閻銳 崔凱

1月29日，市十四屆人大四次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市老年人權(quán)益保障條例》。這是繼去年市人代會(huì)審議通過(guò)“一辦法兩規(guī)定”后，本屆市人大第二次由人民代表大會(huì)審議通過(guò)地方性法規(guī)草案。

立法背景：深度老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)

上海早在1979年就進(jìn)入到老齡化社會(huì)，比全國(guó)提前了20年。截至2014年末，本市常住老年人口452.06萬(wàn)；戶籍老年人口413.98萬(wàn)人，占戶籍人口的28.8%。相比1979年，2014年上海戶籍人口老齡化程度提高了18.8個(gè)百分點(diǎn)，已成為深度老齡化城市。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，上海60歲及以上戶籍老年人口將達(dá)到531萬(wàn)，占戶籍人口超過(guò)36%。在老齡化快速發(fā)展進(jìn)程中，獨(dú)生子女父母成為老年人群主體，少子無(wú)子家庭劇增，空巢、失能、高齡等多種現(xiàn)象疊加，各種老齡問(wèn)題短期內(nèi)同步呈現(xiàn)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

1998年8月，市十一屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)了《上海市老年人權(quán)益保障條例》，條例在保障本市老年人合法權(quán)益、促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是人口老齡化程度的不斷提高，其很多內(nèi)容已難以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。2013年7月，全國(guó)人大常委會(huì)新修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》正式施行，新增或者完善了養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待以及老年宜居環(huán)境建設(shè)等方面的規(guī)定。黨的十八屆五中全會(huì)將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化作為堅(jiān)持共享發(fā)展、著力增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要內(nèi)容。面對(duì)新情況新要求，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的立法價(jià)值取向，將成熟的具有普遍意義的做法轉(zhuǎn)化成制度安排，對(duì)影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題作適度前瞻性規(guī)定，有利于引領(lǐng)推動(dòng)本市老齡事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

立法過(guò)程：“開(kāi)門(mén)立法”的生動(dòng)實(shí)踐

老年人權(quán)益保障問(wèn)題備受社會(huì)各方關(guān)注，有關(guān)老年人權(quán)益保障的法規(guī)也牽動(dòng)著眾多市民的心。這部法規(guī)在修訂過(guò)程中廣泛征求各方意見(jiàn)，生動(dòng)演繹了“開(kāi)門(mén)立法”的理念。

常委會(huì)審議修改。常委會(huì)先后在第十八次、二十次、二十一次、二十六次共四次常委會(huì)會(huì)議上對(duì)條例修訂草案進(jìn)行了審議，經(jīng)常委會(huì)四次審議再提請(qǐng)代表大會(huì)審議，這在上海地方立法尚屬首次。市人大代表是代表大會(huì)立法的主體，常委會(huì)三次征求全體代表的意見(jiàn)，共有1138人次代表參與討論，提出意見(jiàn)和建議269條。通過(guò)新聞媒體向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)；書(shū)面征求區(qū)縣人大常委會(huì)及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體的意見(jiàn)；召開(kāi)座談會(huì)42次，分別聽(tīng)取老年人、基層組織、政協(xié)委員和專家學(xué)者等意見(jiàn)；組織全體代表深入社區(qū)，廣泛征求17個(gè)區(qū)縣的群眾意見(jiàn)，有5478名居民參加。常委會(huì)與市政府就有關(guān)政策和舉措多次溝通協(xié)調(diào)，并同步開(kāi)展了對(duì)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，使立法過(guò)程同時(shí)成為推動(dòng)工作的過(guò)程。

決定提請(qǐng)代表大會(huì)審議。常委會(huì)審議中，有委員提出，老年人權(quán)益保障條例關(guān)乎千家萬(wàn)戶，社會(huì)高度關(guān)注，建議提請(qǐng)代表大會(huì)審議表決。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》關(guān)于“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)”的要求，常委會(huì)采納了委員的意見(jiàn)，決定將條例草案提請(qǐng)代表大會(huì)審議表決。鑒于《條例》原立法主體是市人大常委會(huì)，本次立法主體調(diào)整為市人民代表大會(huì)，為此，常委會(huì)向代表大會(huì)提出的草案依法采用了“廢舊立新”的方式，即在市政府提請(qǐng)常委會(huì)審議的條例修訂草案的基礎(chǔ)上，修改完善并提出了條例草案。

代表大會(huì)審議修改。大會(huì)上，代表們聽(tīng)取了市人大常委會(huì)副主任吳漢民就條例草案所作的說(shuō)明，對(duì)條例草案進(jìn)行了審議。代表們普遍認(rèn)為，條例草案貼近社會(huì)、貼近百姓、貼近現(xiàn)實(shí)，體現(xiàn)了市人大常委會(huì)堅(jiān)持以人為本、關(guān)切民生的立法導(dǎo)向；將條例草案提請(qǐng)代表大會(huì)審議，有利于進(jìn)一步發(fā)揮代表大會(huì)立法職能，推進(jìn)代表大會(huì)立法的常態(tài)化。有334名代表提出了316條意見(jiàn)和建議，其中85條是對(duì)條例草案具體條款的修改建議，涉及49個(gè)條款內(nèi)容和文字表述，其余231條意見(jiàn)是對(duì)具體工作和法規(guī)貫徹實(shí)施層面的建議。草案修改組逐條分析上述意見(jiàn)建議，本著“盡可能吸收采納”的精神，對(duì)條例草案作了進(jìn)一步完善，修改達(dá)20多處。

