張衛(wèi)

黨的十八屆五中全會要求推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，強調(diào)加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。這是中央對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了可量化的質(zhì)量指標(biāo)。隨著“戶籍城鎮(zhèn)化”，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口將實現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)變。以人為核心的城鎮(zhèn)化包含兩層含義，一是解決好符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，二是解決好城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋問題。城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展最大的潛力所在，抓住農(nóng)民工融入城市這一關(guān)鍵，通過深化改革加快推進新型城鎮(zhèn)化，必將為“十三五”時期江蘇的發(fā)展提供強大的動力。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的主要制約因素

根據(jù)我省《新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020年）》，2020年全省常住人口城鎮(zhèn)化率達72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達67%左右。按2013年戶籍人口城鎮(zhèn)化率57.1%測算，年均需提高1.4個百分點，累計轉(zhuǎn)戶800萬人左右、占全國8%。省委書記羅志軍指出，這是全面小康惠及更多人口的內(nèi)在要求，也體現(xiàn)了對全國城鎮(zhèn)化發(fā)展的責(zé)任和貢獻。江蘇是全國新型城鎮(zhèn)化試點省份，蘇州是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化試點地區(qū)，我們要抓住機遇、先行先試、積極探索，在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制創(chuàng)新上取得更大突破、積累更多經(jīng)驗。落實中央和省委的要求，需要在多方面深化改革、打破瓶頸。

現(xiàn)有制度安排的制約。一是現(xiàn)有的戶籍制度嵌入了諸如勞動就業(yè)、子女就學(xué)等關(guān)聯(lián)性制度安排，城鄉(xiāng)戶籍界限正在破除，但與之配套的相關(guān)制度尚未有效跟進。二是社會保障制度不完善。目前，涉及到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障水平較低，而且地區(qū)差異明顯，社會保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移。三是農(nóng)村承包土地和宅基地確權(quán)登記尚未完成，未明確賦予市民化農(nóng)民工對承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置權(quán)利，削弱了農(nóng)民工市民化的意愿。

安居困難和文化因素的制約。安居是實現(xiàn)實現(xiàn)市民化身份轉(zhuǎn)換的重要途徑及手段，但因為收入不高，絕大多數(shù)農(nóng)民工受自身購房能力所限，通常無力購買商品房，城鄉(xiāng)“兩棲”狀態(tài)長期存在。同時，人口市民化不僅僅是一個身份的轉(zhuǎn)變，更是一系列生活方式、行為習(xí)慣、文明素養(yǎng)的市民化。對于已經(jīng)流入城市的大部分外來務(wù)工人員來說，其收入水平、職業(yè)形態(tài)等與市民仍存在差距，城鎮(zhèn)居民的職業(yè)類型與流動人口的就業(yè)層次普遍不同。

資金瓶頸和土地、環(huán)境壓力的制約。新型城鎮(zhèn)化需要數(shù)量巨大的公共資金、建設(shè)資金。一方面城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金，另一方面城鎮(zhèn)教育、就業(yè)、社會保障、住房等基本公共服務(wù)需要資金。目前全省潛在的待落戶轉(zhuǎn)移人口約1100多萬，若以每人4萬元計算，則地方財政需要新增投入約4400億元。就全省來看，蘇南城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化基本進入了一個良性發(fā)展的軌道，資金情況相對良好。而蘇北不少地區(qū)還依賴于農(nóng)民自己投入（比如農(nóng)民自己需要支付征地拆遷與新購房屋之間的巨大差價），而且當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展也較難得到大規(guī)模的金融資金和社會資金的支持。隨著城市人口和用地大規(guī)模增長，南京和蘇州、無錫兩個大城市正面臨著資源緊缺等問題，城市空間結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化，劃定城市增長邊界，從空間擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升成為大勢所趨，攤大餅式的建設(shè)模式將受到限制。

扎實推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

強化輸入地政府屬地管理責(zé)任，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。重點推進子女教育、醫(yī)療、技能培訓(xùn)和職業(yè)教育等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋。進一步落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女在輸入地學(xué)前教育、義務(wù)教育等方面享受平等的市民待遇；堅持以滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求為導(dǎo)向優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，按照體現(xiàn)公平、優(yōu)先照顧的原則，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生服務(wù)體系；技能培訓(xùn)和職業(yè)教育方面，積極實施“農(nóng)民工知識化工程”，增強培訓(xùn)的針對性，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級需求，按照不同的就業(yè)意向，有針對性地提供實用的職業(yè)培訓(xùn)。要進一步整合教育培訓(xùn)資源，優(yōu)化整合現(xiàn)有“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)計劃”、“星火計劃”、“雨露計劃”、建筑工地農(nóng)民工業(yè)余培訓(xùn)等項目，重點開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)技能培訓(xùn)、在崗技能提升培訓(xùn)。

