◎張趁心

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政府征地是“低價(jià)買高價(jià)賣”嗎？

◎張趁心

近年來(lái)，土地征收問(wèn)題成為廣大群眾茶余飯后談?wù)摰臒衢T話題，同時(shí)也是令各級(jí)政府頭痛的問(wèn)題，媒體甚至曝光了一些地方在土地征收過(guò)程中因?yàn)閺?qiáng)制拆遷引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題。征收前雖然政府按程序進(jìn)行了公告、公示等，但是部分群眾以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低為由提出不合理甚至無(wú)理要求阻撓拆遷工作，導(dǎo)致拆遷工作緩慢影響項(xiàng)目供地，與此同時(shí)也把國(guó)土部門推向了風(fēng)口浪尖；政府認(rèn)為群眾不配合征收，群眾則認(rèn)為政府 “低價(jià)買高價(jià)賣”，中間價(jià)格差距太大，損害了個(gè)人的利益而堅(jiān)決抵制。一旦政府實(shí)行不規(guī)范強(qiáng)制拆遷則激化矛盾，造成政府和群眾關(guān)系緊張，影響社會(huì)穩(wěn)定。那么，從法律的角度怎么解讀政府征地過(guò)程中群眾所謂的“低價(jià)買高價(jià)賣”說(shuō)法呢？

一、土地征收和買賣不是同一種法律關(guān)系

1.土地征收和買賣的性質(zhì)不同

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）作為國(guó)家的根本大法，是母法，具有絕對(duì)的權(quán)威，一切子法都是從《憲法》衍生而來(lái)，其中第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@說(shuō)明政府是有權(quán)力對(duì)土地進(jìn)行征收的，土地征收權(quán)是《憲法》賦予政府的一種特殊公權(quán)，并且征收和征用的主體是縣級(jí)以上政府，而買賣只限于個(gè)人之間，是一種貨幣與不動(dòng)產(chǎn)之間的自由交易行為。

2.征收和買賣的用地方式不同

什么樣的土地制度決定了土地所有權(quán)的歸屬。征收和買賣土地兩者雖然有相同之處，但是性質(zhì)截然不同，主要體現(xiàn)在所有權(quán)方面。我們國(guó)家在新中國(guó)成立前采取的是土地私有制，土地所有權(quán)歸個(gè)人，管理和使用、處置權(quán)也歸個(gè)人；新中國(guó)成立后國(guó)家采用的土地制度是公有制，也就是國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有相結(jié)合，國(guó)家集體擁有所有權(quán)和管理權(quán)，個(gè)人只有使用權(quán)。兩者使用權(quán)方面是一致的，根本區(qū)別在于所有權(quán)方面。

3.征收和買賣的計(jì)算補(bǔ)償方式不同

征收的定義是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的行政行為。

土地公有制的性質(zhì)決定了國(guó)家有處置集體和國(guó)有土地的權(quán)力，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條具體規(guī)定了土地征收中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方式。

土地征收和買賣有著本質(zhì)的區(qū)別，不同之處在于征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，即土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，并按照被征收土地的前三年土地產(chǎn)值計(jì)算給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如果有建筑物則進(jìn)行造價(jià)評(píng)估，給予貨幣補(bǔ)償；土地買賣的法律后果只是使用權(quán)的再次轉(zhuǎn)移，所有權(quán)未改變，其建筑物和其他一次性以貨幣的形式作價(jià)支付，是一種貨幣和固定資產(chǎn)的交易行為，但是不需要后期經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。前者是政府行政行為，后者是個(gè)人自由交易行為。

二、土地征收中應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題

1.公共利益概念模糊不清

公共利益，從字面上理解可稱之為公共的利益?！稇椃ā返谑畻l第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”

目前各個(gè)階層對(duì)公共利益的看法各不相同，公共利益的概念和范圍很難界定。群眾認(rèn)為像修路架橋，建學(xué)校、敬老院、醫(yī)院、幼兒園等為廣大群眾提供服務(wù)的基礎(chǔ)性設(shè)施為公共利益；政府一般認(rèn)為是政府需要實(shí)施的，像舊城改造、生活小區(qū)、廣場(chǎng)、商場(chǎng)、工廠企業(yè)等建設(shè)為公共利益。土地征用中群眾一旦認(rèn)為超出以上范圍則強(qiáng)烈抵觸，特別是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，認(rèn)為“低價(jià)買高價(jià)賣”抵觸更加強(qiáng)烈，造成已經(jīng)審批的土地不能征收，當(dāng)然土地也不能及時(shí)供應(yīng)，導(dǎo)致項(xiàng)目不能落地，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.征收程序不規(guī)范

