艾純民

（遼寧省重大動物疫病應急中心，遼寧 沈陽 110161）

解析制約新時期基層動物衛(wèi)生體系工作開展所面臨的問題

艾純民

（遼寧省重大動物疫病應急中心，遼寧 沈陽 110161）

遼寧省的基層動物衛(wèi)生體系建設從起步到發(fā)展和加強經(jīng)歷了數(shù)個階段，每個階段都是著眼于現(xiàn)實發(fā)展需要，并取得了一定成果。調(diào)查研究每個階段所面臨的新問題和探索研究解決新問題的辦法是一項永恒的課題。在此，筆者根據(jù)多年的工作體會,著重從基層動物衛(wèi)生體系建設的歷史沿革談談制約新時期工作開展所面臨的新問題。

基層動物衛(wèi)生體系建設；歷史；新時期

1 基層動物衛(wèi)生體系建設的歷史沿革

根據(jù)基層動物衛(wèi)生體系建設的歷史沿革，分為3個階段。

1.1起步階段遼寧省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生體系建設最早可追溯到1958年，當時，根據(jù)農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)司頒發(fā)的《關(guān)于加強民間獸醫(yī)工作》的要求，組織各縣實行中獸醫(yī)大聯(lián)營，農(nóng)村中的民間獸醫(yī)大部分參加集體所有制的公社畜牧獸醫(yī)站，標志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生體系建設開始起步。由于當時畜牧業(yè)不發(fā)達，主要是庭院式養(yǎng)殖用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常簡單生活所需，因此，公社畜牧獸醫(yī)站主要從事獸醫(yī)門診業(yè)務，對一般畜禽常見病進行治療。這一時期，政府還沒有形成進行村級動物衛(wèi)生體系建設的概念。

1.2加強發(fā)展階段隨著規(guī)模化畜牧業(yè)的不斷發(fā)展，畜牧業(yè)經(jīng)濟占農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的比例逐年提高，發(fā)展畜牧業(yè)成了農(nóng)民脫貧致富的重要途徑。與此同時，新發(fā)疫病不斷出現(xiàn)，防控任務日趨繁重。為保障畜牧業(yè)健康發(fā)展，適應和滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收需要，政府及主管部門愈來愈重視基層動物衛(wèi)生體系建設。根據(jù)農(nóng)業(yè)部要求，遼寧省于1993年至1996年進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生體系體制改革，在全省開展了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）畜牧獸醫(yī)站“三定一保”工作，即定性、定編、定員、保工資。1999年，遼寧省頒布了《遼寧省獸醫(yī)管理條例》，要求鄉(xiāng)級動物防疫組織編制內(nèi)人員經(jīng)費和業(yè)務經(jīng)費，應當納入縣或鄉(xiāng)財政預算，保證足額到位。盡管人員經(jīng)費和業(yè)務經(jīng)費沒有保障到位，單位性質(zhì)仍然是自收自支，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生體系建設還是得到不斷加強和發(fā)展。同時，由于“望梅止渴”的效應對于穩(wěn)定這一級隊伍也起到積極作用。這一時期，村級動物衛(wèi)生體系隊伍由村獸醫(yī)組成，主要從事動物防疫和一般診療服務等獸醫(yī)活動，主要收入由防疫收費提成和一般診療收費組成。政府對加強村級動物衛(wèi)生體系建設還沒有擺上重要工作日程。

1.3劃時代改革階段隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的深入推進，遼寧省畜牧業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了巨大變化，集約化程度愈來愈高，規(guī)?；曫B(yǎng)如雨后春筍，畜牧業(yè)進入了快速發(fā)展的軌道。動物及動物產(chǎn)品極大豐富，畜牧業(yè)成了農(nóng)村經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，遼寧省也實現(xiàn)了從自產(chǎn)不能自足到不但自足還要出口和向外省輸出的歷史性跨越。伴隨著畜牧業(yè)的快速發(fā)展，動物疫病復雜多樣，疫情形勢日趨嚴峻。同時，為滿足與世界接軌需要，動物疫病防控的行政和技術(shù)措施的標準也越來越高，基層動物衛(wèi)生體系的現(xiàn)狀已不適應形勢發(fā)展的要求。2005年秋末冬初，遼寧省黑山等地區(qū)發(fā)生了迄今為止世界上規(guī)模最大的一起高致病性禽流感疫情。研究分析其原因，組織體系不健全，保障不到位，不適應畜牧業(yè)發(fā)展和動物疫病防控需要是造成此次疫情的主要原因之一。2005年12月，根據(jù)《國務院關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國發(fā)〔2005〕15號），結(jié)合遼寧省具體實際情況，出臺了《遼寧省人民政府關(guān)于推進市縣動物衛(wèi)生管理體制改革的實施意見》（遼政發(fā)〔2005〕46號）文件，在全國率先進行獸醫(yī)管理體制改革，遼寧省的基層動物衛(wèi)生新體系建設全面鋪開。確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生體系的建設原則、單位性質(zhì)、人員編制、工作職能。同時，明確規(guī)定要建立村級動物防疫員工作體系，在每個行政村聘用一名防疫員，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的業(yè)務培訓、指導、考核和監(jiān)督管理。村級動物防疫員實行聘用制，簽訂聘用協(xié)議書，明確聘用時限、責任義務、補貼發(fā)放及標準等內(nèi)容。至此，遼寧省的基層動物衛(wèi)生體系建設實現(xiàn)了歷史性跨躍，管理體制進一步理順，保障機制進一步完善，隊伍的精神風貌煥然一新。

