何偉強

(浙江外國語學院 教師培訓學院，浙江 杭州 310012)

英國卡梅倫政府化解社會治理困境之教育福利政策

何偉強

(浙江外國語學院 教師培訓學院，浙江 杭州 310012)

英國卡梅倫政府在2010年執(zhí)政之初就面臨著嚴峻的社會治理困境，而教育福利政策在化解社會治理困境中發(fā)揮著特殊作用，因此其選擇了“政府—市場”混合治理范式，積極推行教育福利政策。它既實施了支持兒童早期教育服務、支持家境貧困和有特殊需要的青少年兒童以及支持貧困青少年為今后的工作生活做準備等帶有“社會共同善”倫理意蘊的舉措；又施行了以“教學”為核心全面提升學校教育效能、擴大學校自主權和面向市場開放辦學等帶有“個體權利平衡”倫理意蘊的舉措。2015年連任的卡梅倫政府可能延續(xù)這一政策路徑。

卡梅倫政府；社會治理；教育福利政策；兒童貧困

一、引言

二戰(zhàn)后，英國大部分時間是由工黨與保守黨輪流執(zhí)政，但2010年英國大選結果居然出現(xiàn)了“懸浮議會”，最終保守黨和自由民主黨聯(lián)袂組建了“聯(lián)合政府”，時任保守黨黨魁大衛(wèi)·卡梅倫(David Cameron)出任首相。執(zhí)政之初，卡梅倫政府面臨著嚴峻的社會治理困境，但經(jīng)過一個任期的治理之后，英國社會經(jīng)濟的整體狀況已大為改觀。在2015年英國大選中，卡梅倫所代表的保守黨獲得了下議院超過半數(shù)的議席，成為新一屆國會第一大黨，并獲得了單獨組建新政府的權力，卡梅倫政府也由此開啟了第二屆任期的新使命。在卡梅倫政府執(zhí)政期間，教育福利政策一直是其化解社會治理困境的重要舉措，并且獲得了較為顯著的成效。因此本文擬對這些政策進行探討分析，以期為我國相關改革提供借鑒。

二、從騷亂事件管窺英國社會治理困境

2011年8月4日，倫敦北部一黑人男性平民被警務人員槍殺，民眾上街抗議警察暴行。8月6日，大約有500人走上街頭伸張“正義”，隨后與警察發(fā)生沖突，示威演變成騷亂。數(shù)百名青年參與焚燒警車、公共汽車和沿街建筑，切斷交通，占領高速路，劫掠數(shù)十家店鋪。8月9日，騷亂已擴散至英格蘭地區(qū)的大部分城市。這次騷亂大概是英國數(shù)十年來最為嚴重的一次社會群體沖突事件，其對于卡梅倫政府乃至世界各國政府都是一個不小的沖擊。在短時間內(nèi)爆發(fā)如此大規(guī)模的騷亂，絕非突發(fā)偶然，透過該事件，我們可以管窺英國政府的社會治理困境。

