文/楊文兵 中國交通建設(shè)股份有限公司 北京 100088

PPP模式在城市綜合開發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用研究

文/楊文兵 中國交通建設(shè)股份有限公司 北京 100088

城市綜合開發(fā)是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生的一種區(qū)域發(fā)展方式，在現(xiàn)階段得到了各級政府的廣泛應(yīng)用。國家推行PPP模式，創(chuàng)新政府投融資體制，給城市綜合開發(fā)提供了新的發(fā)展機(jī)遇，在區(qū)域開發(fā)中能否應(yīng)用PPP模式及如何運(yùn)用，值得我們從事實(shí)踐工作的人員去探討和研究。

城市綜合開發(fā)；PPP模式；項(xiàng)目融資

城市綜合開發(fā)是為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，而進(jìn)行的包括經(jīng)濟(jì)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、文化建設(shè)和生態(tài)環(huán)境開發(fā)活動，因其投資規(guī)模大和運(yùn)作的復(fù)雜而特別適用于采用PPP方式進(jìn)行運(yùn)作，作者根據(jù)現(xiàn)有的綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了分析研究。

1　城市綜合開發(fā)與PPP模式

1.1城市綜合開發(fā)的概念

城市綜合開發(fā)一般指在城市統(tǒng)一規(guī)劃下，由政府或指定的綜合企業(yè)進(jìn)行土地一級開發(fā)，在符合國家土地流轉(zhuǎn)程序下，由投資企業(yè)再進(jìn)行房地產(chǎn)建設(shè)開發(fā)，總結(jié)起來，包括兩個(gè)階段，一是“一級用地開發(fā)”，二是“建設(shè)房地產(chǎn)開發(fā)”，通過政府、企業(yè)、中間服務(wù)商等參與，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃性質(zhì)和用途的一體化轉(zhuǎn)變。它涵蓋范圍廣，環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜，實(shí)施城市綜合開發(fā)項(xiàng)目對各參與方有很高的能力要求。

1.2綜合開發(fā)主導(dǎo)方式劃分

綜合開發(fā)大體上可分為政府主導(dǎo)、市場自發(fā)主導(dǎo)、政企協(xié)同主導(dǎo)三種模式。

政府主導(dǎo)表現(xiàn)為：1.政府對開發(fā)區(qū)域的土地運(yùn)營、規(guī)劃控制、開發(fā)商的選取與開發(fā)行為擁有基本壟斷的控制力；2.政府較大程度的介入了區(qū)域的開發(fā)與經(jīng)營等盈利領(lǐng)域。

市場自發(fā)主導(dǎo)表現(xiàn)為：1.在市場規(guī)劃規(guī)則的較少約束下，開發(fā)主體通過競爭機(jī)制主導(dǎo)開發(fā)過程；2.在事先的規(guī)劃與事后的考核調(diào)整方面，政府參與力度較弱。

政企協(xié)同主導(dǎo)表現(xiàn)為：1.參與方追求政府公共權(quán)力與市場自發(fā)秩序的良性互動，來保證政府在一定的法律框架下對于私人開發(fā)活動的足夠監(jiān)督與有效引導(dǎo)；2.政府在規(guī)則制定、信息溝通、項(xiàng)目招投標(biāo)、區(qū)域風(fēng)貌與規(guī)劃控制等方面擁有較大的主動權(quán)。

1.3運(yùn)用PPP模式的必要性

鑒于城市綜合開發(fā)的特征，對資金需求量大，開發(fā)運(yùn)營周期長，涉及土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、商業(yè)服務(wù)設(shè)施開發(fā)等多項(xiàng)工作，由政府或政府平臺公司獨(dú)立實(shí)施難度較大，尤其是對資金能力、中間服務(wù)資源的整合能力要求較高，往往實(shí)施城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的社會資本方都具有金融資源、中建服務(wù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈整合能力。鑒于土地流轉(zhuǎn)政策由政府把控，城市綜合開發(fā)過程中需要社會資本方保持和政府的密切溝通、合作，缺少政府的幫助、支持、配合，社會資本方受到土地法律法規(guī)和財(cái)政政策的制約，就不可能順利完成項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)工作。因此，在城市綜合開發(fā)過程中，政府和社會資本方互有優(yōu)勢，擁有PPP模式可以實(shí)現(xiàn)合作共贏。

1.4運(yùn)用PPP模式的可行性

從財(cái)務(wù)可行性上講，只要能產(chǎn)生穩(wěn)定的未來可預(yù)期的現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均可采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)，在綜合開發(fā)領(lǐng)域，地方政府可梳理的項(xiàng)目包括產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目、生態(tài)旅游區(qū)項(xiàng)目和新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目三種類型。

