◎ 本刊顧問、國土資源部政策法規(guī)司調研員　陳戰(zhàn)杰

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有問在國有劃撥農用地上進行建設的應當辦理收回手續(xù)有答

◎ 本刊顧問、國土資源部政策法規(guī)司調研員陳戰(zhàn)杰

問：

經(jīng)市政府批準，某單位于1998年2月28日取得一宗國有土地，作為生態(tài)農業(yè)實驗場項目用地，當時尚不在城市建設范圍。隨著城市的擴張，現(xiàn)該宗地已處于城市規(guī)劃區(qū)范圍內。該單位擬改變該宗地原批準用途進行其他項目開發(fā)建設。

請問，原批準的生態(tài)農業(yè)實驗場應歸入建設用地還是農用地？怎么辦理建設用地手續(xù)？

答：

本案看似簡單，包含的內容卻不少，相當于一只“麻雀”，可以分為以下五個層次。

一、改變土地用途的，受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調整

在城市規(guī)劃區(qū)范圍的土地，不僅有城鎮(zhèn)國有土地，還有國有農用地和農民集體所有農用地，土地做什么用，并不是土地所有權人或者使用權人說了算，而是由政府說了算。按照法律授權，土地用途管理屬于城市規(guī)劃建設部門的職能。

對城市土地用途管理，法律早就有規(guī)定，有一個沿革過程， 1984年1月5日國務院頒布施行了《城市規(guī)劃條例》；1989年全國人大常委會制定了《城市規(guī)劃法》，同時廢止了《城市規(guī)劃條例》；2007年10月28日經(jīng)過全國人大常委會修改制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，同時廢止了《城市規(guī)劃法》。

1998年在《城市規(guī)劃法》施行期間批準的用途是“生態(tài)農業(yè)實驗場項目用地”，現(xiàn)在擬改變用途的，應當受現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調整，由城市規(guī)劃主管部門行使這一職能。

二、“生態(tài)農業(yè)實驗場項目用地”屬于農用地

《土地管理法》第四條規(guī)定：國家實行土地用途管制制度。

國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

前款所稱農用地是指直接用于農業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

根據(jù)該條規(guī)定，“生態(tài)農業(yè)實驗場項目用地”應當屬于農用地。根據(jù)《對國有劃撥農用地轉為建設用地有關問題的復函》，本案土地可以界定為國有劃撥農用地。

你們可以到國土資源局查看土地登記資料，如果沒有的，可以要求辦理土地登記手續(xù)，由國土資源局按照土地調查結果和《土地分類（試行）》確定土地地類。

三、規(guī)劃是龍頭，建設必須取得規(guī)劃批準文件

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃部門與國土部門的職能銜接作出了規(guī)定。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。

以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領取建設用地規(guī)劃許可證。

城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在建設用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。

根據(jù)該條規(guī)定，應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提交申請，取得土地用途許可。

四、國土資源管理部門緊跟，辦理國有劃撥農用地收回手續(xù)

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條的規(guī)定，申請人持規(guī)劃意見書等批準文件，方可向國土資源管理部門申請辦理用地手續(xù)，進入國土資源管理領域。國土資源管理部門根據(jù)規(guī)劃批準文件，辦理供地事務。

用地單位簽訂《國有土地使用權出讓合同》，取得國有土地使用證后，依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，再到規(guī)劃管理部門申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。

城市規(guī)劃區(qū)范圍內，國有土地上的地上附著物補償，按照《國有土地上房屋征收與補償條例》，由地方人民政府操作。

國土部門依法承辦農用地收回補償、出讓等具體供地事務。

《關于加強國有農場土地使用管理的意見》第三條規(guī)定，規(guī)范國有農場土地使用權收回行為。因國家經(jīng)濟建設或地方公益性建設需要收回國有農場農用地的，需依法辦理農用地轉用審批手續(xù)，并參照征收農民集體土地的補償標準進行補償；需要收回國有農場建設用地的，參照征收農民集體建設用地的補償標準進行補償，保障農場職工的長遠生計。收回的國有農場土地使用權，按照國有土地使用權供應的規(guī)定，辦理供地手續(xù)。嚴禁擅自通過調整國有農場隸屬關系、撤銷國有農場建制等方式收回國有農場土地或改變國有農場農用地用途。

對擬收回的國有農場土地使用權，在依法報批前，必須將擬收回土地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知該農場和所涉及的職工。對擬收回土地的現(xiàn)狀調查結果，必須經(jīng)該農場和所涉及的職工確認，并將該農場和所涉及職工的知情、確認等有關材料作為收回土地報批的必備材料。

依法收回國有農場土地使用權，應給予經(jīng)濟補償。經(jīng)濟補償參照征收農民集體土地的補償標準計算，并安排相應的社會保障費用。國有農場因土地被收回而不具備失地職工基本安置條件的，各地應將失地職工納入當?shù)爻擎?zhèn)職工再就業(yè)體系。具備安置條件的，在安排失地職工新的勞動崗位后，國有農場可將土地補償費和安置補助費用于農場基本農田的建設保護和補充社會保障資金。

根據(jù)該文件規(guī)定，收回國有劃撥農用地的，土地補償費應當全部支付給該單位。

五、經(jīng)過市政府辦公會議紀要批準，按批準的出讓方式供地

國有建設用地供地方式分劃撥和有償出讓，確定土地用途后，不屬于劃撥方式的，應當有償出讓，有償出讓又分為招標拍賣掛牌和協(xié)議，可以根據(jù)具體開發(fā)項目的性質用途決定出讓方式。

國土資源管理部門應當根據(jù)《國土資源部關于印發(fā)〈招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范〉（試行）和〈協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范〉（試行）的通知》對號入座，初步確定出讓方式，將擬出讓方式報告市政府，然后，根據(jù)市政府辦公會議紀要的決定，確定出讓方式。

在辦理出讓手續(xù)時，必須先繳納土地出讓金，簽訂《國有土地使用權出讓合同》，核發(fā)國有土地使用證。