2 新時期基層動物衛(wèi)生體系面臨的新問題解析

新的基層動物衛(wèi)生體系建設至今已運行10余年了，隨著國家相關(guān)新政策的出臺、社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、基層工作任務和工作量的不斷增加，基層動物衛(wèi)生體系又面臨著許多新的問題。

2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)所工作經(jīng)費問題問題的突出表現(xiàn)在于國家取消了檢疫收費，將導致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所工作經(jīng)費嚴重不足。在此以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的工作經(jīng)費主要由兩部分組成，一是財政撥給的人頭費，二是財政返還的檢疫費。多次下鄉(xiāng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多工作開展比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所工作經(jīng)費主要靠檢疫收費來支撐。遼寧省有部分縣（市、區(qū)）檢疫收費超百萬，有的地區(qū)達數(shù)百萬，普蘭店市2011年檢疫收費近千萬，如果靠增加財政預算來解決相應的工作經(jīng)費，在地方財政比較緊張的地區(qū)已不可能。盡管各級政府及相關(guān)部門對此給予了重視，開展調(diào)研，下發(fā)文件，但問題能否得到解決還是要畫一個問號。我國的財政狀況呈現(xiàn)倒金字塔形，國家財政比省強，省級財政比市強而有的縣鄉(xiāng)財政也就是個吃飯財政，單單靠地方財政來解決基層工作經(jīng)費缺口問題難度很大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所工作經(jīng)費嚴重不足問題將凸顯出來，深入研究解決辦法已形勢所迫。

那么如何妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)所工作經(jīng)費問題，筆者認為解決這一問題的主要途徑要通過省、市、縣三級財政增加投入來解決。要根據(jù)實際工作需要，測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)所所需工作經(jīng)費，然后，按照省、市、縣三級配套的原則予以解決，否則，單單靠縣級財政解決，很難達到預期。

2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)所車輛問題遼寧省自2005年獸醫(yī)體制改革開始，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)所統(tǒng)一配備了微型面包，為滿足和方便工作開展起到了重要作用。這些車輛現(xiàn)已運行了10年左右，有的帶病運行、不堪重負，有的已經(jīng)趴窩，置于被遺忘的角落。昌圖縣、燈塔市、遼陽縣、錦州等縣（市、區(qū)）通過做政府工作進行了車輛更新，大多地區(qū)維持現(xiàn)狀。特別是車改工作的推行，有望更新的地區(qū)現(xiàn)已被擱置。

車輛問題各級政府和有關(guān)部門要給予高度重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所工作職能多，工作地域跨度較大，工作任務比較繁重，深入村、屯、場、戶的頻次較高，沒有車輛做保證，無法有效保證工作觸角的延伸，進而很難保證工作質(zhì)量和工作效率。要想妥善解決好這一問題，政府及財政等有關(guān)部門需投入相應資金，通過政府采購等途徑，統(tǒng)一為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所配置車輛。

2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)所編制問題遼寧省2005年開始的獸醫(yī)體制改革，確定了區(qū)域所的單位性質(zhì)為全額事業(yè)單位，人員編制4～6人。前者落實的比較好，編制也基本落實，但相當一部分地區(qū)只低配4人，極少數(shù)地區(qū)不足4人。通過這么多年工作運行，人員不足問題逐漸顯現(xiàn)出來，主要有兩方面客觀原因。一方面是工作跨度大。除大連、朝陽外，其他地區(qū)基本實行區(qū)域建所，即2～3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建一個所，而且有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那么少的人、那么大的工作面，深入工作的困難是可想而知的。另一方面是工作職能多、任務重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所建立伊始，先后加掛了“動物檢疫站”、“畜牧技術(shù)推廣站”、“畜產(chǎn)品安全監(jiān)察所”牌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所就成了一個小小的畜牧獸醫(yī)局，而且工作任務非常具體，需事必躬親。上面千根線，下面一根針，那么少的人，履行那么多的職能，完成那么多的任務、對接那么多的單位，要把工作做到位的困難也是可想而知的。省局已認識到這一問題的存在，提出要求區(qū)域建所要達到6個編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建所要達到三個編，從實際情況看，大連、朝陽、錦州、阜新等地區(qū)落實的比較好，其他部分縣（市、區(qū)）沒有達到要求。