亮點(diǎn)解讀：規(guī)范保障和引領(lǐng)推動(dòng)并舉

深化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。為發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的依托保障功能，鞏固居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位，條例著力深化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵，一是明確規(guī)定要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托運(yùn)營(yíng)等方式擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)力量；二是構(gòu)建社區(qū)綜合為老服務(wù)平臺(tái)，方便老年人就近獲取多樣化的社區(qū)綜合服務(wù)；三是健全家庭養(yǎng)老支持措施，為失能老年人家庭照顧提供特別幫助。四是完善老年人在家門(mén)口獲得基本醫(yī)療服務(wù)政策措施，規(guī)定社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展老年人健康管理和常見(jiàn)病預(yù)防工作，并要求有關(guān)部門(mén)完善社區(qū)用藥政策，建立慢性病患者長(zhǎng)處方等機(jī)制，以滿足老年人常見(jiàn)病、慢性病的基本用藥需求。

加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，關(guān)系社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平。目前人員嚴(yán)重短缺，已成為亟待解決的短板。條例在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上注重系統(tǒng)考慮、整體謀劃：一是市級(jí)層面制定養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，區(qū)級(jí)層面根據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃制定本地區(qū)的工作計(jì)劃和實(shí)施方案；二是完善養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)、就業(yè)政策措施，明確將養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)納入現(xiàn)代職業(yè)教育體系規(guī)劃，把養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)列入重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)驅(qū)I(yè)目錄；三是建立健全養(yǎng)老服務(wù)人員評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)其勞動(dòng)報(bào)酬合理增長(zhǎng)，努力建立一支規(guī)模與需求相適應(yīng)、年齡梯度適當(dāng)、等級(jí)比例合理的養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍。

推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展。將醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，使相關(guān)服務(wù)資源有序共享，是社會(huì)各界特別是老年人關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。條例根據(jù)國(guó)家關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的相關(guān)意見(jiàn)，明確了本市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的目標(biāo)和路徑：一是要求市和區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)在政策體系、設(shè)施布局、人才培養(yǎng)、合作機(jī)制等方面給予保障；二是支持在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)和老年護(hù)理床位，擴(kuò)大醫(yī)保對(duì)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目的支付范圍；三是發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)平臺(tái)作用，整合各類醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)資源，與社區(qū)老年人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，就近為老年人提供基本醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。

建立老年照料護(hù)理需求評(píng)估制度。老年照料護(hù)理統(tǒng)一需求評(píng)估是指全市建立統(tǒng)一的評(píng)估機(jī)制，由第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)老年人身體狀況進(jìn)行評(píng)估。本市徐匯等部分區(qū)已先期進(jìn)行試點(diǎn)。條例根據(jù)試點(diǎn)情況，提出建立全市統(tǒng)一的老年照料護(hù)理需求評(píng)估制度，對(duì)具有照料護(hù)理服務(wù)需求且符合規(guī)定條件的老年人作評(píng)估，確定照料護(hù)理需求等級(jí)，作為其享受相應(yīng)的照料護(hù)理服務(wù)的依據(jù)；對(duì)其中高齡、無(wú)子女的老年人予以優(yōu)先保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

建立老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是在老年人生活無(wú)法自理，需要接受照料護(hù)理時(shí)，通過(guò)保險(xiǎn)金支付相關(guān)費(fèi)用的險(xiǎn)種。本市當(dāng)前實(shí)施的“高齡老人醫(yī)療護(hù)理保障計(jì)劃”等，存在著服務(wù)對(duì)象覆蓋范圍小、籌資支付水平低等問(wèn)題。拓寬籌資渠道、緩解失能老年人家庭風(fēng)險(xiǎn)、盡快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，已勢(shì)在必行。條例發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用，明確要求探索建立符合本市實(shí)際的老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，完善相關(guān)籌資、評(píng)估、支付、服務(wù)、監(jiān)管等體系，進(jìn)而從機(jī)制上保障老年人長(zhǎng)期照料護(hù)理需求的落實(shí)。

法規(guī)實(shí)施：全社會(huì)協(xié)同推進(jìn)

徒法不足以自行，條例作為本市保障老年人權(quán)益的綜合性、基礎(chǔ)性法規(guī)，需要各相關(guān)部門(mén)和全社會(huì)的協(xié)同推進(jìn)。代表大會(huì)審議中，代表們普遍對(duì)條例草案審議通過(guò)后如何加大宣傳、貫徹、實(shí)施力度提出了很多好的意見(jiàn)：一是建議有關(guān)部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)條例各項(xiàng)規(guī)定，在群眾需求與現(xiàn)實(shí)差距之間補(bǔ)好短板，及時(shí)出臺(tái)完善相關(guān)配套規(guī)范性文件，使法規(guī)中的惠民措施切實(shí)落到實(shí)處，不斷提高人民群眾的獲得感。二是建議加大敬老愛(ài)老傳統(tǒng)美德的宣傳力度，增強(qiáng)全社會(huì)的責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)尊重、關(guān)心老年人的環(huán)境和風(fēng)尚。三是建議積極發(fā)揮市和區(qū)縣人大常委會(huì)的監(jiān)督職能，適時(shí)開(kāi)展條例實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，督促支持政府、家庭、社會(huì)形成合力，共同做好老年人權(quán)益保障各項(xiàng)工作，使上海老年人的生活更加美好。