文/ 袁鋼 重慶城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司 重慶 400010

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)探討

文/ 袁鋼 重慶城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司 重慶 400010

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，在飛快的進(jìn)行城市規(guī)劃，大面積的土地被征用。因此我國(guó)下達(dá)了一系列針對(duì)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)法律規(guī)定。本文就是結(jié)合實(shí)際出發(fā)，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)兩者之間的關(guān)系進(jìn)行探討，和其在實(shí)際操作與管理工作中出現(xiàn)的沖突進(jìn)行分析，并且找到根本原因。在通過(guò)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，得到對(duì)城市規(guī)劃工作的啟發(fā)。

城市規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)探討

我國(guó)土資源部主管城市規(guī)劃，建設(shè)部主管土地建設(shè)利用規(guī)劃，國(guó)家發(fā)改委主管相關(guān)政策和監(jiān)督。其中國(guó)土資源部與建設(shè)部的主管工作內(nèi)容之間的矛盾尤為突出，協(xié)調(diào)難度系數(shù)大。兩者在一定程度上是“姜不離孟，孟不離姜”的關(guān)系。兩者如果要想達(dá)到規(guī)劃上統(tǒng)一和其在編制內(nèi)容上的重疊，就必須要進(jìn)行在實(shí)際工作中的協(xié)調(diào)銜接。然而這兩個(gè)部門的并列，也導(dǎo)致了兩個(gè)規(guī)劃在實(shí)際中存在很多協(xié)調(diào)性問(wèn)題，地方為了可持續(xù)性發(fā)展為編制了土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，從根本上來(lái)說(shuō)是不存在相關(guān)的矛盾的。而且在兩規(guī)前期的數(shù)據(jù)采集、目標(biāo)預(yù)測(cè)等方面更是有很多的相同之處，且本質(zhì)上是同根的，都要通過(guò)整合，編制的理順與審批，在實(shí)施過(guò)程中達(dá)到相互協(xié)調(diào)的效果。因此從制度的角度來(lái)分析，是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

1、兩規(guī)的差異

1.1出發(fā)點(diǎn)和方式的不同

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然從根本意義上來(lái)說(shuō)，目標(biāo)是一致的，但是從另一角度而言，在編制規(guī)劃方面來(lái)看，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的出發(fā)點(diǎn)是不同的。相對(duì)與土地利用總體規(guī)劃而言怎樣規(guī)劃在資源約束下的條件最為優(yōu)越，然而城鄉(xiāng)的總體規(guī)劃是為了能充分的滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展的需要。［1］土地利用總體規(guī)劃的前提是為了進(jìn)行資源的約束，是為了保護(hù)土地為準(zhǔn)繩的，主要是以計(jì)劃土地供給的基本手段。城市規(guī)劃就與之完全不同，其主要是通過(guò)在城市競(jìng)爭(zhēng)中，為城市更完善規(guī)劃發(fā)展空間的，核心手段就是最大化的做大人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模。從中可以看出他們別的不同之處。

1.2城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍

城市規(guī)劃的范圍在一定程度上，是可以相對(duì)自由的，其范圍可大可小。多數(shù)的城市規(guī)劃區(qū)都沒(méi)有準(zhǔn)確的規(guī)定，其并沒(méi)有把整個(gè)城市的行政轄區(qū)全都概括在內(nèi)。對(duì)城市擴(kuò)展邊界外的地區(qū)也沒(méi)有相關(guān)的規(guī)劃，來(lái)對(duì)其掌控。而土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個(gè)行政專區(qū)，除了相關(guān)的土地方面的策劃以外，還需要考慮一些其他方面的問(wèn)題，例如，對(duì)外交通路網(wǎng)的建設(shè)問(wèn)題和相關(guān)的水利建設(shè)問(wèn)題等，所有與之相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目都需要一個(gè)系統(tǒng)的安排，從中可以看出土地利用總體規(guī)劃，是一個(gè)全方面的系統(tǒng)規(guī)劃，不會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃現(xiàn)象。［2］另外兩者之間使用的相關(guān)法律條例也是不一樣的，其法律的定位也是不一樣。因此，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的編制必須要進(jìn)行相互的銜接，才能更好的發(fā)展。

2、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展

下面從不觸動(dòng)現(xiàn)如今的相關(guān)法律系統(tǒng)與相關(guān)的行政體系出發(fā)，來(lái)就這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行深入的探討，并對(duì)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系提出相關(guān)建議。