從經(jīng)濟成因上探源，英國經(jīng)濟不景氣恐怕是此次騷亂的總根源?！皳?jù)英國公共政策研究院的報告顯示，英國長期失業(yè)人數(shù)自2009年起開始上升，失業(yè)一年以上的人數(shù)創(chuàng)1997年以來的新高。受教育程度低的群體以及年輕人群體就業(yè)十分艱難。據(jù)統(tǒng)計，英國16至24 歲年齡段中，失業(yè)人數(shù)超過100萬，創(chuàng)20世紀80 年代以來之最。英國財政大臣認為，英國經(jīng)濟狀況是‘60年來最糟糕的’?！盵1]57越來越多被政府“遺忘”的年輕人因找不到工作最終走上街頭尋釁鬧事，甚至打砸搶燒以發(fā)泄不滿情緒。年輕人群體高失業(yè)率是導致社會不穩(wěn)定的重要因素。在此背景之下，卡梅倫政府上臺之初實施的“財政緊縮計劃”加劇了社會不安，成為此次騷亂的重要“催化劑”。從政治成因上探源，不合時宜的“大社會”理念是引發(fā)騷亂的重要政治因素?？穫悓斍坝鐣枋鰹椤捌屏训纳鐣?。為了彌補“破裂的社會”的缺憾，卡梅倫出任首相后立即推廣“大社會”理念。“‘大社會’的理念本身是美好的：主張公民更多地為自己的決定負責，而不是依靠政府自上而下的行政指令。如父母對自己孩子的教育、居民對自己社區(qū)建設和環(huán)境維護、市民對自己所在城市的治安等，都要承擔起更大責任——用中國人熟悉的話來說，大概就是‘每個人都要發(fā)揮主人翁精神’。但放在英國財政緊縮的背景下”[2]105，“‘大社會’作為一個理念的光芒大打折扣”[2]105?？穫愓疅o視英國社會存在的諸多問題，“主張政府不要去管那么多社會問題，把社會問題更多地交給民間社會組織去解決。實際上，許多服務項目民間組織無力接手”[1]57。從社會成因上探源，貧富社會分化加劇與國家再分配機制弱化是騷亂發(fā)生的另一罪魁禍首。從20世紀90年代末期至今，英國的貧富社會分化與國家暴力機制幾乎同步增長。在社會分化與國家暴力之間，有一個重要的控制變量，這就是國家的再分配功能。研究顯示，“如果一個國家的再分配功能較好，那么社會分化與國家暴力之間的關系的顯著性就會下降，如果再分配功能較弱，那么這一關系的顯著性就會上升”[3]109?！白?997年英國工黨上臺以后，雖然聲稱要終結20世紀80年代的新自由主義政策，繼而在社會政策方面也推出了一些舉措，但是英國社會的整體分配體制似乎并沒有擺脫長期以來形成的新自由主義的詛咒，相反，英國的國家再分配功能似乎出現(xiàn)了越來越嚴重的問題?！盵3]109

除了上述三個方面的成因之外，還有一個更加深層的綜合問題：英國的“社會結構與經(jīng)濟結構正變得越來越不兼容，而曾經(jīng)先進的社會政策體系在經(jīng)濟危機中已無力彌合這種斷裂，甚至面臨浮現(xiàn)的政治倫理困境”[4]。在福利國家體系建立之初，英國人口構成尚比較單純，但是時隔六七十年之后，隨著大量外來移民的涌入，少數(shù)族裔的人數(shù)正在逐步增長，整個社會的人口結構發(fā)生了巨大變化。這對于英國社會無疑是一個巨大考驗，即如何建立能吸納基數(shù)巨大且不具備高級技能的少數(shù)族裔人口的產(chǎn)業(yè)結構以真正支撐起當下的英國社會福利體系。然而，長期以來，資本和技術密集型產(chǎn)業(yè)，如金融行業(yè)和高端制造業(yè)是英國的主導產(chǎn)業(yè)，因此上述產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整注定很難得以實現(xiàn)。這一系列深層矛盾致使卡梅倫政府陷入社會治理困境之中：一方面，不斷加劇的貧富社會分化，亟待政府在解決就業(yè)、削減貧困、促進社會公平上有更大作為；另一方面，面對日益惡化的財政赤字，政府又不得不設法縮減社會福利支出，順勢打出“大社會”旗幟，以掩護政府功能的逐漸弱化。正是這一兩難處境決定了卡梅倫政府在“政府主導范式”和“市場主導范式”的抉擇中無法作出決斷。因而，卡梅倫政府短期內(nèi)只能沿襲前任政府的“第三條道路”(The Third Way)方針，選擇“政府—市場”混合治理范式，堅持“社會共同善與個體權利平衡”政策倫理取向。

教育福利政策在化解社會治理困境中發(fā)揮著特殊作用，“教育改革能促進經(jīng)濟繁榮和社會公平”[5]175?？穫愓逃＠母锏脑妇笆牵航ㄔO一個讓來自不同家庭背景的青少年兒童都擁有更多公平教育機會的高教育水平社會。為此其確立了五大戰(zhàn)略目標：“一是通過國家課程改革以及學術和職業(yè)資格證書制度的完善，確保所有0至19歲人群獲得他們應對今后成年生活所需要的知識準備；二是通過增加教育機會和改善教育成效，縮小來自不同家庭背景的學生之間的成績差距；三是改革學校體制，給所有學校更多自主權，提高教學水平，公平合理地分配教育經(jīng)費，使其更加透明和物有所值，從而為學生提供更多可供選擇的優(yōu)質(zhì)學校；四是通過支持家庭和集中改善最脆弱兒童(包括受欺凌或受排斥的兒童)的生活，來幫助兒童充分施展各自的潛力；五是提高教育行政部門的工作效率和效能?！盵6]1-3其中，第一、二、四個戰(zhàn)略目標帶有明顯的“社會共同善”(公平訴求)倫理意蘊，而第三、五個戰(zhàn)略目標則帶有一定的“個體權利平衡”(效率訴求)倫理意蘊。與此相應，卡梅倫政府實施了兼具兩種不同倫理觀取向的教育福利政策。

