郭 莉

關(guān)于資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題的調(diào)研與思考
——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

郭 莉

新世紀(jì)以來，在我國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的大背景下，資源型地區(qū)依托豐富的資源優(yōu)勢，積極實(shí)施資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略，大力發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)，一方面，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)；另一方面，也造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重型化、單一化、初級化，對經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。

一、當(dāng)前資源型地區(qū)發(fā)展面臨的困難與問題

（一）經(jīng)濟(jì)下行壓力較大

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長的新常態(tài)，資源型地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使其面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力比全國多數(shù)地區(qū)更大。以內(nèi)蒙古為例，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，2014年三次產(chǎn)業(yè)中二產(chǎn)占整個經(jīng)濟(jì)的51.9%，高于全國9.3個百分點(diǎn)；從工業(yè)結(jié)構(gòu)看，能源、冶金等資源型產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值的63.7%，僅煤炭行業(yè)就占到規(guī)模以上工業(yè)的1/4以上。近兩年，受能源和主要工業(yè)品市場需求不足、價格持續(xù)下降影響，這種單一的資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)市場風(fēng)險凸顯，經(jīng)濟(jì)增長速度明顯回落。2013年內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)總值增長9%，2000年以來首次跌破兩位數(shù)；2014年地區(qū)生產(chǎn)總值增長7.8%，工業(yè)增加值增長9.5%，分別低于2000-2012年均增長率8.3個和11.3個百分點(diǎn)。

（二）經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下降

近兩年，受需求放緩和產(chǎn)能過剩的雙重影響，我國主要工業(yè)生產(chǎn)資料價格持續(xù)下降，資源型地區(qū)工業(yè)產(chǎn)品大多集中在能源、化工、冶金建材等傳統(tǒng)行業(yè)，且大部分為初級產(chǎn)品，受到較大沖擊，工業(yè)企業(yè)利潤大幅縮水、庫存明顯增加，部分企業(yè)甚至出現(xiàn)虧損、生產(chǎn)經(jīng)營困難，企業(yè)利潤下降直接導(dǎo)致稅收收入下降。以內(nèi)蒙古為例，截至2015年10月份，內(nèi)蒙古工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格指數(shù)連續(xù)40個月負(fù)增長。主要工業(yè)品價格與2012年相比，煤炭（秦皇島優(yōu)質(zhì)動力煤）下降19%，鋼下降32%，銅下降27%，鋁下降14.5%。受此影響，2014年企業(yè)利潤下降18.8%，虧損企業(yè)增加13%，虧損額增長69.6%。財(cái)政收入增長速度較大幅度回落，2000-2012年內(nèi)蒙古公共財(cái)政預(yù)算收入年均增長24.9%，2014年僅增長7.1%。

（三）投資增長動力不足

當(dāng)前投資仍然是拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的最主要動力，資源型地區(qū)更是如此。同時，由于多年來過度依賴資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政支撐的單一，其“擠出效應(yīng)”也影響到了投資、貿(mào)易等需求結(jié)構(gòu)。為此，當(dāng)前大多數(shù)資源型地區(qū)投資不僅有總量問題，更有結(jié)構(gòu)矛盾。以內(nèi)蒙古為例，2013年投資155%、消費(fèi)34%、凈出口負(fù)89%；2014年投資135%、消費(fèi)28%、凈出口負(fù)63%。投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)已經(jīng)發(fā)展到“大而不能倒”的地步。但從目前情況看，投資形勢是比較嚴(yán)峻的。增長率逐年下降，2013年內(nèi)蒙古全社會固定資產(chǎn)投資增長18.4%，2014年增長15.6%，是2002年以來的最低增速。這有宏觀環(huán)境變化的影響，但更多是增長點(diǎn)和動力源不足的問題。近年來，內(nèi)蒙古大力培育發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)，取得了一定成效，但當(dāng)前無論在建項(xiàng)目還是儲備項(xiàng)目，仍集中在資源型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。目前在建的重大項(xiàng)目中，能源、冶金、化工、建材類項(xiàng)目投資規(guī)模占總投資的40%以上。在當(dāng)前的市場形勢下，這些產(chǎn)業(yè)企業(yè)大多處在去產(chǎn)能化過程，很難形成新的有效投資。

