文/周愛英 菏澤市國土資源局 山東菏澤 274000

我國土地監(jiān)察的制度缺陷與創(chuàng)新路徑探析

文/周愛英 菏澤市國土資源局 山東菏澤 274000

本文以我國土地監(jiān)察制度為主題展開討論，首先從委托—代理機制的失靈、法制不健全、社會意識形態(tài)的負面影響等方面對我國土地監(jiān)察制度存在的缺陷進行了分析，之后，從健全土地管理體制中的委托—代理機制、加強法制建設、樹立正確的發(fā)展觀和政績觀等方面對我國土地監(jiān)察的制度缺陷與創(chuàng)新路徑進行了闡述。

土地監(jiān)察；國家政府；法律法規(guī)

土地監(jiān)察是對各種用地行為進行監(jiān)督、查處的最后關(guān)口，為了確保國家土地管理職能能夠得到全面保障，必須正確、有效的行使土地監(jiān)察權(quán)。但是，就目前的情況來看，我國土地監(jiān)察制度的建立和實施并沒有收到理想的效果，由于土地監(jiān)察制度的缺陷，導致土地以違法行為仍然無法得到有效的制止，所以，對我國土地監(jiān)察制度的完善和創(chuàng)新則顯得意義重大。

1、我國土地監(jiān)察制度存在的缺陷

1.1 委托—代理機制的失靈

這一問題主要表現(xiàn)為兩個方面，一方面表現(xiàn)為中央政府與地方政府的委托—代理機制失靈。就目前的情況來看，我國現(xiàn)行的法律制度中，已經(jīng)對土地所有者的法律地位進行明確，根據(jù)相關(guān)的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地歸國家所有，國務院具有對土地進行占有、使用、收益的權(quán)利。地方政府雖然不是土地產(chǎn)權(quán)的所有者，但是，缺失土地的實際占有者，在土地管理中，地方政府是具體的執(zhí)行者，其實際掌握了土地資源的使用權(quán)和處置權(quán)。但是，由于地方政府在土地資源管理中并沒有建立完善的自我約束機制，導致了土地管理監(jiān)督的外部性，所以，在很多地區(qū)的土地管理中出現(xiàn)了“一管就死一放就亂”的情況，嚴重影響了我國土地資源的高效利用。另一方面表現(xiàn)為地方政府與土地管理部門的委托—代理機制失靈。就目前的情況來看，我國在土地監(jiān)察過程中，各地區(qū)的土地管理部門依然對地方政府負責，土地管理部門與當?shù)卣呀?jīng)建立了委托代理關(guān)系，地方政府將土地管理權(quán)委托于當?shù)氐耐恋毓芾聿块T。在這種管理模式下，地方政府與當?shù)赝恋毓芾聿块T之間所建立的關(guān)系主要表現(xiàn)為行政授權(quán)關(guān)系，而非經(jīng)濟契約關(guān)系，所以，如果有地方政府領導人在土地管理中出現(xiàn)違規(guī)行為，如違法批地，那么土地管理部門無法對這種錯誤的行為進行有效的制止。由此可見，在土地管理中，這種單向性的負責管理體制，導致土地監(jiān)察活動有名無實，所以，必須得到進一步的改善。

1.2 法制不健全

在土地監(jiān)察中，法律制度發(fā)揮著重要的作用，法律制度是土地監(jiān)察制度的有效補充，并且為土地監(jiān)察制度的實施提供了良好的保障，但是，由于我國的相關(guān)法律制度并不完善，導致土地監(jiān)察工作無法高效進行。我國的土地管理法中，雖然明確規(guī)定城市市區(qū)土地歸國家所有，但是相關(guān)法律制度中并沒有對城市市區(qū)進行明確劃分。另外，土地所有權(quán)屬不清，很容易導致土地所有權(quán)遭到侵犯。另外，我國雖然對土地管理法進行了修訂和完善，但是，針對土地違法使用方面的處罰所作的規(guī)定仍然比較籠統(tǒng)，操作性不高，進而導致我國土地監(jiān)察工作仍然無法高效進行。例如，《土地管理法》第八十三條做出明確規(guī)定，針對繼續(xù)在非法占用的土地上進行施工的，做出處罰決定的機構(gòu)有權(quán)制止。在這一規(guī)定中，針對“有權(quán)制止”所使用的具體手段沒有明確指出，進而導致制止活動無法具體實施，土地監(jiān)察工作的進行因此而受到較大的阻礙。