三、“社會共同善”倫理觀取向的教育福利政策

(一)為兒童早期教育服務提供支持

“兒童貧困”和“貧困代際傳遞”是令英國政府頗為頭疼的社會頑疾，重點關注兒童學前教育和早期干預被認為是破解這兩大難題的關鍵突破口[7]42。正因如此，卡梅倫政府高度重視兒童早期教育，其執(zhí)政期間出臺的第一部教育法令《2011年教育法》(EducationAct2011)將兒童早期教育的有關規(guī)定列入了第一款條文。該法要求地方教育當局為所有被確認為處境不利的2至4歲兒童提供每周15小時的免費早期教育。同年，作為對此條規(guī)定的回應，英國工作和養(yǎng)老保障部聯(lián)合教育部發(fā)布了第一份“國家兒童貧困戰(zhàn)略”白皮書《削減兒童貧困的新方法：解決致貧成因和改變家庭生活》(ANewApproachtoChildPoverty：TacklingtheCausesofDisadvantageandTransformingFamilies’Lives)，明確指出：“政府要在2011—2014年間加大早期教育的財政投入，并為來自低收入家庭的2歲兒童增加經(jīng)費支持，到2013年2歲貧困兒童每周享受15小時免費早期教育的政策受益人數(shù)從原來的20,000名遞增至130,000名，同時政府還堅持每年花費22億英鎊用于支持所有3至4歲兒童接受每周15小時的免費早期教育。”[7]42-44時隔三年之后，卡梅倫政府于2014年6月頒發(fā)了第二份旨在削減兒童貧困的白皮書《2014—2017年兒童貧困戰(zhàn)略》(ChildPovertyStrategy2014—2017)。該白皮書確立了2014—2017年的支持兒童早期教育行動計劃，主要內(nèi)容包括：“(1)繼續(xù)為所有3至4歲兒童接受每周15小時的免費早期教育提供福利資助；(2)額外增加7.6億英鎊資金，用于支持2歲貧困兒童接受每周15小時的免費早期教育，這一經(jīng)費支持每年將使大約260,000名2歲兒童(占到所有2歲兒童的40%)受益于此項政策；(3)在2015—2016年度實行‘學前兒童獎學金’(Early Years Pupil Premium)計劃，以幫助3至4歲貧困兒童過上更好的童年生活；(4)通過建立提高幼兒教師專業(yè)水平和地位的制度，以及啟動優(yōu)秀畢業(yè)生支教計劃，確保為最貧困地區(qū)提供更多的優(yōu)秀幼兒教師；(5)簡化學前教育課程，減少官僚形式主義，確保為最貧困地區(qū)兒童的發(fā)展和未來學習提供支持；(6)為從事5歲以下兒童教育工作的教師提供專業(yè)支持，讓他們知道什么樣的早期干預最有利于兒童發(fā)展?！盵8]38