（四）社會民生發(fā)展滯后

一是居民收入水平較低，與全國平均水平差距擴(kuò)大。2014年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28350元，為全國平均水平的98.3%，與全國平均的差距由2013年的453元擴(kuò)大為494元；農(nóng)村牧區(qū)人均可支配收入9976元，為全國平均水平的95.1%，與全國平均的差距由2013年的446元擴(kuò)大為513元。二是下崗失業(yè)人員增加，特別是產(chǎn)煤地區(qū)就業(yè)壓力增大。2013年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)23.8萬人，2014年增加到24.8萬人。受煤炭企業(yè)減產(chǎn)停產(chǎn)影響，大批企業(yè)職工處于失業(yè)或停工狀態(tài)。2013年鄂爾多斯市城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)1.51萬人，2014年增加到1.93萬人，新增失業(yè)人數(shù)約占全區(qū)新增失業(yè)人數(shù)的一半。三是棚戶區(qū)搬遷改造任務(wù)較重。國家實(shí)施中央下放煤礦棚戶區(qū)和國有工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目以來，內(nèi)蒙古全力推進(jìn)抓好落實(shí)，累計(jì)投入30.8億元，解決了12.7萬戶居民的安置問題，大大改善了礦區(qū)低收入人群的居住環(huán)境。但由于棚戶區(qū)改造工程配套資金和配套基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，給各地財(cái)政也帶來了很大壓力。

（五）資源環(huán)境壓力加大

一是節(jié)能減排任務(wù)較重。資源型地區(qū)屬能源資源輸出地，所產(chǎn)能源在滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，通過外運(yùn)或提供電能這樣的二次清潔能源方式將能源輸送到其他地區(qū)，但是由此產(chǎn)生的能耗和排放大部分計(jì)入能源輸出地區(qū)，增加了資源型地區(qū)的節(jié)能減排壓力。如，內(nèi)蒙古2013年洗煤、焦炭等外送能源在加工轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生的中間損耗約占2014-2015年能耗增量目標(biāo)的44%；外送電生產(chǎn)過程中排放的二氧化硫、氮氧化物分別占全區(qū)排放總量的18.4%和18.2%。目前，內(nèi)蒙古已提前一年完成“十二五”淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)，降低節(jié)能減排指標(biāo)的空間非常小，節(jié)能減排任務(wù)較重。二是礦山生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。資源開采過程中會對礦山的土地、水資源和環(huán)境造成嚴(yán)重影響。如包頭市石拐區(qū)，由于資源開采已經(jīng)形成249平方公里的地質(zhì)災(zāi)害區(qū)，占其國土總面積的1/3，土地資源受到嚴(yán)重破壞。礦產(chǎn)資源開采還會導(dǎo)致地下水的水位下降、水質(zhì)污染，如赤峰市元寶山區(qū)露天礦疏干排水已累計(jì)抽取30.9億立方米，大大加劇了土地鹽堿、沙化程度。三是部分地區(qū)資源已瀕臨枯竭。目前，內(nèi)蒙古部分資源型城市可利用資源已步入枯竭期，較為典型的有包頭市石拐區(qū)、烏海市等煤炭類資源型城市和阿爾山市、牙克石市、根河市等森工類資源型城市。

綜上所述，資源型地區(qū)發(fā)展中遇到的種種困難和問題，追根溯源都是由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)層次較低引起的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期依賴資源型產(chǎn)業(yè)，使得經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境甚至文化都刻上了資源型經(jīng)濟(jì)的烙印。為此，資源型地區(qū)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，關(guān)鍵在于推動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

二、內(nèi)蒙古推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路及成效

（一）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)由資源產(chǎn)業(yè)支撐增長向多元綜合發(fā)展轉(zhuǎn)變