要想解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)所人員編制問題就要實現(xiàn)上下聯(lián)動。上級行政主管部門要做好、做通政府工作，通過政府編辦發(fā)文，指導和推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)所編制問題的解決。地方行政主管部門要積極與地方政府溝通，爭取政府支持，切實落實好鄉(xiāng)鎮(zhèn)所人員編制。

2.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)所工作狀態(tài)問題改革初期，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所人員身份的改變、待遇的提高，工作熱情高、勁頭足、面貌新，隨著時間的流轉(zhuǎn)，這種工作狀態(tài)逐漸被蠶食，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的工作處于應付狀態(tài)，應付于各種報表、各種總結(jié)、各種檢查等等，忙活于表面的東西多，忙活于深入實地的工作少，工作浮而不實。

要想解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)所工作狀態(tài)問題，主要需要做好三方面工作：一是做好保障工作，即做好經(jīng)費、車輛等保障工作，為工作狀態(tài)的改善提供客觀條件支撐；二是做好管理工作，管理工作“管”很重要，一定要敢管、嚴管，要觸及利益、觸及痛處，不痛不癢、蜻蜓點水是解決不了問題的；三是做好長效機制培育工作，要著力構(gòu)建能上能下用人機制，要深入推行工作目標量化考核工作機制，要大力推廣典型示范引領工作機制。

2.5村防疫員待遇問題村防疫員待遇問題，歷經(jīng)多年努力，現(xiàn)已提高到新的標準——每人每年不少于7 000元。隨著勞動力價格提升，農(nóng)村保障機制的逐步構(gòu)建，應該說這一待遇與防疫員的期望值還有一定差距，可以說“欲壑難平”。不改革現(xiàn)有的村防疫員結(jié)構(gòu)狀況，單單靠財政支持來滿足村防疫員需求已越來越難。

如何解決好村防疫員待遇問題，需著眼于兩個方面。一方面是保證村防疫員待遇不要低于水保員和護林員，現(xiàn)許多地區(qū)村防疫員的待遇不及水保員和護林員高，而實際工作量和勞動強度要比他們大而強，這一條件要求合情合理，并不過分。另一方面優(yōu)化防疫員隊伍，逐步走職業(yè)化道路的時機日趨成熟。主要理由是農(nóng)村散養(yǎng)畜禽數(shù)量逐年遞減，所占總量比例越來越少，村防疫員的工作量隨之日趨減少，當發(fā)展到發(fā)達國家水平?jīng)]有散養(yǎng)時，這支隊伍存在的必要性還能存在嗎，當然，現(xiàn)在仍不可或缺。前一階段，省局下發(fā)了海城的做法，各地有一定反響，有的去取經(jīng)，有的要嘗試。各地可以選擇在經(jīng)濟較發(fā)達、養(yǎng)殖量相對較少的地區(qū)搞試點，2～3個村，也可以再多一點的村設一個村防疫員，采取競爭上崗或面向社會招聘，這樣既能提高村防疫員報酬，又能提高村防疫員隊伍素質(zhì)。大連市在這方面搞過測算，大連市每個村防疫員財政補貼共9 200元，其中有1 200元是基層防疫經(jīng)費補貼（據(jù)筆者了解葫蘆島的一些縣區(qū)也將這部分資金的一部分用于防疫員補貼），如果在南三區(qū)的三個村設一個村防疫員，那么財政支付的補貼就能達到27 600元，加上畜禽養(yǎng)殖保險提成和日常一般診療活動收入，就有可能達到4萬元左右，這樣以來，村防疫員職業(yè)化的道路就有可能走通了。

上面列述的新時期基層動物衛(wèi)生體系面臨的問題如果解決不好，將導致基層動物衛(wèi)生體系工作進入一個新的瓶頸期。

Application progress in diagnostic method of Peste Des Petits Ruminants

Ai Chunmin
（Liaoning Center For Animal Disease Emergency，Liaoning Shenyang 110161）

Construction of animal health system of the province from the start to develop and then strengthen have gone through several stages,each stage was focused on the development of what the reality needs,and have achieved some results.Researching and exploring new problems that each stage faced,ways of solving problems,is a eternal subject.In this article,the author has talked about the new problems what constraint work in new era along history,based on years of work experience.

Construction of primary animal health system;History;New era

S851 < class="emphasis_bold"> 文獻標識碼：A

A

1672-9692(2016)05-0055-03

2016-04-11

艾純民（1969-），男，大學本科，主要從事重大動物疫病防控與項目管理工作。