● 孫平 彭青云

人口老齡化背景下美德老年人力資源開發(fā)經(jīng)驗及啟示

● 孫平 彭青云

在我國人口老齡化程度加劇、人口紅利逐漸消失殆盡和勞動力短缺問題日益嚴峻的形勢下，未來老年人力資源的使用與開發(fā)必將為越來越多人所重視。本文從老年人力資源開發(fā)的立法、退休政策設(shè)計、就業(yè)促進項目、組織參與和發(fā)展老年教育五個方面總結(jié)了美國、德國老年人力資源開發(fā)的先進經(jīng)驗和具體做法，并針對我國目前老年人力資源開發(fā)中存在的問題，借鑒美德經(jīng)驗，從拓展老年人力資源開發(fā)對象覆蓋面、推進法制建設(shè)、實施開發(fā)促進項目、發(fā)揮組織中介作用以及促進老年教育事業(yè)發(fā)展五個方面提出了對策與建議。

人口老齡化 老年人力資源開發(fā) 美國 德國

一、研究背景

人口老齡化是指老年人口在總?cè)丝谥械谋壤粩嘣黾拥倪^程，不僅指老年人口數(shù)量增多，也指人口年齡結(jié)構(gòu)不斷老化。目前,中、美、德三國都處在老年人口規(guī)模大，老齡化速度加快的階段,其中尤以中國的人口老齡化狀況最為嚴峻。截止到2015年底,中國60歲以上老年人口數(shù)量為2.21億，遠遠超過美國（1823.3萬人，2015年）和德國（4769.5萬人，2015年）,并持續(xù)以平均每年500萬的速度增加（鄔滄萍、杜鵬，2006）。同時，中、美、德三國的勞動年齡人口老化趨勢也非常顯著，勞動年齡人口年齡中位數(shù)不斷提高。2015年美國勞動年齡人口的年齡中位數(shù)已達到42.3歲，2015年德國勞動力年齡人口的年齡中位數(shù)已達到46.2歲，國內(nèi)目前勞動年齡人口中位數(shù)是35歲左右,到2050年將增加到41歲以上（姜向群、杜鵬，2014）。

在老年人口勞動參與方面，2015年德國55-64歲人口的勞動參與率為63.5%，65歲及以上老年人口勞動參與率為21.3%。2015年美國55-64歲老年人口的勞動參與率為61.2%，65歲及以上老年人口勞動參與率為17.7%。2015年中國有19%的60歲及以上老年人口從事有收入的工作或活動。其中，農(nóng)村有31%的老年人口從事有收入的經(jīng)濟活動，城市僅有近11%的60歲及以上老年人口從事有收入的工作（吳敏，2010）。根據(jù)CLASS數(shù)據(jù)調(diào)查比例，若按2015年末我國60歲及以上老年人口2.2億算，扣除目前在工作或參與經(jīng)濟活動的4000多萬老年人口和4000多萬的失能老年人口，健康但未參與有收入工作或經(jīng)濟活動的60歲以上老年人口約達1億人。這些數(shù)據(jù)一定程度反映了我國老年勞動力儲量豐富，但利用不足。

德國是世界上第一個建立老年社會保障制度的國家，德國政府十分重視老年人力資源開發(fā)，在老年人力資源開發(fā)和保護上實施了系列政策和措施。美國政府為了充分挖掘老年勞動力資源的潛力，也先后實施了多項老年人力資源開發(fā)項目，建立了較完善的老年教育體系。隨著我國老齡化形勢的加劇，老年勞動力作為人力資本的一個重要組成部分，如何有效地開發(fā)和利用老年人力資源的問題日益凸顯，而目前我國對老年人力資源開發(fā)領(lǐng)域的研究尚處空白，實踐經(jīng)驗也極為缺乏。為此，本文通過對德國和美國老年人力資源開發(fā)實踐經(jīng)驗的研究，以期為我國未來老年人力資源開發(fā)提供一定的借鑒與指導(dǎo)。