一是優(yōu)化升級煤炭、電力等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。推動煤炭清潔生產(chǎn)，大力實(shí)施轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，控制原煤外運(yùn)量。2014年，全區(qū)煤炭洗選率達(dá)到85%，比上年提高5個百分點(diǎn)；就地轉(zhuǎn)化比例達(dá)到32%，提高3個百分點(diǎn)；煤炭外送量下降4個百分點(diǎn)。建設(shè)清潔能源輸出基地，積極推進(jìn)錫林郭勒、鄂爾多斯等煤電基地建設(shè)，加快電力外送通道和油氣管網(wǎng)建設(shè)。目前，錫盟—山東、蒙西—天津南2條外送電通道已經(jīng)開工建設(shè)，上海廟—山東、錫盟—江蘇泰州2條通道正在開展前期工作，計(jì)劃2017年建成投產(chǎn)。二是擴(kuò)大風(fēng)能、太陽能等新能源開采利用。2014年底，風(fēng)電并網(wǎng)規(guī)模突破2000萬，達(dá)到2070萬千瓦；太陽能發(fā)電裝機(jī)突破300萬，達(dá)到303萬千瓦。風(fēng)、光、水、生物質(zhì)電力裝機(jī)占總裝機(jī)比重達(dá)到27.6%，同比提高4個百分點(diǎn)；風(fēng)、光、水、生物質(zhì)發(fā)電占全區(qū)發(fā)電量的18%，相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)煤1000萬噸，減少二氧化碳排放3000萬噸。三是加快發(fā)展裝備制造、農(nóng)畜產(chǎn)品加工等非資源型產(chǎn)業(yè)。培育發(fā)展裝備制造業(yè)，扶持發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，2014年規(guī)模以上裝備制造業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)分別增長16.1%和10.3%，均高于規(guī)模以上工業(yè)增速，對規(guī)模以上工業(yè)貢獻(xiàn)率由上年的19.1%提高到22.8%。形成了包頭“千億元裝備工業(yè)園區(qū)”、鄂爾多斯汽車配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)等大型裝備制造園區(qū)。四是大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。加大對服務(wù)業(yè)發(fā)展的支持力度，不斷優(yōu)化服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境。特別是近兩年抓住國家推動消費(fèi)擴(kuò)大和升級的機(jī)遇，積極培育新的消費(fèi)熱點(diǎn)，旅游、金融、保險、信息服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)發(fā)展取得較大進(jìn)展。2014年，全區(qū)旅游業(yè)總收入增長28.7%，金融業(yè)增加值增長11.3%，保險業(yè)保費(fèi)收入增長14.3%，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)投資增長97.1%。

（二）推動產(chǎn)業(yè)層次轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)由資源初級加工為主逐步向精深加工轉(zhuǎn)變

一方面，下大力氣延長產(chǎn)業(yè)鏈條。推進(jìn)現(xiàn)代煤化工示范基地建設(shè)，陸續(xù)投產(chǎn)了煤制烯烴、煤制乙二醇等示范項(xiàng)目，積累了100多項(xiàng)自主知識產(chǎn)權(quán)核心技術(shù)，煤化工基礎(chǔ)產(chǎn)品將衍生出上百種精細(xì)化學(xué)品。推進(jìn)有色金屬采選冶一體化，支持企業(yè)發(fā)展延伸加工，有色金屬、電石延伸加工率分別達(dá)到60%和80%，鋁、銅、鋅等有色金屬冶煉技術(shù)裝備達(dá)到全國先進(jìn)水平。另一方面，努力提高產(chǎn)業(yè)集中度。圍繞“五大基地”建設(shè)，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，推動產(chǎn)業(yè)集中集約循環(huán)發(fā)展。制定實(shí)施了以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃和東部盟市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)集中度不斷提高，布局分散、同質(zhì)同構(gòu)的問題得到改善。2014年，沿黃沿線23個重點(diǎn)工業(yè)集中區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值占西部盟市全部開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的78.7%；東部盟市13個工業(yè)集中區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值占東部盟市全部開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的60%。

（三）推動發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“兩高一資”向節(jié)約低碳轉(zhuǎn)變

