創(chuàng)新并越來(lái)越受到重視和關(guān)注。文章以我國(guó)首家通過(guò)工商注冊(cè)的安徽肥西新民土地股份合作社為例，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的視角分析其內(nèi)部制度安排對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)，同時(shí)結(jié)合實(shí)踐就土地股份合作模式的推廣所需條件與環(huán)境展開分析。

［關(guān)鍵詞］現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；土地股份合作；土地制度改革；產(chǎn)業(yè)

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)改革的深入，改革開始步入深水區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展亟需在一些體制與機(jī)制方面有創(chuàng)新舉措，以更好地適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，而土地制度改革作為農(nóng)業(yè)深化改革的核心，在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)改革中更是備受關(guān)注，土地股份合作制作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新的重要方面，在各地都得到高度重視。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有17個(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行了農(nóng)村土地股份制改革試點(diǎn)。安徽作為我國(guó)農(nóng)村改革的發(fā)源地，國(guó)家眾多“三農(nóng)”改革措施的先行先試區(qū)，在農(nóng)地制度改革方面更是積極探索。自2013年起，安徽省就在廬江縣等20個(gè)縣、區(qū)開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，其中土地使用權(quán)交易就是作為改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容，土地股份合作模式作為土地改革的一種具體實(shí)現(xiàn)形式，其在推進(jìn)區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中起到哪些作用？我們以肥西縣新民土地股份合作社為例來(lái)進(jìn)行分析。

一、新民土地股份合作社發(fā)展基本情況

如果單純地說(shuō)到土地股份合作制，這并不是一個(gè)新事物，早在20世紀(jì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大面積推進(jìn)之時(shí)，在我國(guó)的珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)就已經(jīng)有部分集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了土地股份合作制嘗試，但這些土地股份合作社均只得到農(nóng)業(yè)部門認(rèn)可的“農(nóng)戶戶口”性質(zhì)，并非現(xiàn)代意義上的股份合作制，只是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期在經(jīng)營(yíng)體制上的探索創(chuàng)新，由于其經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有得到工商部門認(rèn)可，其在與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)接中，先天的不足使得其一些功能也就難以得到發(fā)揮，現(xiàn)代土地股份合作模式需要在外延經(jīng)營(yíng)功能上進(jìn)一步探索創(chuàng)新。在現(xiàn)實(shí)中也因?yàn)榧扔械霓r(nóng)地制度架構(gòu)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制約，而使得制度創(chuàng)新成為必然趨勢(shì)，土地股份合作社其制度基礎(chǔ)在于土地股份合作制，農(nóng)民將土地作價(jià)入股，其實(shí)質(zhì)就在于將農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值化。從制度變遷要求看，這種變革是有效的，農(nóng)村用地制度改革的演進(jìn)規(guī)律遵循內(nèi)生交易費(fèi)用遞減原則，而農(nóng)地合作共有所有權(quán)與封閉治理必然導(dǎo)致較高的內(nèi)生交易費(fèi)用，解決這一矛盾的辦法是走向股份制[1]。

在農(nóng)村制度改革方面，人們知道較多的是安徽省鳳陽(yáng)小崗村，較少人知道肥西小井村。其實(shí)在我國(guó)最早推行包產(chǎn)到戶的地方正是肥西小井，1980 年5月31日，鄧小平在中央發(fā)表《關(guān)于農(nóng)村政策問(wèn)題》重要講話時(shí)還特別提到：“農(nóng)村政策放寬之后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方，搞起了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很大。安徽肥西縣絕大多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)搞了包產(chǎn)到戶，增產(chǎn)幅度很大?！盵2](P315)2014年12月，肥西縣在土地改革中再現(xiàn)創(chuàng)新之舉，其下轄官亭鎮(zhèn)新民社區(qū)在前期成立的土地流轉(zhuǎn)合作社基礎(chǔ)上，上升成立安徽省首家土地股份合作社——新民土地股份合作社，并在合肥市政府的多方協(xié)調(diào)下通過(guò)了工商注冊(cè)，從而成為全國(guó)第一家具有“商業(yè)戶口”的土地股份合作社。