(二)為家境貧困和有特殊需要的青少年兒童提供支持

卡梅倫政府聲稱：“我們的愿望是保證所有家境貧困的兒童都能獲得高質(zhì)量的教育。”[7]44“研究顯示：在學業(yè)成績方面，家境貧困的兒童與家境富裕的兒童存在一定差距。這種差距大都不是因為貧困兒童自身天賦和努力程度不夠，而是在很大程度上取決于他們所處的家庭背景和社會環(huán)境?！盵7]44為了幫助貧困兒童提高學業(yè)成績，卡梅倫政府的主要做法有：其一，“以‘學生獎學金’(Pupil Premium)形式額外資助學校，用于幫助大部分貧困兒童取得更大進步。2011—2012年度政府設立的‘學生獎學金’總額為6.2億英鎊，2013—2014年度增加至18.75億英鎊，2014—2015年度進一步增加至25億英鎊”[8]57。其二，“要求學校每年在線公布他們使用‘學生獎學金’情況及其收效狀況,要求學校分享幫助貧困兒童取得成績進步的經(jīng)驗，并為無法取得令人滿意成果的學校尋求專家?guī)椭盵9]。其三，“從2012年開始，資助5000萬英鎊用于‘暑期學校項目’(Summer Schools Programme)”[9]。值得一提的是，英國有大量貧困青少年兒童無法接受“主流教育”(Mainstream Schooling)，而只能接受“主流教育”之外的“另類教育”(Alternative Provision)。為了幫助這些學生接觸到優(yōu)質(zhì)教育資源，卡梅倫政府“要求地方教育當局負責為無法參與主流教育的學生提供全日制教育；給予所有‘學生收容所’(Pupil Rreferral Units)更多財物支配權，并鼓勵更多‘學生收容所’轉(zhuǎn)成‘學院’(Academies)；允許‘學生收容所’在實習教師中擇優(yōu)錄用等”[10]。較之于正常同齡人，殘疾或有特殊教育需要的青少年兒童更有可能陷入貧困。對此，英國教育部于2011年3月發(fā)布了題為《支持與愿望：幫助有特殊教育需要和殘疾兒童的新方法》(SupportandAspiration：ANewApproachtoSpecialEducationalNeedsandDisability)的綠皮書，其主旨在于終結社會對于這些孩子抱以低期許的慣常看法。綠皮書提出了許多建設性的建議，不少建議最終被卡梅倫政府采納并以立法形式——《2014年兒童與家庭法》(ChildrenandFamiliesAct2014)正式規(guī)定實行。據(jù)此，政府主要開展了三大行動：“一是完善關于有特殊需要青少年兒童及其家庭的支持系統(tǒng)；二是改善提供給特殊兒童的教育條件；三是幫助有特殊需要的青少年兒童為學校教育以后的成人生活做準備。”[11]

(三)為貧困青少年今后的工作生活準備提供支持

如果貧困青少年離開學校之后，既沒有參加工作，也沒有接受繼續(xù)教育或培訓，那么等到其成年之后非常容易陷入貧困“漩渦”之中。據(jù)統(tǒng)計，“自1980年以來，英國16歲以后的在校生人數(shù)已經(jīng)增長不少，但是到2010年，夠條件享用免費學校膳食的11歲兒童人數(shù)與沒有參加工作或繼續(xù)學習的19歲青年人數(shù)差不多都翻了三倍”[8]40。這一現(xiàn)象引起了卡梅倫政府的高度關注。為了支持貧困青少年繼續(xù)接受教育或培訓，政府實施了一系列針對性措施，主要包括：發(fā)揮“國家職業(yè)服務”(National Careers Service)作用，改進職業(yè)咨詢服務并為學校提供新指南，以保證學生能更多地接觸雇主并對工作產(chǎn)生興趣；為最貧困的人群在16歲以后繼續(xù)接受教育和培訓提供1.8億英鎊的經(jīng)費支持；通過“青少年契約”(Youth Contract)幫助16、17歲青少年重新參與教育、就業(yè)培訓等。《2011年教育法》的第七部分還專門對青少年16歲以后的教育和培訓作了規(guī)定，如“取消‘英格蘭青少年學習處’(Young People’s Learning Agency for England)，將其職能移交給教育部，并賦予教育部長處置原先機構的員工、財產(chǎn)和債務的權利”。此項規(guī)定，強化了政府部門對青少年繼續(xù)教育和培訓工作的干預，也表明了政府對此項工作的重視。