產(chǎn)業(yè)新城包括經(jīng)營性用地開發(fā)等盈利性項(xiàng)目、污水、垃圾處理等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目及市政道路、生態(tài)綠地等公益性項(xiàng)目，適合采用PPP模式。

生態(tài)旅游區(qū)雖然包括大量的生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公益性項(xiàng)目，但其有門票收入、特許經(jīng)營收入等現(xiàn)金流入，適合以特許經(jīng)營、政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等形式包裝成PPP項(xiàng)目。

新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目開發(fā)包含土地收儲、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等內(nèi)容，有一定的現(xiàn)金流入，但盈利性較低，適合以政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等形式包裝成PPP項(xiàng)目。

綜合開發(fā)的階段劃分和效益來源。城市綜合開發(fā)大體上可分為土地開發(fā)、項(xiàng)目開發(fā)、管理運(yùn)營三個(gè)階段。在土地開發(fā)階段，社會資本的利益來源可能為：（1）低成本獲取土地；（2）與政府分配土地增值收益；（3）一級開發(fā)的利潤。在項(xiàng)目開發(fā)階段，社會資本的利益來源可能為：（1）通過項(xiàng)目投資獲得土地增值收益；（2）開發(fā)利潤回報(bào)；（3）招商傭金和租金。在管理運(yùn)營階段，社會資本的利益來源可能為：（1）物業(yè)管理和持久經(jīng)營；（2）持續(xù)現(xiàn)金回報(bào)。

2　綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的主體和角色定位

PPP區(qū)域開發(fā)的主體主要包括政府方、社會資本方、中間服務(wù)方。

2.1政府方的角色定位

政府方一般為城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的發(fā)起者，通過指定的政府平臺公司作為項(xiàng)目公司的股東之一，授權(quán)項(xiàng)目公司作為綜合開發(fā)項(xiàng)目的責(zé)任者和具體實(shí)施者，在項(xiàng)目實(shí)施中，政府提供政策支持和財(cái)政支持，通過城市規(guī)劃、政策服務(wù)、服務(wù)監(jiān)管、資金納入財(cái)政支付等方式影響項(xiàng)目。政府是否出資，依賴政府自身需要，可以直接出資、平臺出資，也可不出資完全交由社會資本方解決，項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)在合約期滿后，由政府收回，如綜合管廊、經(jīng)營性公路、商業(yè)配套設(shè)施等。

政府是綜合開發(fā)過程中的監(jiān)管者，對相關(guān)政府采購、招投標(biāo)、競爭性磋商等流程進(jìn)行監(jiān)督與管理。

在部分綜合開發(fā)項(xiàng)目中，若涉及土地一級開發(fā)，政府方還需要協(xié)助完成土地征收拆遷、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)、土地招拍掛手續(xù)、土地收儲、土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算支付、項(xiàng)目運(yùn)營資金缺口的財(cái)政補(bǔ)貼等事宜。

對政府方而言，如何使土地按照規(guī)劃指標(biāo)納入收儲、實(shí)現(xiàn)出讓、合法支付開發(fā)成本、并按政府招投標(biāo)和采購法的相關(guān)規(guī)定確保中間過程合法合規(guī)，同時(shí)確保項(xiàng)目推進(jìn)的時(shí)效性，這些均需要在PPP項(xiàng)目合同中加以詳細(xì)的約定，也是綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中需要進(jìn)一步探討的內(nèi)容。

2.2社會資本方的角色定位

社會資本方是綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的主要出資方，通過與政府方簽署特許授權(quán)協(xié)議和PPP合同，與政府共同或單獨(dú)設(shè)立項(xiàng)目公司，進(jìn)行城市區(qū)域的綜合開發(fā)、建設(shè)與運(yùn)營。社會資本方是項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的主要資金投入方，與政府方溝通，負(fù)責(zé)項(xiàng)目開發(fā)所需資金融資、投資進(jìn)度策劃、建設(shè)運(yùn)營策劃，對區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行整體的控制、運(yùn)營與管理，這些工作定位和角色安排，對社會資本方提出了很高的要求。

2.3中間服務(wù)方的角色定位

中間服務(wù)方是指第三方機(jī)構(gòu)為政府、社會資本方和項(xiàng)目公司提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如建筑工程商、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、地鐵或管廊運(yùn)營商等專業(yè)機(jī)構(gòu)。按照財(cái)政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號），項(xiàng)目公司就區(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目與服務(wù)提供方的洽商與合同安排，均須滿足我國關(guān)于政府采購的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。

