范金妹

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

對加強(qiáng)城市管理行政執(zhí)法的思考
——以福建南平為例

范金妹

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

城市管理行政執(zhí)法主體在城市管理中發(fā)揮著重要的作用，立足于福建省南平市城市管理主體即行政執(zhí)法局的概況，從城市管理行政執(zhí)法主體的角度出發(fā)，分析城市管理行政執(zhí)法中存在的問題，從明晰執(zhí)法主體權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范執(zhí)法程序、完善執(zhí)法保障等探索加強(qiáng)城市管理行政執(zhí)法的方式。

城市管理;行政執(zhí)法;執(zhí)法行為

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，“人進(jìn)城”成為大趨勢，對城市管理工作提出了更高的要求。在南平“管好城”的具體實(shí)踐中，城市管理行政執(zhí)法工作得到了重視，取得了一些成效，但依然存在管理體制不順、職責(zé)編制不清、執(zhí)法人員素質(zhì)較差等問題。因此，從城市管理行政執(zhí)法上著手，加強(qiáng)城市管理的軟環(huán)境建設(shè)，對提升城市整體水平具有非常重要意義。

一、南平市城市管理行政執(zhí)法的基本慨況

（一）城市管理行政執(zhí)法的概念

城市管理行政執(zhí)法是在城市管理活動(dòng)中作為行政執(zhí)法主體的行政機(jī)關(guān)，行使相對集中行政處罰權(quán)，以提高行政執(zhí)法效率和城市管理水平。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為城市管理的主體，合理地行使行政處罰權(quán)，在城市管理過程中發(fā)揮著非常重要的作用。目前，中國各城市主要負(fù)責(zé)城市管理綜合執(zhí)法的部門是城市管理行政執(zhí)法局，簡稱“城管局”或“執(zhí)法局”。

（二）南平市城市管理行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

城市不僅是生產(chǎn)空間，更是生活空間，老百姓的生活起居、衣食住行都與城市息息相關(guān)。城市建設(shè)管理的水平對廣大群眾的生活品質(zhì)和幸福感有直接的影響。目前南平市城鎮(zhèn)常住人口約139萬，城鎮(zhèn)戶籍人口110萬，常住人口城鎮(zhèn)化率53.4%。因此，在“人進(jìn)城”的背景下，解決好“管好城”的問題十分緊迫。

南平城市管理行政執(zhí)法局作為城市管理的主體，成立于2010年12月，在延平區(qū)四鶴、紫云、梅山、水東、水南、黃墩等6個(gè)街道的行政區(qū)域開展相對集中的行政處罰權(quán)工作。目前，南平城管局為市住建局直屬機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)城市市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市園林綠化及市政和公用事業(yè)等方面的管理。除城管局之外，住建、工商、衛(wèi)計(jì)、環(huán)保、食藥監(jiān)、公安、消防等職能部門根據(jù)各自職能，也承擔(dān)著部分城市管理行政執(zhí)法的職能。各執(zhí)法主體部門在城市管理的過程中，面對各種紛繁復(fù)雜的問題，就如何提升城市管理水平、為公眾提供全方位的服務(wù)、增強(qiáng)群眾對城市的歸屬感和幸福感，成為迫切需要解決的問題。

二、城市管理行政執(zhí)法中存在的問題

（一）執(zhí)法主體體系尚未理順

一是城管局執(zhí)法主體地位不明確。國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號(hào)）規(guī)定：“不得將集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為政府一個(gè)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)；集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門，獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。而目前南平城管局執(zhí)法現(xiàn)狀與這條規(guī)定不符。南平城管局為市住建局下屬的副處級行政機(jī)關(guān)，根據(jù)相關(guān)管理規(guī)定，它不具備獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，但在實(shí)踐中，它又在中心城區(qū)行使相對集中的行政處罰權(quán)。二是各職能部門權(quán)責(zé)不清晰。各城市管理的職能部門在行政執(zhí)法過程中存在各自為政的情況，沒有“擰成一條繩”，執(zhí)法合力尚未形成。有的職能部門對城管工作不夠重視、配合不夠；有的職能部門在市場準(zhǔn)入方面把關(guān)不嚴(yán)、降低門檻。如目前存在的早餐屋、海西書報(bào)亭等，已經(jīng)設(shè)立并開始經(jīng)營，但因缺乏后續(xù)監(jiān)管，占道經(jīng)營、超范圍經(jīng)營等成為影響城市環(huán)境的突出問題。各街道、社區(qū)在城市管理中，有責(zé)無權(quán)，權(quán)責(zé)不對等，基層干部的積極性調(diào)動(dòng)不起來，沒有參與到城市管理中來。