四、“個體權利平衡”倫理觀取向的教育福利政策

(一)以“教學”為核心全面提升學校教育效能

2010年，卡梅倫政府組建成立之后，隨即將布朗執(zhí)政時期的“兒童、學校與家庭部”還原為“教育部”，“這一回歸表明英國政府‘讓教育做教育應該做的事’的決心，變革的焦點在多次游移后重新回到了教與學”[12]15。同年11月，政府出臺了題為《教學的重要性》(TheImportanceofTeaching)的白皮書?？穫愒谇把灾兄赋觯骸拔覀儧]有選擇，因為如果我們想成為世界一流國家，那么只能作出根本性的改革。世界上最成功的國家已經(jīng)將提高教師職業(yè)地位、提高學校自主性、實施綜合且有效的問責制以及提升所有兒童(不論其背景)的遠大抱負結合在了一起……如果我們的孩子希望能夠得到他們應得的教育，那么像這樣規(guī)模的改革是絕對必不可少的。”[13]4-5時任教育部部長邁克爾·戈夫(Michael Gove)認為：“我們的計劃的核心內(nèi)容是將教師視為社會最有價值的資產(chǎn)。我們都知道，讓每個兒童都獲得最好的教學是提高教育效能的最佳途徑……正是因為我們相信教學的重要性——釋放每一個兒童的潛能，使其實現(xiàn)自己的理想——才有了如今這份白皮書的發(fā)布?！盵13]7從中不難看出，以“教學”為核心全面提升學校教育效能，成為了卡梅倫政府的一項中心工作。整份白皮書共包含七個方面的學校教育改革行動計劃，其主要目的是“解決英國當前教育體系中存在的缺點，提高教師和教學的地位，強化課程和學歷證書所設定的標準，給予學校決定其自身命運的自主權，讓學校對家長承擔更大的責任”[14]183等。之后出臺的《2011年教育法》對此白皮書作了進一步回應，其政策指向同樣在于以“教學”為核心全面提升學校教育效能。

(二)擴大學校自主權和面向市場開放辦學

之所以要擴大學校自主權和面向市場開放辦學，主要是因為“英國的學校體制遠遠落后于其他許多國家，不利于提高教育質(zhì)量，而且非常不公平，特別是貧困地區(qū)的教育狀況很糟糕，這正是改革的緣由所在……賦予校長和教師更多自由決定其所在學校的課程、預算和人事的權力，可以幫助他們改進教育質(zhì)量并縮小學校之間的差距……家長、教師和慈善機構有能力根據(jù)地方社區(qū)的需要創(chuàng)辦優(yōu)質(zhì)的學?！盵15]?？穫愓木唧w做法有：(1)力圖確保所有的學校都能免受不必要的行政干擾，并享有越來越多的辦學自主權?！拌b于享有自定辦學方向權力的學院發(fā)展勢頭良好，并取得優(yōu)異的辦學成果，政府在保留現(xiàn)有學院辦學自主權基礎上，賦予它們更多的自主權，如自選課程權、招生自主權、延長學時權，以充分調(diào)動學院的積極性，促使它們煥發(fā)出更大的生機和活力?！盵16]44-452010年，政府出臺了《學院法》(AcademiesAct)，通過立法使得所有公立中小學校(包括特殊學校在內(nèi))都可以轉(zhuǎn)型成為學院，進而力爭讓所有的學校都享有與學院一樣的充分辦學自主權，借以提高學校辦學質(zhì)量、縮小學校之間的差距。(2)鼓勵社會力量參與辦學，為家長提供更多可供選擇的多樣化學校。創(chuàng)辦“自由學?！?Free Schools)是卡梅倫政府開放辦學的一項全新舉措?！白杂蓪W校的‘自由’之處主要表現(xiàn)為：一是可以自行決定員工的薪酬，二是不用采納國家課程，三是對自身的預算有更大的自主權，四是有改變學期長度和在校時長的自主權，五是不受地方當局控制?！盵17]政府表示要大力推廣自由學校計劃，積極扶持教師聯(lián)合會、慈善組織、家長團體以及其他社會機構開辦自由學校。除了創(chuàng)辦更多的學院和自由學校之外，政府還創(chuàng)辦了許多“工作室學校”(Studio Schools)和“大學技術學院”(University Technical Colleges)。這兩類學校是為14至19歲人群專門設立的特殊學院，“它們得到了雇主們的支持，雇主幫助設計調(diào)整課程，以確保學生能為將來的工作奠定必備的技能基礎”[15]?！肮ぷ魇覍W?！弊⒅貙W生的英語、數(shù)學和科學基礎，它們還注重培養(yǎng)學生守時、溝通、誠信和團隊精神等品質(zhì)；“大學技術學院”關注技術性課程(特別是工程學和科學課程)，以及與工作相關的操作性知識的學習(如經(jīng)商、通信與信息技術和設計技術等)，同時還兼顧學術性課程的學習。這兩類學校的創(chuàng)辦，為更多家長選擇適合其孩子教育的學校提供了可能。