二、美德老年人力資源開發(fā)經(jīng)驗

為了保護老年勞動力資源，應(yīng)對日益嚴峻的老齡化形勢，促進老年人再就業(yè)，美國和德國采取了一系列老年人力資源開發(fā)的對策，具體如下：

1.健全促進老年人就業(yè)的立法

美國、德國都建立了完備的老年人權(quán)益保障法律體系，并對禁止年齡歧視做出了特別規(guī)定。1965年美國制定了《美國老年人法》，該法致力于為老人提供全方位的服務(wù)，對老年人的保障范圍擴展到心理健康、文化生活需求的滿足。美國《民權(quán)法案》和《雇傭年齡歧視法案》致力于保護在招募、升遷和留職中遭遇各種形式歧視的個人，尤其是老年人。1975年美國制定了《禁止歧視老人法》，取消了強制性退休的法律條文，禁止70歲以下雇員強制退休的規(guī)定，規(guī)定凡是參與政府款項的活動，均不能因年老而有任何歧視；同時明確支持老年人參與各種教育培訓(xùn)活動：凡由政府部門出資舉辦的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和福利活動，必須為65歲以上老年人留出一定比例的名額，在篩選學(xué)員時，不得以任何理由將50歲以上的成年人排除在外。德國也出臺了一系列直接促進老年人就業(yè)和反對老年人就業(yè)歧視的法律，1998年直接在《就業(yè)促進法》中設(shè)置“任職能力意愿測試與短期訓(xùn)練措施”條款，要求針對全部登記在冊的失業(yè)者進行職業(yè)培訓(xùn)。2006年德國頒布了《一般平等待遇法》，禁止培訓(xùn)和招聘中直接和間接的年齡歧視行為。

2.實施靈活多樣的退休政策

美德兩國都實施了延遲退休方案。為了讓民眾更好地接受延遲退休的安排，兩國通過延遲退休方案后并沒有立即實施，而是采取了漸進式退休的方式。德國2007年通過延遲退休方案，2012年生效；美國延遲退休年齡方案1983年提出，2000年才生效（趙飛，2004）。同時，退休時間的選擇和安排充分尊重個人意愿，到達一定年齡后，是否提前退休或者選擇什么時間退休都遵從公民個人意愿，但是選擇退休的年齡越早，領(lǐng)取的養(yǎng)老金越少，越接近法定退休年齡，領(lǐng)取的養(yǎng)老金檔次越高。

德國還實行了彈性退休和部分退休政策。德國于1992年啟動了彈性退休制度。德國公民在法定退休年齡規(guī)定下，55-65歲之間可以根據(jù)自己的實際情況自主選擇是否提前退休，或者選擇工作和部分退休相結(jié)合方案，在此期間退休的勞動者可以從事彈性工作直到法定退休年齡完全退休為止。德國1996年頒布的《部分退休法》規(guī)定：從55歲開始到65歲退休的十年期間，在保證平均每周工作時間不少于18小時的前提下，勞動者可自愿選擇是否將工作時間從全天減少到半天；選擇部分退休的勞動者可以一邊參與部分勞動，并繼續(xù)繳納養(yǎng)老金，一邊領(lǐng)取部分養(yǎng)老金，待完全退休后才開始領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。勞動者因工作時間減少導(dǎo)致的收入減少，通過獲得失業(yè)保險金之外的額外補貼來補償，補貼最長期限是6年，并確保被補貼后勞動者的收入最低可達到最后一次稅后工資的70%，相當(dāng)于養(yǎng)老金保險繳納金額的90%，費用由聯(lián)邦政府勞動局提供（Fraccaroli, Deller，2015）。