（二）執(zhí)法主體執(zhí)法程序不規(guī)范

“重實(shí)體，輕程序”的問題可以說是執(zhí)法過程中普遍存在的問題，這個(gè)問題也同樣存在于南平城市管理行政執(zhí)法過程中。執(zhí)法主體，包括職能部門和執(zhí)法人員，也就是具體行為人在執(zhí)法過程中程序不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是執(zhí)法程序可操作性不高。目前，南平城市管理行政執(zhí)法的主要依據(jù)是1994年出臺(tái)的《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》和《福建省城市建設(shè)監(jiān)察條例》，這兩項(xiàng)依據(jù)從出臺(tái)至今已經(jīng)有20多年的歷史，依據(jù)中的很多規(guī)定已經(jīng)不適用于新出現(xiàn)的一些問題，缺乏指導(dǎo)性、實(shí)用性和可操作性，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前城市管理的需要。二是有的執(zhí)法行為不規(guī)范。部分執(zhí)法人員沒有嚴(yán)格按照法定程序來進(jìn)行執(zhí)法，出現(xiàn)了暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、不文明執(zhí)法、執(zhí)法過程不公開透明等問題，這些行為在影響執(zhí)法相對人利益的同時(shí)，對整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的形象也會(huì)產(chǎn)生不良的影響。

（三）執(zhí)法主體執(zhí)法行為缺乏保障

南平市城市管理行政執(zhí)法的過程中，各項(xiàng)保障機(jī)制不夠完善，嚴(yán)重影響了城市管理的水平。一是相關(guān)法律法規(guī)不健全。目前，全國沒有一部獨(dú)立完備的城市管理專門法律，使得城管綜合執(zhí)法常常只能“借法執(zhí)法”。如南平城管局在行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的行政處罰權(quán)時(shí)，它的法律依據(jù)是《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（1992年實(shí)施）、《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》（1994年施行）、《福建省城市建設(shè)監(jiān)察條例》、《城市生活垃圾管理辦法》、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等條例規(guī)定，各條例規(guī)定頒布實(shí)施的時(shí)間比較久遠(yuǎn)，且比較繁雜，執(zhí)法過程中沒有針對性、專項(xiàng)性的法律依據(jù)。二是執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱。南平城區(qū)面積3.84平方公里，而執(zhí)法局在編在崗79人，其中以工代干54人，約占總?cè)藬?shù)的68%，平均年齡46歲，年齡結(jié)構(gòu)不合理且執(zhí)法力量不足。臨時(shí)聘用的130名協(xié)管員，因工資待遇低、無法取得資質(zhì)等問題，人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。三是執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障不足。政府財(cái)政只核撥了執(zhí)法人員基本支出、公用經(jīng)費(fèi)等，其他一些專項(xiàng)費(fèi)用沒有列入預(yù)算。如“兩違”整治、執(zhí)法裝備等經(jīng)費(fèi)未列入財(cái)政預(yù)算，使得執(zhí)法過程中捉襟見肘，影響了城市管理執(zhí)法工作的開展。

三、對加強(qiáng)和改進(jìn)城市管理行政執(zhí)法的思考

城市三分建七分管。一個(gè)城市形象的好壞，不僅僅取決于它的風(fēng)格、設(shè)施、功能、環(huán)境等硬件，更取決于它的管理、人文等軟環(huán)境。要堅(jiān)持建管并重的原則，加強(qiáng)城市管理行政執(zhí)法效果，改善整個(gè)城市的軟環(huán)境。

（一）明晰執(zhí)法主體權(quán)責(zé)體系，解決“誰來管”的問題

明確城市管理的執(zhí)法主體，理清各職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，可以說是城市管理行政執(zhí)法過程中要解決的首要問題，也就是明確管理主體，解決“由誰管”、“誰來管”的問題。

1.明確城管局執(zhí)法中主體地位。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，及時(shí)理順城市管理執(zhí)法體系，調(diào)整執(zhí)法局的機(jī)構(gòu)設(shè)置，使執(zhí)法局在執(zhí)法過程中可以“名副其實(shí)”地行使行政執(zhí)法權(quán)，并按照權(quán)責(zé)對等的原則，讓執(zhí)法主體承擔(dān)起相對應(yīng)的責(zé)任。

2.健全聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。城市管理涉及到多個(gè)部門，各部門間因職責(zé)邊界不清，易互相推諉扯皮。因此，要理順各職能部門權(quán)責(zé)關(guān)系，建立健全聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，形成執(zhí)法工作合力。一是推進(jìn)綜合執(zhí)法，整合各職能部門的城市管理執(zhí)法職能，建立執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，打破各地區(qū)、各部門、各單位的界限，改變目前城管局、執(zhí)法局單打獨(dú)斗的現(xiàn)狀，形成城市管理行政執(zhí)法的合力，真正建立起大城管的格局。二是下移執(zhí)法重心。按照屬地管理的原則，根據(jù)各地的實(shí)際情況，向各街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，合理配置行政執(zhí)法權(quán)，派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作接受上級城管部門的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法工作的全覆蓋。

3.建立執(zhí)法主體責(zé)任制度?？茖W(xué)合理設(shè)置各職能部門間的管理權(quán)限和范圍，并以正式的法律規(guī)章形式予以確定，避免各執(zhí)法主體部門出現(xiàn)職權(quán)交叉等問題。同時(shí)，通過簽訂責(zé)任書的形式，明確具體的權(quán)利和責(zé)任，并將確定的職責(zé)落實(shí)到每個(gè)崗位和每個(gè)執(zhí)法人員的身上，做到責(zé)任到人、權(quán)責(zé)清晰，對責(zé)任的落實(shí)情況進(jìn)行定期考核和年終考核，確保執(zhí)法責(zé)任真正落到實(shí)處。