一是繼續(xù)加大淘汰落后產(chǎn)能力度。2014年，淘汰落后水泥產(chǎn)能656萬噸、煉鐵26.4萬噸、鐵合金29.98萬噸、電石55.9萬噸、焦炭63萬噸，提前一年完成“十二五”淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)。二是扎實(shí)推進(jìn)節(jié)能減排工作。繼續(xù)實(shí)施節(jié)能減排工程，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目能評審查，工業(yè)行業(yè)節(jié)能取得明顯成效，2014年單位工業(yè)增加值能耗下降7.4%，全區(qū)單位GDP能耗下降3.9%，提前一年完成“十二五”節(jié)能目標(biāo)任務(wù)，能源消費(fèi)總量增速控制在3.5%左右，新增能耗基本達(dá)到國家控制范圍。三是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。加快推進(jìn)園區(qū)和企業(yè)循環(huán)化改造示范試點(diǎn)，開展第一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)城市（縣）創(chuàng)建工作，建成37個工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范園區(qū)和39個試點(diǎn)示范企業(yè)。如，通遼市霍林郭勒市立足資源型城市轉(zhuǎn)型升級，積極構(gòu)建煤—電—鋁—鋁后加工循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，打破能源與用能產(chǎn)業(yè)之間的行業(yè)壁壘，構(gòu)建了上下游的聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

三、促進(jìn)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策建議

（一）調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

資源型地區(qū)能源資源優(yōu)勢明顯，經(jīng)過多年的發(fā)展，特色產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，具備建立特色產(chǎn)業(yè)基地的條件。從我區(qū)的情況看，現(xiàn)代煤化工示范、清潔能源輸出、煤電鋁一體化發(fā)展等方面在全國具有重要地位；稀土產(chǎn)業(yè)、裝備制造、云計(jì)算等產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較大優(yōu)勢，已經(jīng)初具規(guī)模，建議加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整：一是積極爭取將我區(qū)確定為國家重要的現(xiàn)代煤化工生產(chǎn)示范基地，煤電鋁一體化循環(huán)產(chǎn)業(yè)基地，云計(jì)算數(shù)據(jù)中心基地、容災(zāi)備份基地和后臺服務(wù)基地，納入國家“十三五”規(guī)劃，并加快推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。二是繼續(xù)推進(jìn)我區(qū)清潔能源輸出基地建設(shè)，將通遼至華北（華東）、蒙西至武漢、呼倫貝爾至山東等三條特高壓直流電力外送通道納入“十三五”規(guī)劃，并盡快啟動實(shí)施。三是積極爭取將我區(qū)確定為全國絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶能源生產(chǎn)消費(fèi)革命試點(diǎn)省區(qū)。

（二）提高區(qū)域創(chuàng)新能力

一是把資源型地區(qū)具有優(yōu)勢特色的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)納入國家和自治區(qū)重大創(chuàng)新工程范圍，有針對性地啟動實(shí)施若干重大專項(xiàng)創(chuàng)新工程，扶持資源型地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。二是進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)區(qū)域集聚發(fā)展、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、信息惠民、電子商務(wù)、遠(yuǎn)程醫(yī)療、物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、寬帶鄉(xiāng)村等工程在資源型地區(qū)的試點(diǎn)示范，推動資源型地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓刍l(fā)展。三是大力支持資源型地區(qū)創(chuàng)新平臺建設(shè)，在國家和自治區(qū)級工程研究中心、工程實(shí)驗(yàn)室、企業(yè)技術(shù)中心評審認(rèn)定和資金扶持方面給予傾斜。

（三）加快推進(jìn)資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)工作

一是建立健全可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制。在資源型地區(qū)開征礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金，加大資源型城市稅收的地方留成比例，對資源型城市的主要資源型加工產(chǎn)品實(shí)行保護(hù)性臨時收儲政策。二是開展土地利用指標(biāo)分配辦法改革試點(diǎn)。積極推進(jìn)沉陷區(qū)和廢棄工礦地土地整理，按照建設(shè)用地增減掛鉤的原則置換建設(shè)用地指標(biāo)。適當(dāng)調(diào)整資源型城市非資源型工業(yè)用地最低出讓價格，實(shí)施服務(wù)業(yè)用地與工業(yè)用地同價的政策，促進(jìn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。三是開展生態(tài)保護(hù)工作試點(diǎn)。探索建立資源型城市基本草原保護(hù)補(bǔ)貼機(jī)制和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)機(jī)制，加大對礦山環(huán)境恢復(fù)治理的資金支持。鼓勵黃河沿線資源型城市政府、工礦企業(yè)和社會力量出資開展水土流失治理工程，開展黃河“水沙置換”工作試點(diǎn)。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)食品化妝品監(jiān)督所）

責(zé)任編輯：代建明