2015年英國大選開啟了卡梅倫政府的第二屆任期。正如卡梅倫在競選綱領的序言中描述的那樣，“經(jīng)過過去五年的努力，我們已經(jīng)讓國家重新步入正軌。五年前，英國瀕臨絕境，當時即將離任的工黨財政部長曾直言不諱地說，‘我們沒錢了’。從那時起，我們就開始了扭轉(zhuǎn)局面的努力。如今英國已經(jīng)成為世界上經(jīng)濟增長速度最快的主要經(jīng)濟體之一，我們正在逐漸恢復國家的金融秩序，已經(jīng)解決了近乎一半的財政赤字，實現(xiàn)了比過去更多的人的就業(yè)。英國正在重返正道，一天比一天更強大”[18]5。對于新一屆卡梅倫政府而言，其在接下來的執(zhí)政時期需要解決兩大核心問題：“一是如何保持經(jīng)濟復蘇的態(tài)勢，這也是國家抱負所倚賴的根本；二是如何確保每位公民在其生命的每個階段都能享受到經(jīng)濟恢復所帶來的好處?！盵18]5換句話說，一手抓經(jīng)濟建設，一手抓民生福利，兼顧促進經(jīng)濟發(fā)展與實現(xiàn)社會公平的雙重目標是這屆卡梅倫政府的施政重點之所在。教育福利政策作為政府實現(xiàn)經(jīng)濟效率與社會公平的“紐帶”，自然也得到了保守黨應有的重視?！敖o您的孩子提供最美好的生命開端”是保守黨2015年競選綱領中關于教育政見篇章的標題，光從這一醒目的標題中，我們似乎就聞到了濃濃的“教育福利味”。保守黨作出承諾：“您的孩子值得擁有最美好的生命開端，好教育不是一件‘奢侈品’，而是每個人都可以享受到的權利。為此，我們將確保為您的孩子提供一所優(yōu)質(zhì)小學，對于失敗持零容忍態(tài)度；將每一所薄弱的中學改制成‘學院’，并為家長和社區(qū)提供他們所想要的‘自由學?！?；幫助教師發(fā)展數(shù)學、工程學、科學和計算機教學技能，以使英國成為世界上最好的國家；創(chuàng)設300萬新的學徒崗位，并確保大學入學人數(shù)不封頂，這是我們對于所有人的愿望?！盵18]33不難發(fā)現(xiàn)，保守黨的承諾并未包含特別標新立異的教育政見，據(jù)此我們可以判斷，堅持“政府—市場”混合治理范式，貫徹“社會共同善與個體權利平衡”倫理取向的教育福利政策，仍將可能是本屆卡梅倫政府化解社會治理困境的重要路徑。

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[10]Department for Education.2010 to 2015 government policy：Children outside mainstream education[EB/OL].[2015-05-08].https://www.gov.uk/government/policies/improving-education-for-pupils-outside-mainstream-school.

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AStudyontheBritishEducationWelfarePoliciesofCameronGovernmentThatResolveSocialGovernanceDilemmas

HEWeiqiang

(SchoolofTeacherProfessionalDevelopment，ZhejiangInternationalStudiesUniversity，Hangzhou310012，China)

In the early years when it came into power，Cameron government faced acute social governance dilemmas. Education welfare policies played an important role in resolving social governance dilemmas. Cameron government selected the“government-market” hybrid balance governing paradigm. On the one hand，it implemented some “social common good” ethic-oriented policies，such as the new supports for the early childhood education services，the poor and special needs school-age children and the poor adolescents’ preparing for the future work and life.On the other hand,it implemented some“individual rights” ethic-oriented policies，such as improving school education efficiency by focusing on the “teaching”，expanding the school autonomy，and providing access to the market. The new Cameron government is likely to continue these policies.

Cameron government;social governance;education welfare policy；child poverty

G471

A

2095-2074(2016)02-0093-06

2016-02-26

教育部人文社會科學研究青年項目(12YJC880025)；浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題(12JCJY10YB)

何偉強(1980-)，男，浙江天臺人，浙江外國語學院教師培訓學院副教授，博士。