二、土地股份合作模式對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的難題破解分析

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的創(chuàng)新是重點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)體制的創(chuàng)新也是解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中系列問(wèn)題的關(guān)鍵。對(duì)此，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院通過(guò)長(zhǎng)期實(shí)地調(diào)研認(rèn)為，土地股份合作社在實(shí)踐中可破解集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中面臨的三大難題，即破解土地效益難以發(fā)揮的難題；破解土地流轉(zhuǎn)下土地的“失聯(lián)”難題；破解集體組織缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的問(wèn)題[3]。針對(duì)土地股份合作制在實(shí)踐中到底解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的哪些問(wèn)題？結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，通過(guò)我們對(duì)新民土地合作社的實(shí)地調(diào)研，進(jìn)而了解其作用體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題的破解

產(chǎn)業(yè)空心化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中亟待解決的問(wèn)題，在當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境是普遍存在的。我們?cè)诎不帐《鄠€(gè)現(xiàn)代農(nóng)示范園區(qū)的調(diào)研中都發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)塑造中存在這樣的幾種困境，首先是層次低。對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還只是局限于原有范圍內(nèi)的小調(diào)整，即從大眾農(nóng)業(yè)調(diào)整為小眾農(nóng)業(yè)，從糧食作物轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)作物，不具有大范圍推廣價(jià)值；其次是產(chǎn)業(yè)鏈短和對(duì)接不暢。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)內(nèi)，所謂的農(nóng)業(yè)深加工項(xiàng)目不僅數(shù)量少而且也與前端對(duì)接不暢，農(nóng)戶與產(chǎn)業(yè)化主體分隔狀態(tài)較為突出；再次就是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不穩(wěn)定。我們?cè)诂F(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的調(diào)研就發(fā)現(xiàn)，工商資本在進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時(shí)，往往也只是將自身的產(chǎn)業(yè)鏈部分也就是利潤(rùn)鏈的低端放置于示范區(qū)，對(duì)示范園區(qū)的貢獻(xiàn)度極其有限，主體的穩(wěn)定狀態(tài)較差。

新民合作社所在新民社區(qū)的產(chǎn)業(yè)空心化更為突出，在2012年農(nóng)地整治之前，由于地處丘陵，地塊小、基礎(chǔ)設(shè)施差、種植成本高，社區(qū)50%以上的旱地都處在撂荒狀態(tài)。而通過(guò)整治和土地股份合作社對(duì)外和產(chǎn)業(yè)資本對(duì)接，10400畝耕地全部得到高效利用，對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)不僅實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域獲得穩(wěn)定性收益，更是實(shí)現(xiàn)本區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的深化發(fā)展。

（二）破解了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)難題

從我們對(duì)安徽多個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的調(diào)研來(lái)看，示范區(qū)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，雖然在一定程度上改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，但就其對(duì)農(nóng)戶就業(yè)貢獻(xiàn)方面來(lái)看還是有限的。我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，眾多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體反映存在用工難，使得其招到的工人普遍是婦女和老人。但深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)這只是一種表象，因?yàn)樵趯?duì)農(nóng)戶調(diào)研中，多數(shù)的青壯年勞動(dòng)力也愿意在本地就業(yè)，但這些農(nóng)業(yè)企業(yè)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的深化不足，導(dǎo)致一方面其利潤(rùn)率有限，使得其用工能夠付出的人工報(bào)酬較低，達(dá)不到青壯年勞動(dòng)力的期望值要求；另一方面是他們產(chǎn)業(yè)的低端化使得其用工更多是一種臨時(shí)性和季節(jié)性的，不具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性，進(jìn)而使得其難以與農(nóng)戶就業(yè)需求形成良好對(duì)接，對(duì)穩(wěn)定就業(yè)貢獻(xiàn)有限。而通過(guò)土地股份合作，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠得到深化，新民土地股份合作社就通過(guò)前期的制度確定，來(lái)為農(nóng)戶融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈打開突破口，這對(duì)促進(jìn)就業(yè)的穩(wěn)定，降低就業(yè)的波動(dòng)性，加速推進(jìn)區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)涵發(fā)展都是必要的[4]。