3.開展多種形式的就業(yè)促進項目

美國政府實施了SCSEP（Senior Community Service Employment Program）項目，該項目是美國老人法第V部分規(guī)定，截至2015年已實施50周年。SCSEP項目為低于或等于貧困線的55歲以上老年人提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)機會。非營利組織（社區(qū)、宗教組織、聯(lián)邦公共機構(gòu)）可通過公開競爭的方式，申請該項目的政府基金。該項目不僅以補貼社區(qū)服務(wù)項目為橋梁，增加老年人和所服務(wù)社區(qū)的福利，進而促進老年人的健康和就業(yè)；而且還對老年人培訓(xùn)經(jīng)歷進行評估，即根據(jù)美國勞工局（DOL）信息系統(tǒng)中收集和保存的老年人社區(qū)服務(wù)評估結(jié)果信息，為其提供業(yè)余的、暫時的工作培訓(xùn)。培訓(xùn)通常包括一般培訓(xùn)和專門培訓(xùn)，一般培訓(xùn)以召開組會的方式提供本地的就業(yè)信息和資源，專門培訓(xùn)是指導(dǎo)怎么找工作，包括課堂學(xué)習(xí)和個別輔導(dǎo)（Cummins, Harootyan, and Kunkel，2015）。SCSEP項目為社區(qū)服務(wù)機構(gòu)提供了對口員工。美國政府還開展的成年人勝任力國際評估PIAAC（the International Assessment of Adult Competencies）項目。該項目不僅系統(tǒng)評估老年人培訓(xùn)項目的效果，檢測教育培訓(xùn)經(jīng)歷與就業(yè)、勞動參與和收入之間的關(guān)系，而且還評估老年人識字、算術(shù)和解決問題等方面的能力。該評估相當(dāng)于為老年人提供職業(yè)技能鑒定，并且可以根據(jù)評估結(jié)果給老年人安排與其能力對等的工作崗位，這也是提升老年人就業(yè)能力的系統(tǒng)培訓(xùn)項目。

德國政府推行老年人職業(yè)發(fā)展計劃?！?0+”計劃展望中增加了老年人區(qū)域就業(yè)條款，要求所有合作地區(qū)和企業(yè)都必須為老年人創(chuàng)造更多更好的就業(yè)平臺。德國聯(lián)邦就業(yè)局還實施了針對老年勞動者的哈茲改革，針對年齡在50歲及以上的失業(yè)人員或者遭受失業(yè)威脅的員工，在危險期和失業(yè)期內(nèi)，每個月給予適當(dāng)?shù)难a助，補助額度按照個人最后一次凈收入50%發(fā)放；對失業(yè)者發(fā)放代金券，德國就業(yè)服務(wù)局在早期的培訓(xùn)項目中給失業(yè)者發(fā)放代金券，失業(yè)者用代金券自由選擇培訓(xùn)項目，老年勞動者可以學(xué)習(xí)一定專業(yè)所需的專業(yè)技能，或者獲得一般職業(yè)資格認證。德國于1986年開始實施“過橋津貼”鼓勵失業(yè)者自主創(chuàng)業(yè)，2004年起賦予自主創(chuàng)業(yè)者的失業(yè)者獲得法定資助的權(quán)利，失業(yè)者可在該津貼與失業(yè)福利金二者選其一（程馨，2008）。

4.鼓勵組織參與老年人力資源開發(fā)

德、美兩國都實施了減免稅收和保險費的刺激措施,鼓勵用人單位開發(fā)使用老年人力資源。德國針對雇用了55歲及以上年齡段失業(yè)者的用人單位，政府將減免其失業(yè)保險費用。同樣，美國政府也設(shè)置了雇主刺激稅，針對那些為老年工人提供培訓(xùn)機會的雇主實施稅收減免，目的是為了讓老年工人更好地獲取培訓(xùn)機會和工作技能。