2.1編制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

我國(guó)目前的土地管理，在地方多是實(shí)施城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的分開管理，在這種背景下，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃兩個(gè)部門之間很難做到協(xié)調(diào)管理，其相對(duì)的數(shù)據(jù)也不能充分的共享，也不能很好的參照對(duì)方進(jìn)行數(shù)據(jù)的調(diào)整。所以就要將城市部門與土地利用總體部門編制到一個(gè)部門體系。［3］讓城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是由一個(gè)部門體系進(jìn)行編制策劃，這就使得兩規(guī)的銜接更加簡(jiǎn)單輕松。土地利用總體規(guī)劃的中心指導(dǎo)方案是通過(guò)對(duì)行政轄區(qū)的屬性來(lái)進(jìn)行規(guī)劃控制，其從根本意義上面來(lái)講是一個(gè)控制性的規(guī)劃內(nèi)容，然而城市規(guī)劃確重在城鄉(xiāng)的建設(shè)發(fā)展。因此，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在對(duì)于土地利用的思想應(yīng)該有所改良，為達(dá)到相互協(xié)調(diào)的作用，這樣就既能滿足城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，又能很好的切合實(shí)際，符合現(xiàn)如今的發(fā)展道路。

首先要進(jìn)行城市的發(fā)展戰(zhàn)略，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略在某種程度上是協(xié)調(diào)一致的，這也使得城市發(fā)展戰(zhàn)略不僅僅只關(guān)注自己的發(fā)展方面還要對(duì)土地資源環(huán)境進(jìn)行協(xié)調(diào)。來(lái)共同為城市建設(shè)制定戰(zhàn)略，更有利于戰(zhàn)略目標(biāo)符合城市的發(fā)展建設(shè)。然后是進(jìn)行人口與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，在城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃中，其涉及到最為重要的一環(huán)就是人口規(guī)模的策劃等相關(guān)數(shù)據(jù)的規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的重要體現(xiàn)是如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與保護(hù)環(huán)境資源的關(guān)系，二者是相輔相成的。因此將人口與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行共同的研究，更方便城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。其確定的目標(biāo)和格局更具實(shí)踐性，兩者之間打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其中更是涉及到耕地與基本農(nóng)田的相關(guān)保護(hù)政策的協(xié)調(diào)一致性運(yùn)生態(tài)建設(shè)保護(hù)思想上的同步。

2.2城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)要素與信息的統(tǒng)一性。

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)要素與信息系統(tǒng)可以分為，術(shù)語(yǔ)的統(tǒng)一與控制標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。其中術(shù)語(yǔ)類的統(tǒng)一，是土地利用總體規(guī)劃所采用的所以土地種類也包含其所用地的全部類型。就目前而言城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃為什么在協(xié)調(diào)統(tǒng)一上還存在這著問(wèn)題，其主要原因是在技術(shù)上沒(méi)有辦法完成對(duì)兩規(guī)的分類規(guī)劃，不是很清楚應(yīng)該協(xié)調(diào)在哪里。也不是很清楚需要協(xié)調(diào)的規(guī)模中包含了那些規(guī)劃土地的種類。為了兩規(guī)能在土地使用上達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而建立嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這樣才能使兩規(guī)在建設(shè)規(guī)劃的過(guò)程中相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

其二就是對(duì)控制標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃編制中各自都有相應(yīng)的控制標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)進(jìn)行對(duì)行政轄區(qū)的用地規(guī)模進(jìn)行限制。二者在行政轄區(qū)的用地規(guī)模的不同，其相應(yīng)指標(biāo)值也是不相同的。這也就說(shuō)明，如果想要達(dá)到城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就應(yīng)該建立在土地種類統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上。同時(shí)控制指標(biāo)也應(yīng)該使用相同的方法進(jìn)行調(diào)控。

結(jié)語(yǔ)：

在現(xiàn)階段的發(fā)展機(jī)制來(lái)看，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的法律地位是同等的，二者不僅僅是局部建設(shè)與整體建設(shè)的關(guān)系，其更是相互依存的關(guān)系。兩規(guī)雖然在策劃的范圍、手段等多個(gè)方面都存在差異，但是其發(fā)展目標(biāo)是一致的，這也證明兩規(guī)的協(xié)調(diào)是非常可行的。

［1］陳銀蓉，梅昀，汪如民，等.城市化過(guò)程中土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的思考［J］.中國(guó)人口資源與環(huán)境，2006，16（01）：30-34.

［2］沈兵明，王淵，曾志強(qiáng).基于ArcGIS的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)——以浙江省龍泉市金沙新區(qū)為例［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2007，27（01）：93-98.

［3］蕭昌東.城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃用地發(fā)展規(guī)模相協(xié)調(diào)探析［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，1999，（02）：36-37.