（三）破解了分配方面的難題

在經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，關(guān)于生產(chǎn)與分配的關(guān)系是這樣，生產(chǎn)是起決定性的，生產(chǎn)方式?jīng)Q定分配方式。生產(chǎn)方式在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)凝結(jié)為一系列具有層次性的經(jīng)濟(jì)制度，其中體現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的是社會(huì)基本制度，它在制度體系中起決定性；體現(xiàn)組織經(jīng)濟(jì)關(guān)系的是具體的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制，是從屬于基本制度，是基本制度的具體實(shí)現(xiàn)形式[5]（P2）。而就分配制度的層次性來(lái)說(shuō)有分配方式和其具體實(shí)現(xiàn)形式。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，分配方式取決于生產(chǎn)方式，按勞分配的主體沒(méi)有變，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的推進(jìn)發(fā)展，農(nóng)業(yè)投資主體的多元化和資本來(lái)源的廣化，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域分配方式也呈現(xiàn)多元化；而在分配方式的實(shí)現(xiàn)形式上，由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制與機(jī)制創(chuàng)新是其深化改革的重要內(nèi)容，這就要求對(duì)農(nóng)戶分配方式的實(shí)現(xiàn)形式不能再簡(jiǎn)單地拘泥于“租金+工資”，從反作用角度說(shuō)，分配方式實(shí)現(xiàn)形式的不合適也會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新形成阻礙。在實(shí)踐中，當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中所出現(xiàn)的對(duì)接難，與分配實(shí)現(xiàn)形式的簡(jiǎn)單化也有極大關(guān)系。新民土地股份合作社通過(guò)土地股份合作，并沒(méi)有改變土地的屬性，但對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)方式有新的變化，進(jìn)而在分配實(shí)現(xiàn)形式也增加了經(jīng)營(yíng)分紅和企業(yè)公共投資等方面，對(duì)于農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者而言，這種變化并不是零和博弈結(jié)果，而是來(lái)自于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變革下的增量收益。

（四）解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資建設(shè)的難題

推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，加大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資也是非常關(guān)鍵的。從現(xiàn)有的一些示范區(qū)來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施投資往往是依靠政府資金，經(jīng)營(yíng)主體的投資往往受到制約，原因既有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺錢投，也有不敢投。缺錢是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的融資渠道少，不敢投是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的交易成本高且交易主體的穩(wěn)定性差。而新民土地股份合作模式在這兩方面都有所突破，土地股份合作短期內(nèi)多采用的是內(nèi)股外租以及聯(lián)合經(jīng)營(yíng)方式，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)交易主體減少，農(nóng)戶成為經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)在因素，交易成本降低，穩(wěn)定性更高；其次是通過(guò)工商注冊(cè)的土地股份合作，可變農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)中以前較為單純化的農(nóng)業(yè)資源為經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)管理上將外部的企業(yè)規(guī)范化管理引入到管理中，使得經(jīng)營(yíng)管理與財(cái)務(wù)更加符合社會(huì)融資渠道的外部要求，可以破解融資上的困境，進(jìn)而解決其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資本投入問(wèn)題[6]。

三、推進(jìn)土地股份合作模式的條件分析

土地股份合作模式是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的一種體制創(chuàng)新，其內(nèi)在的制度安排能夠與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)較好的對(duì)接，但土地股份合作模式的推進(jìn)實(shí)施是需要一定外在環(huán)境作為保障，綜合各地土地股份合作發(fā)展情況以及新民合作社的實(shí)踐，其條件有下面幾方面：