此外，服務(wù)提供方亦可考慮通過作為項(xiàng)目公司的合作設(shè)立者之一加入?yún)^(qū)域開發(fā)PPP項(xiàng)目，目前大型建筑企業(yè)參與城市綜合開發(fā)，一般承擔(dān)了社會資本方和服務(wù)提供方的角色，減少了各環(huán)節(jié)的信息傳遞損失和交易成本，提高了綜合開發(fā)的效率。

3　綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目融資分析

PPP項(xiàng)目融資方式多樣，大體有債務(wù)融資和權(quán)益融資兩類。債務(wù)融資一般指通過提供資產(chǎn)擔(dān)保獲得銀行貸款等債務(wù)性資金，在負(fù)債表處理中記入負(fù)債類別；權(quán)益融資一般指通過產(chǎn)業(yè)基金、權(quán)益?zhèn)全@得權(quán)益性資金，在負(fù)債表處理中記入權(quán)益類別。債務(wù)融資是傳統(tǒng)的融資方式，在PPP項(xiàng)目中廣泛應(yīng)用，在此不贅述。下面就城市綜合開發(fā)項(xiàng)目對接區(qū)域開發(fā)產(chǎn)業(yè)基金，分析如下：

區(qū)域開發(fā)產(chǎn)業(yè)基金是指金融機(jī)構(gòu)，通過引進(jìn)資金方、增信機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)投資人等專業(yè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立特有的基金交易機(jī)構(gòu)，通過合資成立項(xiàng)目公司或子基金，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的投資，如涉及有穩(wěn)定現(xiàn)金流的城市軌道交通、旅游、教育、文化等城市發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，為城市區(qū)域開發(fā)提供資金支持。由于產(chǎn)業(yè)基金可以作為權(quán)益性資本的特點(diǎn)，受到政府和社會投資人的廣泛關(guān)注。產(chǎn)業(yè)基金或子基金參與城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的方式有多樣：

3.1 直接作為項(xiàng)目公司的股東之一，市場化參與項(xiàng)目運(yùn)作，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，基金在項(xiàng)目公司中持股比例一般不超過49%，參股不控股，但對重大事項(xiàng)享有一票否決權(quán)，并向項(xiàng)目公司委派相關(guān)的關(guān)鍵管理崗位，以參與項(xiàng)目公司的管理運(yùn)作。

3.2 基金作為社會資本方的權(quán)益性融資渠道之一，社會資本方對基金參與提供必要增信，基金在項(xiàng)目公司中的持股比例可參股也可控股，項(xiàng)目最終風(fēng)險(xiǎn)兜底主體是社會資本方。

3.3 基金作為債務(wù)性資金參與項(xiàng)目，基金按照債務(wù)性借款控制自身風(fēng)險(xiǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)控制要求，包括融資的增信或擔(dān)保條件等。

上述基金的還款來源包括基金本身的收益、項(xiàng)目收益以及引進(jìn)基金的增信或擔(dān)保方，以確保分期募集資金的到期兌付問題?；鸱矫婵赏ㄟ^所投資的項(xiàng)目公司或子基金每年股權(quán)分紅，項(xiàng)目公司的清算、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本市場上市等獲得基金股權(quán)投資本金和收益的回流。

如此，區(qū)域發(fā)展基金能夠接近項(xiàng)目端有效控制風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，廣泛吸引社會資本共同參與城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“最小風(fēng)險(xiǎn)、適中收益、最好品質(zhì)”。金融機(jī)構(gòu)也可全方位參與城市發(fā)展，通過參與地方土地流轉(zhuǎn)安排、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主題產(chǎn)業(yè)投資等，提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

結(jié)語：

城市綜合開發(fā)項(xiàng)目適宜采用PPP模式，并可充分發(fā)揮政府方與社會資本方的各自優(yōu)勢。PPP區(qū)域開發(fā)的主體參與各方（政府方、社會資本方、服務(wù)提供方）要合理定位，協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)共贏。城市綜合開發(fā)項(xiàng)目采用PPP模式融資，建議多種渠道融資，多方比較優(yōu)劣，降低融資成本，提升項(xiàng)目整體的質(zhì)量和盈利能力。一般由政府方與社會資本方合作設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司進(jìn)行片區(qū)開發(fā)的主要工作，可根據(jù)不同區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際情況引入其他參與方包括金融、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)等，共同合作完成項(xiàng)目，以保證區(qū)域開發(fā)的進(jìn)度與質(zhì)量。

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