一些地方政府在征地前雖然按程序進(jìn)行了公告、公示，但是操作起來(lái)卻大打折扣，沒(méi)有真正聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，特別是在舉行征地聽(tīng)證會(huì)這個(gè)關(guān)鍵步驟上，個(gè)別地方違規(guī)操作，越過(guò)征地聽(tīng)證步驟或者象征性地找群眾代表進(jìn)行聽(tīng)證，走走形式，聽(tīng)證代表沒(méi)有真正代表群眾發(fā)表合理訴求，實(shí)施起來(lái)群眾還是抵觸很大。

3.經(jīng)營(yíng)性用房沒(méi)有計(jì)算經(jīng)營(yíng)性收入的損失

經(jīng)營(yíng)性用房是群眾謀生的手段和主要途徑之一，特別是位于城市郊區(qū)自建的經(jīng)營(yíng)性用房，一旦土地被征收群眾便失去了生活來(lái)源，而政府采取的措施一般是房屋置換或者貨幣補(bǔ)償，沒(méi)有真正貫徹落實(shí)按被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)囊螅医?jīng)營(yíng)性用房造價(jià)評(píng)估要扣除已經(jīng)使用年限，沒(méi)有考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)性收入的損失，房屋置換則需要補(bǔ)償現(xiàn)置換房屋的差價(jià)。特別是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)征收項(xiàng)目，政府只是拿走了土地出讓收益部分，更大的利潤(rùn)被開(kāi)發(fā)商拿走，所以群眾認(rèn)為中間價(jià)格差距太大，損害了個(gè)人的利益，這也是造成被征收土地的群眾認(rèn)為政府“低價(jià)買高價(jià)賣”的根本原因，同時(shí)也是群眾強(qiáng)烈抵制的。

4.附屬項(xiàng)目清點(diǎn)補(bǔ)償不透明

土地征收過(guò)程中，集體土地上的附屬物清點(diǎn)不透明，像林地、果園清點(diǎn)的面積數(shù)量存在人為虛報(bào)或者多報(bào)等弄虛作假現(xiàn)象，特別是對(duì)坑塘、田間道路的補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問(wèn)題更是群眾迫切了解的問(wèn)題，只有通過(guò)公示的形式給予公開(kāi)，才能讓群眾心里明白、打消疑慮。

5.社會(huì)保障不完善

耕地是農(nóng)民賴以生存的重要資源，一些政府只重視征收土地而不重視征收后農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。在一定程度上農(nóng)民失地就等于失業(yè)，一旦社會(huì)保障不到位很容易導(dǎo)致被征收土地對(duì)象的生活水平降低，這也是群眾強(qiáng)烈抵制的主要原因之一。

6.補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放的監(jiān)督機(jī)制不健全

補(bǔ)償費(fèi)一般都是政府委托被征收土地所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)組織發(fā)放，以儲(chǔ)蓄卡的方式直接發(fā)給個(gè)人。但是在實(shí)際操作中，由于某些人受利益驅(qū)動(dòng)，加上監(jiān)督機(jī)制不健全，一些經(jīng)辦人暗中克扣、挪用或者截流土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)導(dǎo)致群眾上訪多發(fā)，農(nóng)村最基層的腐敗已經(jīng)成為當(dāng)前腐敗的高發(fā)區(qū)，媒體頻頻曝光的農(nóng)村基層個(gè)人染指土地征收補(bǔ)償費(fèi)導(dǎo)致出問(wèn)題的屢見(jiàn)不鮮，應(yīng)該引起政府和紀(jì)檢監(jiān)察部門高度警惕。

土地征收工作牽涉政府的公信力問(wèn)題，更關(guān)系到群眾生活的方方面面，要實(shí)現(xiàn)依法征收、和諧拆遷，破解征地難這個(gè)老大難問(wèn)題，嚴(yán)格按照程序依法依規(guī)征用，首先要把群眾的切身利益擺在首要位置，認(rèn)認(rèn)真真傾聽(tīng)被征用土地農(nóng)民的意見(jiàn)和意愿，在充分保障農(nóng)民合法權(quán)利和權(quán)益的基礎(chǔ)上，真正解除失地農(nóng)民的后顧之憂，這樣人民群眾才能擁護(hù)政府、配合政府，才能響應(yīng)政府的決策。

（作者單位：西華縣國(guó)土資源局）