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織需要得到重構(gòu)和強(qiáng)化

從新民土地股份合作社的經(jīng)營(yíng)模式看，其當(dāng)前所采取的是“內(nèi)股外租”，且在很短的時(shí)間內(nèi)就完成了招租的過(guò)程，也有土地股份合作模式采取“股份自營(yíng)”，無(wú)論是哪種模式，其都強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)組織的重要性。例如在租的過(guò)程中，無(wú)論是外部經(jīng)營(yíng)實(shí)體還是內(nèi)部農(nóng)戶，在土地流轉(zhuǎn)等交易中，都更愿意有村集體經(jīng)濟(jì)組織參與其中，外部農(nóng)業(yè)主體期望是減少交易主體降低交易成本，農(nóng)戶是期望通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的保障來(lái)降低交易后續(xù)收益風(fēng)險(xiǎn)，這在新民土地股份合作社初期運(yùn)營(yíng)中得到充分體現(xiàn)；而從經(jīng)營(yíng)層次來(lái)說(shuō)，也是土地股份合作制對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)在要求，土地股份并不是對(duì)我國(guó)既有土地制度的否定，它還是屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)制度安排，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)是推進(jìn)此項(xiàng)制度完善的一部分。在實(shí)踐中也確實(shí)如此，我國(guó)較早實(shí)施土地股份合作的地區(qū)，多數(shù)是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織較為健全的區(qū)域，例如廣東南海就是依托強(qiáng)勢(shì)集體經(jīng)濟(jì)組織的非農(nóng)化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，而實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的良好增值，有效化解農(nóng)村工業(yè)化中“農(nóng)”與“工”經(jīng)營(yíng)中的矛盾。從現(xiàn)有的村集體組織實(shí)際情況看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下長(zhǎng)期的重分輕統(tǒng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是被邊緣化和弱化，經(jīng)濟(jì)功能沒(méi)有得到有效發(fā)揮。當(dāng)前推進(jìn)土地股份合作就必須依據(jù)經(jīng)營(yíng)體制變革的需要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行重構(gòu)，尤其是要突出其在經(jīng)濟(jì)方面的職能。

（二）農(nóng)地整治是推進(jìn)土地股份合作的助動(dòng)力

土地股份合作制在推進(jìn)農(nóng)耕地有效流轉(zhuǎn)以及規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方面都是非常受到工商資本歡迎的，但這種受歡迎的模式并不是在每個(gè)地方都能夠行得通。我們?cè)谛旅裢恋毓煞莺献魃缯{(diào)研中得知，同區(qū)域內(nèi)雖然也有其他土地股份合作社，但多數(shù)還只是一種形式上的，只能稱得上是捆綁式的流轉(zhuǎn),還談不上股份合作化經(jīng)營(yíng)，土地股份合作作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的手段在幾個(gè)層面都需要農(nóng)地整治這個(gè)助動(dòng)力。從主體經(jīng)營(yíng)層面上看，這種整治具有必然性，因?yàn)闊o(wú)論是股份合作社自身經(jīng)營(yíng)還是工商資本經(jīng)營(yíng)，其模式與農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)都是有本質(zhì)區(qū)別的。小地塊能夠與家庭生產(chǎn)要素形成匹配，但難以與工商資本經(jīng)營(yíng)要求形成對(duì)接，農(nóng)地整治就是要突破它們對(duì)接中的障礙。另外，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度看，這種整治也是必然要求，土地整治屬于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的投資，農(nóng)業(yè)在經(jīng)過(guò)提升生產(chǎn)者積極性、技術(shù)改進(jìn)、要素增加等幾個(gè)階段的邊際效應(yīng)遞減后，急需有新的動(dòng)力來(lái)承接推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)是當(dāng)前農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要。從外圍發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，臺(tái)灣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，二次土改的切入點(diǎn)就是農(nóng)地重劃，進(jìn)而將停滯的臺(tái)灣農(nóng)業(yè)提升到一個(gè)新的發(fā)展平臺(tái)之上。

