陳軍

（畢節(jié)市土地勘測規(guī)劃所，貴州 畢節(jié) 551700）

土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展結合機制
——以貴州省畢節(jié)市為例

陳軍

（畢節(jié)市土地勘測規(guī)劃所，貴州 畢節(jié) 551700）

土地整治可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有助于促進土地流轉，加快農(nóng)業(yè)轉型升級和農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?。但是，由于種種局限及種種因素的影響，土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展尚未實現(xiàn)有機結合，兩者相結合的實踐在理論方面及政策方面仍處于探索階段?；诖?，以貴州省畢節(jié)市“十二五”期間土地整治項目與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀為討論基礎，通過對大部分縣區(qū)的實地調(diào)研，分析邊遠貧困山區(qū)土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結合情況、結合成效和存在問題，揭示土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機制。

土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結合機制

1 “十二五”期間畢節(jié)市土地整治項目實施概況及成效

根據(jù)《畢節(jié)市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》及《畢節(jié)市高標準基本農(nóng)田建設年度實施方案》，貴州省畢節(jié)市以建設基本農(nóng)田為重點，全面推進土地整治。“十二五”期間，畢節(jié)市實施基本農(nóng)田整治項目153個，建設規(guī)模5.27萬hm2，總投資128 729.51萬元。“十二五”期間，畢節(jié)市基本農(nóng)田整治項目累計完成土地平整工程1.54萬hm2，通過一系列的工程和生物措施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，農(nóng)田水利灌溉能力明顯增強，耕地質量和土地利用率得到有效提高?？偟膩砜?，取得了以下成效。一是糧食安全能力得到有效保障?！笆濉逼陂g，畢節(jié)市通過各種類型的土地整治，形成大量配套完善、功能齊全、布局合理的基本農(nóng)田，為全市堅守耕地紅線、鞏固糧食生產(chǎn)安全基礎提供了有力保障。二是有效改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件。通過土地整治項目的實施，有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，項目區(qū)田間道路通達度、農(nóng)田灌溉保障率以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化運用率普遍提高，農(nóng)民耕種意愿大幅度增強，土地利用率和生產(chǎn)力明顯提高。同時，在土地整治項目實施中，注重與項目區(qū)村莊整治的結合，村莊道路、人畜飲水工程得以配套建設，改善了農(nóng)村生活條件。三是促進土地流轉，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。通過土地整治項目的實施，完善農(nóng)業(yè)配套基礎設施，有效促進了土地的流轉，初步形成了以大戶流轉承包為基礎，合作經(jīng)濟組織為紐帶，龍頭企業(yè)為骨干的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)格局，有力支撐了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉型和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2 畢節(jié)市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展概況

畢節(jié)市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工作緊緊結合自身實際，著力打造馬鈴薯種薯及商品薯、商品蔬菜、山地生態(tài)畜牧業(yè)、特色經(jīng)果林、中藥材和高山生態(tài)茶“六大農(nóng)業(yè)板塊經(jīng)濟區(qū)”，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向區(qū)域化、規(guī)?；?、標準化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。引導和推動特色農(nóng)產(chǎn)品大力發(fā)展，加強企業(yè)標準化、規(guī)?；ㄔO，不斷做大做強龍頭企業(yè)，加快建設現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)基地，培育產(chǎn)業(yè)集群，充分發(fā)揮優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支撐作用，有力地推動了全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營健康穩(wěn)定發(fā)展。

3 土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展結合機制分析

3.1 土地整治對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改變

土地整治后，農(nóng)業(yè)基礎設施條件得到有效改善，土地布局得到一定優(yōu)化，農(nóng)戶勞動強度減弱。在田間道路方面，新建、擴建田間道，新修、硬化生產(chǎn)路，使田間道路路況和通達度總體得到好轉，農(nóng)戶增加了農(nóng)業(yè)機械的購買和使用量，有效降低了勞動強度。在農(nóng)田水利方面，為解決水患，修建河堤，防止了大面積內(nèi)澇的發(fā)生。為改變耕地地塊破碎嚴重、形狀不規(guī)則等問題，項目對部分地塊進行了坡改梯和土坎歸并，修筑干砌石坎，使地塊更為平整，地塊面積增大，有利于規(guī)?；N植的發(fā)展。

3.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

以土地整治為手段，建設高標準基本農(nóng)田，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了良好的硬件環(huán)境，在提高農(nóng)戶種植積極性的同時，地方政府也逐漸認識到轉變土地利用方式，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的條件已成熟，結合當?shù)胤N植習慣和品種優(yōu)勢，探索農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。

3.3 土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用機制分析

通過土地整治有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的配套基礎設施，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性增強，也為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了有利的保障和支持。由于土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關系密切，但也不會直接帶動項目區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如果缺乏有效的引導和培育，農(nóng)戶僅靠自身努力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，難以實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