加快推進戶籍、住房保障、社會保險等配套改革，構(gòu)建有利于推進人口市民化的制度環(huán)境。戶籍制度改革方面，根據(jù)不同地區(qū)的人口流動特點進行區(qū)別對待。對于外來人口多的城市而言，首先應(yīng)該逐步淡化戶籍附帶的公共福利，突破戶籍與福利合一的社會管理制度，逐步將戶籍與福利脫鉤。對于外來人口流入相對較少或者人口凈流出的中小城市、城鎮(zhèn)而言，要進一步放寬落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶；住房保障制度方面，要著力將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口統(tǒng)一納入保障性住房安置范圍，建立和完善保障性住房體系；社會保險方面，健全各類社會保險跨地區(qū)、跨制度間的轉(zhuǎn)移銜接辦法。健全社會救助制度，將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市最低生活保障范圍。

建立合理的成本分攤機制，化解人口市民化高成本。人口市民化的成本，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與原有城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟適應(yīng)能力、生活條件和發(fā)展條件上一致，在公共服務(wù)和社會保障享有上均等，在社會保障、教育培訓(xùn)、城市安居等方面的成本，主要包括生活成本、居住成本、智力成本、城鎮(zhèn)建設(shè)及社會保障成本。單獨依靠個人、企業(yè)或地方政府承擔(dān)是不現(xiàn)實的，需要在分析成本構(gòu)成的基礎(chǔ)上由各利益關(guān)聯(lián)方共同承擔(dān)。全省市、縣兩級政府應(yīng)是市民化公共成本的投入主體，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)分攤市民化的私人成本及部分智力成本和居住成本，而企業(yè)則要確保同工同酬，分攤市民化的部分智力成本和社會保障成本。結(jié)合江蘇實際，要探索建立以常住人口作為財政分成依據(jù)來調(diào)整省與市、縣各級政府之間的財政分配關(guān)系，解決各地政府城市流入人口增加所需的公共支出增大問題；建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口專項資金轉(zhuǎn)移支付制度，從省級層面成立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口專項補助資金，對吸納流動人口較多的城市補助建設(shè)資金，支持城市建設(shè)更多面向流動人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育等公共服務(wù)設(shè)施。

加快推進就地、就近城鎮(zhèn)化。小城鎮(zhèn)作為城市之尾、鄉(xiāng)村之首，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中所起到的“紐帶”作用，正日益受到重視。在發(fā)達國家，規(guī)模和小城鎮(zhèn)類似的城市是人們最為向往的居住地。調(diào)查表明，小城鎮(zhèn)在生活方式、文化背景、就業(yè)、生活成本、子女教育、養(yǎng)老等多個方面，能為進城農(nóng)民提供更多便利。推進新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就近、就地城鎮(zhèn)化比較符合農(nóng)民意愿，更能夠讓農(nóng)民有歸屬感，也可以減輕大中城市的多重壓力。因此未來我省應(yīng)優(yōu)先發(fā)展、重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，提升小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力和集聚力。

協(xié)調(diào)人口與土地、環(huán)境的關(guān)系。推進城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)產(chǎn)城融合，既要集聚產(chǎn)業(yè)，也要集聚人口，推動產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展和合理布局。首先要通過工業(yè)化引導(dǎo)大量的就業(yè)人口從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，為經(jīng)濟發(fā)展、社會民生奠定良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。第二要著力推進城鎮(zhèn)化的良性內(nèi)生增長，注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的內(nèi)在協(xié)調(diào)聯(lián)動。第三要避免農(nóng)村居民無序地涌入城市，造成城市公共服務(wù)資源供應(yīng)緊張。必須把可持續(xù)發(fā)展的理念落實到城鎮(zhèn)化的全過程。節(jié)約利用資源，保持生態(tài)平衡，協(xié)調(diào)好人口資源環(huán)境、經(jīng)濟社會之間的關(guān)系。□

（作者系省社科院社會學(xué)所所長）

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