（三）土地股份合作下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)必須有深度突破

土地股份合作制在經(jīng)營(yíng)上的創(chuàng)新是突出“統(tǒng)營(yíng)”，分散農(nóng)戶能否形成統(tǒng)的效果，收益的穩(wěn)定增長(zhǎng)就是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。如果將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)看成是側(cè)重于種養(yǎng)環(huán)節(jié)的“生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)”，那么現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是更加強(qiáng)調(diào)后續(xù)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型農(nóng)業(yè)”，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深度不足是當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍窘境，即使在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)也是如此，而原因就在于產(chǎn)業(yè)化的高端環(huán)節(jié)與初始環(huán)節(jié)對(duì)接不暢，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體與一般農(nóng)戶生產(chǎn)主體之間存在交易困境，產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)主體不能夠?qū)ζ胀ê献鬓r(nóng)戶形成相對(duì)較為穩(wěn)定的利益輸送，進(jìn)而造成農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)業(yè)化主體認(rèn)同程度下降，合作難以步入良性循環(huán)。在新民土地股份合作中，所引入的經(jīng)營(yíng)實(shí)體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變也主要是在種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，多位業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心這種調(diào)整不能夠從根本上化解風(fēng)險(xiǎn)，甚至有可能加劇經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承受能力極低的小農(nóng)戶而言，只可同甘難以共苦是他們特性，一旦經(jīng)營(yíng)不暢而導(dǎo)致土地利用效率下降，外部經(jīng)營(yíng)實(shí)體不能支撐農(nóng)戶穩(wěn)定收益保障時(shí)，土地股份合作制下農(nóng)戶穩(wěn)定收益增長(zhǎng)訴求就會(huì)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)。

（四）區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中非農(nóng)經(jīng)濟(jì)必須有較高程度的發(fā)展

從現(xiàn)有土地股份合作制運(yùn)行看，所集中的農(nóng)地到底用來(lái)做什么？什么樣的經(jīng)營(yíng)才能支撐起土地股份合作內(nèi)在要求的穩(wěn)定收益？是必須要思考的問(wèn)題。如果單純進(jìn)行大宗糧油產(chǎn)品的生產(chǎn)，是很難實(shí)現(xiàn)高收益的。據(jù)2015年8月份《半月談》調(diào)查報(bào)道，當(dāng)前的很多規(guī)?；N植，由于產(chǎn)量變化并不大，而各種管理成本卻在急劇攀升，導(dǎo)致實(shí)際效益并不高，一些種植規(guī)模過(guò)大所獲得高收益多是“虛假利潤(rùn)”，利潤(rùn)并不是來(lái)自種植業(yè)本身，而是來(lái)自政府的補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)[7]。從我們對(duì)新民等幾個(gè)土地股份合作企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況調(diào)查來(lái)看，直接從事大宗糧油產(chǎn)品生產(chǎn)的極少。在新民合作社10400畝流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)中，苗木生產(chǎn)和生態(tài)園林就占了8246畝，物流用地1200畝，蔬菜等495畝。而專家對(duì)最早推行土地股份合作的廣東南海調(diào)查后也認(rèn)為，南海模式適應(yīng)外資大舉進(jìn)入、工業(yè)化發(fā)展迅速的地區(qū)的農(nóng)村城市化發(fā)展的需要，所以很快就能顯現(xiàn)出很好的效果，但并非適用于所有地區(qū)的農(nóng)村[8]。綜合多方面情況來(lái)看，在非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的區(qū)域，推進(jìn)土地股份合作更易成功。

四、基于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的土地股份合作模式下幾個(gè)關(guān)系的處理