4 土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展存在問題

4.1 土地整治總體投入不足，建設規(guī)范不完善

“十二五”期間，畢節(jié)市用于土地整治的涉農(nóng)資金在14.5億元，平均每年在2.9億元，資金來源主要是上級專項資金，地方基本沒有匹配資金投入。針對全市100萬hm2耕地，這些資金明顯不足，上級資金下達的同時也下達了任務量，為完成任務量，盲目擴大建設規(guī)模，分散投資，普片存在建設標準低、667 m2平均投入少的現(xiàn)象。在建設規(guī)范上，國家雖然出臺了一系列規(guī)程和標準，但這些規(guī)范和標準主要針對平原和丘陵地區(qū)，沒有山區(qū)特別是喀斯特地區(qū)土地整治建設基本農(nóng)田的具體標準，對山區(qū)就沒有提出具體標準。

4.2 缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，未能形成部門合力

開展農(nóng)業(yè)基礎設施整治、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的工作，除了國土資源部門的土地整治項目外，還有農(nóng)業(yè)部門實施的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項目、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)項目，水利部門的水土保持項目和小型農(nóng)田水利建設項目等，這些部門資金多存在單體資金量不足的問題，但各部門都有自己的資金和項目管理規(guī)定，多是各行其政、各施其責，在實際建設中缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以形成合力統(tǒng)一使用有限的資金，做到上一個項目打造好一片區(qū)域。

4.3 缺乏成熟的理論和實踐指導

由于畢節(jié)市土地整治和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展處于初級階段，兩者的有機結合更缺乏成熟的理論和實踐作為指導，如是先開展土地整治建設基本農(nóng)田后再引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還是先開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育再根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點開展土地整治活動，或兩者同步規(guī)劃統(tǒng)一實施，這些問題缺乏成熟的理論指導，更缺乏實踐經(jīng)驗的指導。這就需要進行大膽探索、努力實踐，結合當?shù)貙嶋H，在實踐中總結，在總結中發(fā)展完善。

4.4 機構與隊伍建設不適應土地整治的要求

土地整治是一項系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)業(yè)、水利、建設、林業(yè)、環(huán)保和工程等眾多學科，同時還涉及大量的管理工作，對土地整治機構的人員數(shù)量、技術結構都有一定的要求。以國土資源部門為例，市級和縣區(qū)都成立了土地整治機構，但普片存在人員不足、技術力量薄弱問題，很大程度上影響了土地整治水平的提高。

5 建議

5.1 統(tǒng)籌機制

搞好土地整治，加強組織領導十分關鍵。一是要建立專門的領導機構。各級政府要成立土地整治的專門領導小組，領導小組統(tǒng)籌組織土地整治工作。二是要落實土地整治共同責任。要建立各級政府土地整治目標責任制，要明確各級領導小組成員單位的職責分工。通過創(chuàng)新組織領導工作機制，使土地整治工作達到組織有力、配合嚴密、科學高效。

5.2 統(tǒng)籌規(guī)劃

部門規(guī)劃在社會經(jīng)濟發(fā)展中起到了積極的推動作用。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和技術手段的不斷提高，部門規(guī)劃之間暴露出內(nèi)容重疊、互不協(xié)調(diào)、相互打架、分割管理的弊端，如《土地整治規(guī)劃》《村鎮(zhèn)規(guī)劃》等規(guī)劃之間都不同程度存在這種現(xiàn)象，難以形成合力。土地整治規(guī)劃編制中長期的土地整治規(guī)劃尤其重要。一是要科學制定規(guī)劃；二是要統(tǒng)籌做好規(guī)劃的實施；三是要實施各種低產(chǎn)低效用地和山地整治并舉。

5.3 統(tǒng)籌資金

近年來，各級財政安排了大量資金用于畢節(jié)市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎設施等方面建設，這些資金通過各個部門下達，并按一定的管理模式運行，這些資金對畢節(jié)市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎設施建設起到了積極的作用。但從實踐上看，單個部門的資金都是有限的。財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，從政府到部門，一直都提出要統(tǒng)籌部門資金，但又都以存在問題保留下來，可見這一問題的難度。國務院辦公廳下發(fā)《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號）明確提出“改革財政涉農(nóng)資金管理使用機制，賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的自主權”，為破解這一難題提供了用力的政策支持。應充分利用這一政策，盡快制訂畢節(jié)市財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用的實施辦法，推動農(nóng)村面貌的有效改變。

5.4 統(tǒng)籌管理

土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的結合，在統(tǒng)籌資金、統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，需要統(tǒng)籌管理，將相關部門中職能相近的機構合并，建立統(tǒng)一的機構，專業(yè)對土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行管理，統(tǒng)一管理目標、建設標準、規(guī)范的制度管理手段，并積極探索發(fā)展機制，總結實踐經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新和完善土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

5.5 加強隊伍建設

一方面，要加強土地整治和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術管理機構的建設，一支人員充足、技術結構良好管理機構，是保證土地整治項目成功實施的主要力量；另一方面，要加強農(nóng)業(yè)科技隊伍的建設，充分認識專業(yè)科技人才隊伍和農(nóng)民科技人才在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不同作用，重視高層次農(nóng)業(yè)專業(yè)科技人才的培養(yǎng)和使用，使其在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中起到引領和指導作用的同時，更加重視鄉(xiāng)土科技人才在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主力軍作用，大力培養(yǎng)農(nóng)村種植能手、養(yǎng)殖能手和農(nóng)業(yè)科技示范能手，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動力的素質，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

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A

1674-7909（2016）26-83-2