（二）規(guī)范執(zhí)法主體執(zhí)法程序，解決“怎么管”的問題

1.培育城管執(zhí)法理念。執(zhí)法理念正確與否對執(zhí)法效果會(huì)產(chǎn)生重要的影響。城管作為執(zhí)法行為的主體，首先要樹立正確的行政執(zhí)法理念。執(zhí)法人員要牢記依法履行城市管理的職能是城管部門義不容辭的責(zé)任，要堅(jiān)持以法律為準(zhǔn)繩，做到依法辦事、依法行政。

2.規(guī)范執(zhí)法人員執(zhí)法行為。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要注意執(zhí)法方式的運(yùn)用，改進(jìn)剛性執(zhí)法，推進(jìn)柔性執(zhí)法、人性化執(zhí)法、文明執(zhí)法，也就是在堅(jiān)持依法行政、依法辦事的基礎(chǔ)上，注重維護(hù)公民的合法權(quán)益。規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，可以通過建立合理的績效考核、督查機(jī)制，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)行考核程序，充分運(yùn)用考核結(jié)果，將督查、考核結(jié)果和執(zhí)法人員年終評先評優(yōu)、提拔任用相結(jié)合。

3.加強(qiáng)對執(zhí)法行為的監(jiān)督。對執(zhí)法人員的執(zhí)法過程進(jìn)行監(jiān)督、加強(qiáng)管理，對執(zhí)法人員依法行政有重要意義。對行政執(zhí)法的監(jiān)督可以從兩個(gè)方面著手，即內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是政府內(nèi)部各行政部門對執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的監(jiān)督；外部監(jiān)督主要是來自社會(huì)外界的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督要完善各項(xiàng)監(jiān)督的規(guī)章制度，政府內(nèi)部各部門對執(zhí)法主體和執(zhí)法人員情況比較熟悉，使得內(nèi)部監(jiān)督會(huì)更有針對性、更加有效，從而強(qiáng)化執(zhí)法人員自覺依法行政的意識(shí)。加強(qiáng)外部監(jiān)督，首先要加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，加大新聞媒體對執(zhí)法人員執(zhí)法過程的跟蹤報(bào)道，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中維護(hù)群眾利益、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的行為，并進(jìn)行表揚(yáng)，傳播正能量。同時(shí)，加大對違法執(zhí)法、損害群眾利益行為的曝光力度，增強(qiáng)執(zhí)法過程中透明度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。其次，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與到執(zhí)法監(jiān)督中來，暢通群眾表達(dá)意見的渠道，確保公眾可以更好地行使監(jiān)督權(quán)。

（三）完善執(zhí)法主體執(zhí)法保障，解決“后顧之憂”

1.完善城管執(zhí)法法律法規(guī)。要著力加快城市管理行政執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)的立法進(jìn)程，嘗試建立全國性的《城市管理法》，解決目前城市管理行政執(zhí)法無法可依的問題。同時(shí)，堅(jiān)持依法治市，根據(jù)南平本地情況，用好地方立法權(quán)，制定出切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則和管理辦法，加強(qiáng)對執(zhí)法主體執(zhí)法行為的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法程序的規(guī)范化。

2.加強(qiáng)執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)。一是嚴(yán)格執(zhí)法隊(duì)伍的準(zhǔn)入和準(zhǔn)出機(jī)制。提高城管執(zhí)法隊(duì)伍的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，包括正式執(zhí)法人員和協(xié)管員，對正式執(zhí)法人員和協(xié)管員可以設(shè)置不同的崗位條件和要求，通過公開、公平的筆試、面試等程序，嚴(yán)把執(zhí)法人員準(zhǔn)入關(guān)口。同時(shí)，合理設(shè)置執(zhí)法崗位，把執(zhí)法人員的年齡、文化程度、性別等因素和崗位緊密結(jié)合，優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)。二是注重執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)的提升。執(zhí)法人員進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍后，要加強(qiáng)對執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)。對執(zhí)法人員從業(yè)過程中急需的知識(shí)進(jìn)行摸底調(diào)查，根據(jù)需求合理設(shè)置培訓(xùn)課程、培訓(xùn)內(nèi)容，采用網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、集中面授、個(gè)人自學(xué)等方式開展學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力和綜合素質(zhì)。

3.保障城管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)支出。要確保執(zhí)法的效果，必須要有經(jīng)費(fèi)上的支持和保障，地方財(cái)政應(yīng)將城管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，保證城市管理執(zhí)法工作的開展。同時(shí)，執(zhí)法主體部門要嚴(yán)格執(zhí)行“罰繳分離”和“收支兩條線”等制度規(guī)定，對沒收的物品和款項(xiàng)建立明細(xì)清單，明確管理的責(zé)任人，嚴(yán)格管理；將行政人員的具體行政行為和機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益脫鉤，嚴(yán)禁對執(zhí)法人員提出預(yù)收罰款、定工作量等要求，避免違法行為的發(fā)生。

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