土地股份合作制從屬性上來(lái)說(shuō)，是屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制與機(jī)制的范疇，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，應(yīng)圍繞一定目的而展開。而就當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，目的就是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在該目的下，土地股份合作模式的順利推進(jìn)需要處理好幾個(gè)關(guān)系：

（一）土地股份合作制下政府層級(jí)目標(biāo)差異的處理

從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，各級(jí)政府在這個(gè)問(wèn)題上認(rèn)知是一致的，土地股份合作制作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一種手段和相對(duì)有效的一種制度安排，這在當(dāng)前也逐步得到各級(jí)政府的認(rèn)可。但就圍繞何種目標(biāo)而充分利用這一手段上，中央政府和地方政府卻有較大的差異。從中央政府的層面上來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，糧食安全更是國(guó)家戰(zhàn)略保障，土地股份合作制下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不能夠偏離這一主線；而從地方政府的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，提升農(nóng)戶收入和地方經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力是主導(dǎo)目標(biāo)，在土地股份合作制下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)部成本降低，進(jìn)而使得其經(jīng)營(yíng)上是更加趨向于經(jīng)濟(jì)效益高的非農(nóng)或非糧領(lǐng)域。我們?cè)诙鄠€(gè)省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，規(guī)模化流轉(zhuǎn)耕地用于糧油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的不足20%，浙江某糧食大縣大規(guī)模耕地流轉(zhuǎn)后的糧食種植實(shí)際面積不到國(guó)家規(guī)定的一半。這種情況在小范圍內(nèi)可能具有效益，大范圍推進(jìn)不僅呈現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)急劇遞減，也與國(guó)家戰(zhàn)略相悖。處理好兩個(gè)目標(biāo)的關(guān)系，更有利于農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）土地股份合作制下的產(chǎn)業(yè)選擇上需要處理好創(chuàng)新與繼承的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然舉措，究竟如何調(diào)整？即使避開國(guó)家戰(zhàn)略要求層面，單就產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來(lái)看，當(dāng)前多數(shù)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)新理解也是處在一個(gè)淺層次上。從調(diào)查結(jié)果看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上呈現(xiàn)“三非”，即非現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非糧產(chǎn)業(yè)，且在土地股份合作制下這種調(diào)整取向更為明顯。這種調(diào)整取向給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)程度非常高，因?yàn)橥恋氐姆寝r(nóng)化使用是國(guó)家嚴(yán)控的，極易遭遇政策上的風(fēng)險(xiǎn)；而非糧化下的小眾農(nóng)產(chǎn)品受制于總量需求是相對(duì)穩(wěn)定的，在區(qū)域內(nèi)作為小眾經(jīng)營(yíng)時(shí)可能會(huì)有一定的效益，成為大眾經(jīng)營(yíng)時(shí)必然表現(xiàn)為市場(chǎng)價(jià)格上的巨幅波動(dòng)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高，經(jīng)營(yíng)者獲取穩(wěn)定的收益難。所以，對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還需要處理好產(chǎn)業(yè)繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。對(duì)于土地股份合作制下的農(nóng)戶，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，訴求的側(cè)重點(diǎn)不同，一味地追求所謂創(chuàng)新，伴隨的往往也是更高的風(fēng)險(xiǎn)，這并不符合農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，我們需要在現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)繼承上進(jìn)行深化，將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與收益調(diào)整在一個(gè)合理的均衡點(diǎn)。

（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的產(chǎn)業(yè)對(duì)接關(guān)系處理