1.3 社會意識形態(tài)的影響

土地是我國最重要的經(jīng)濟資源之一，在發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟過程中，在土地使用中不斷提高其經(jīng)濟效益，已成為我國土地使用發(fā)展的主要方向。但是在這一背景下，很多地區(qū)一味地追求土地使用中的經(jīng)濟效益，而忽略了對土地資源的保護，土地監(jiān)察名存實亡，所以，導致很多地區(qū)的土地資源得到了破壞和浪費。我國的很多地區(qū)，政府部門錯誤的政績觀和發(fā)展觀，很容易引發(fā)其出現(xiàn)違法使用土地的行為，所以，很多地方政府會對中央所制定的土地監(jiān)察制度產(chǎn)生抵制，進而影響到土地監(jiān)察工作的有效開展。

2、我國土地監(jiān)察制度創(chuàng)新路徑探析

2.1 健全土地管理體制中的委托—代理機制

為了進一步完善我國土地的監(jiān)察體制，則必須健全委托—代理機制，具體而言，國家政府在建立中央—地方委托代理關(guān)系時，應該融合激勵手段，這樣可以使委托人和代理人的最終目標趨于一致。為此，國家政府應該加大對地方政府依法用地的行為獎勵和違法行為的懲罰力度，進一步加大土地管理效果在政績考核中的比重，通過這種方式，可以進一步規(guī)范地方政府的土地使用行為。另外，為了進一步健全委托—代理機制，在國家政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下，明確地方政府的土地產(chǎn)權(quán)邊界，這樣可以為土地監(jiān)察機制的運轉(zhuǎn)提供良好的保障。再者，要建立中央與地方的雙向監(jiān)督機制，從而不斷提高我國土地監(jiān)察效果。

2.2 加強法制建設

在法律法規(guī)完善過程中，應該做好以下幾方面的工作：首先，在法律法規(guī)中進一步明確城鄉(xiāng)土地權(quán)屬。其次，土地所有權(quán)的主體或代表要明確化。因為，當下我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)還不夠明確。為此，在相關(guān)的法律法規(guī)中，應該將獨立核算的地區(qū)性經(jīng)濟合作組織作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。再者，對土地監(jiān)察的日常工作制度進行完善，如在原有制度的基礎上添加培訓制度、競爭上崗制度、責任追究制度等，這樣可以為我國土地監(jiān)察工作的開展提供強有力的支持。

2.3 樹立正確的發(fā)展觀和政績觀

正確的發(fā)展觀和政績觀可以為我國土地監(jiān)察工作的開展提供科學的指導，為此，在土地資源使用管理過程中，地方政府應該樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，在不破壞土地資源的前提下，不斷擴大土地資源的經(jīng)濟效益。另外，地方政府還應該樹立辦實事、求實績的政績觀，通過對土地資源的合理使用，為民眾帶來更大的利益。地方政府必須根據(jù)相應的法律法規(guī)，對土地資源進行合理使用，積極配合國家政府土地檢查工作的開展，進而不斷提高土地資源的經(jīng)濟效益和社會效益。

結(jié)語：

本文結(jié)合個人多年實踐工作經(jīng)驗，對我國土地監(jiān)察的制度缺陷與創(chuàng)新路徑進行了探析，分別是健全土地管理體制中的委托—代理機制、加強法制建設、樹立正確的發(fā)展觀和政績觀。然而由于個人所學知識以及閱歷的局限性，并未能夠做到面面俱到，希望能夠憑借本文引起廣大學者的關(guān)注。

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