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為一種有別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的新型生產(chǎn)方式，其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中是更加強(qiáng)調(diào)主體之間的有效對(duì)接，在土地股份合作制下，代替農(nóng)戶與外部經(jīng)營(yíng)主體對(duì)接的是合作組織，因?yàn)榻灰字黧w的減少降低了外部交易成本，這符合制度安排變遷的內(nèi)在要求，是有利于與外部經(jīng)營(yíng)主體的對(duì)接。但我們?cè)趯?duì)新民土地股份合作社運(yùn)行的調(diào)研中又發(fā)現(xiàn)了新的問(wèn)題，那就是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中，組合模式從“公司+合作組織+農(nóng)戶”變成了“公司+（合作組織+農(nóng)戶）”，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全部由公司來(lái)完成，農(nóng)戶和合作經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上變成了非經(jīng)營(yíng)實(shí)體，尤其是經(jīng)過(guò)工商注冊(cè)的合作經(jīng)濟(jì)組織，如果不從事實(shí)際經(jīng)營(yíng)，其與當(dāng)前眾多松散合作組織就沒(méi)有區(qū)別，如果經(jīng)營(yíng)，其作為實(shí)體如何實(shí)現(xiàn)與公司的對(duì)接？獲取經(jīng)營(yíng)收益和消化自身運(yùn)營(yíng)成本就成為新問(wèn)題。除此之外，當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中各外部經(jīng)營(yíng)主體所強(qiáng)調(diào)多是自身的企業(yè)經(jīng)營(yíng)而不是區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈化經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，短期內(nèi)從他們單個(gè)的主體看效益還不錯(cuò)，但對(duì)區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提升發(fā)展作用較為有限，在推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，土地股份合作制應(yīng)該要充分發(fā)揮自身的制度優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化各經(jīng)營(yíng)主體之間的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，將區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的點(diǎn)狀發(fā)展上升到網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁上新臺(tái)階。

（四）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶關(guān)系的處理

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)之一就是要促進(jìn)農(nóng)戶的收入增加。就經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)戶收入貢獻(xiàn)上，當(dāng)前多是過(guò)于側(cè)重租金和工資兩方面，較少關(guān)注在經(jīng)營(yíng)上對(duì)農(nóng)戶的帶動(dòng)和收入增長(zhǎng)促進(jìn)，在與農(nóng)戶關(guān)系處理上較為單純的將雙方看成是老板和打工仔的關(guān)系，用完全工業(yè)化發(fā)展階段的思維來(lái)處理農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上的問(wèn)題，這是不合適的，原因有三點(diǎn)：一是農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體之一，是農(nóng)地的主人；二是國(guó)家的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不是要消滅農(nóng)戶，而是要促進(jìn)其轉(zhuǎn)變發(fā)展；三是農(nóng)業(yè)不同于工業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的很多方面難以完全標(biāo)準(zhǔn)化衡量，需要從業(yè)者一種自覺(jué)。如果兩類主體關(guān)系處理沒(méi)有的理順，農(nóng)戶在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中就會(huì)呈現(xiàn)被邊緣化，更談不上發(fā)展，成為純粹的打工者，這也就偏離了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的本質(zhì)內(nèi)涵要求，這在我們土地股份合作區(qū)域更容易發(fā)生，也是我們?cè)谕七M(jìn)土地股份合作化經(jīng)營(yíng)發(fā)展中需要避免的。

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［責(zé)任編輯：劉烜顯］

［作者簡(jiǎn)介］譚海波，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，副教授；張楠，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，北京100084 徐志倉(cāng)，巢湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，博士，安徽巢湖 238000

［中圖分類號(hào)］D67 F301.3

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A A

［文章編號(hào)］1004-4434(2016)06-0031-05 1004-4434(2016)06-0054-05

［基金項(xiàng)目］安徽省高校人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目“基于主體功能區(qū)視角的環(huán)巢湖區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究”（SK2014A326）；合肥市2015年度社科規(guī)劃課題“合肥市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)效果及其影響研究”的階段性成果之一 國(guó)家社科規(guī)劃一般項(xiàng)目（16BGL155）；國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（71473143）；教育部人文社科青年基金項(xiàng)目（13YJC810016）和中國(guó)博士后基金一等資助項(xiàng)目（2015M580115）