德國企業(yè)比較重視開發(fā)使用老年人力資源，以寶馬公司實施的雇員健康管理項目最為典型。寶馬公司在工程建設(shè)上實施了符合人體工程的生產(chǎn)設(shè)備改造，設(shè)計專門的老年人生產(chǎn)線,計劃到2017年將生產(chǎn)工人平均年齡提升到47歲（Juergen Deller，2015）。在生產(chǎn)改進過程中還召開年齡管理研討會，讓生產(chǎn)線工人全程參與改進過程，工人組成工作小組對自己的項目負責(zé)，鼓勵工人寫出自己的意見并貼在公告欄上，獲取工人的建議和改進措施，領(lǐng)導(dǎo)層會認真考慮和采納。除此之外，寶馬還實行了支持老年人選擇彈性工作制的措施，實行暫時或間歇性的兼職，工作輪換，幾個工人共享一份工作，20天和半年的休假制度。

美國的老年人民間組織和團體比較發(fā)達，老年人在社會經(jīng)濟政治生活中擁有話語權(quán)。其中，影響最大的是美國退休人員協(xié)會（The American Association of Retired persons，AARP)。該協(xié)會成立于1985年，協(xié)會有3700多萬會員，分會4000多個，是為老年人謀取福利的非營利性組織，美國50歲以上的老年人有一半是該協(xié)會的會員。該協(xié)會不僅為老年人的權(quán)益呼吁倡議，更是親自參與到社區(qū)就業(yè)項目的承接中，為老年人提供切實實惠。

5.重視發(fā)展各類老年教育

美德兩國政府都非常重視老年教育的發(fā)展。美國不僅建立了眾多的老年教育機構(gòu)，而且普通大學(xué)也不設(shè)入學(xué)年齡限制，并專門開設(shè)“老年班”；美國專門招收60歲以上老年人的寄宿式學(xué)校有300多所，在校生5萬多人，一些美國老年人退休后返回學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)；同時美國社區(qū)型老年教育也非常普遍，社區(qū)老年教育由非盈利的社會福利機構(gòu)組織，依托社區(qū)，與大學(xué)和社區(qū)學(xué)院保持密切聯(lián)系，經(jīng)費主要來源于公立或私立大學(xué)的贊助和私人慈善捐款。

德國政府也十分重視老年教育，德國老年教育的特色在于在“專業(yè)學(xué)習(xí)”和“職業(yè)學(xué)習(xí)”之后設(shè)置“社會學(xué)習(xí)”階段，該階段能夠促進老年人融入到社區(qū)鄰里、興趣團體中去。絕大部分的德國大學(xué)都向老年人開放，為老年人提供教育服務(wù)，老年人不僅可以以訪問生的身份參加正常班級的授課，還可以參加德國大學(xué)“第三年齡級”項目，學(xué)習(xí)專門為老年人開設(shè)的課程。

三、對我國老年人力資源開發(fā)的啟示

借鑒美、德老年人力資源開發(fā)經(jīng)驗，針對我國老年人力資源開發(fā)面臨的主要問題，提出如下建議。

1.拓展老年人力資源開發(fā)覆蓋面

目前，國內(nèi)關(guān)于老年人力資源開發(fā)對象多指高層次的精英老年人和城市企業(yè)事業(yè)單位的離退休職工，針對低層次、低技能而導(dǎo)致職業(yè)晚期失業(yè)下崗工人群體的培訓(xùn)有限，低技能、重復(fù)勞動的老年農(nóng)民工群體也無人關(guān)注。而美國社區(qū)服務(wù)就業(yè)項目主要針對社區(qū)中失業(yè)的低齡老年人，德國的各項方案措施則是針對全體老年人群體。鑒于此，我國支持和促進老年人和老年工人再就業(yè)的政策措施應(yīng)該擴大范圍和對象。在城市，目前餐飲和護理等服務(wù)行業(yè)面臨用工短缺，可以通過培訓(xùn)和資助項目，將城市的40、50以及60歲以上健康且有勞動能力并意愿參與勞動的老年人口充分利用起來，培養(yǎng)老年護理員和老年基層服務(wù)人員，充實基層勞動力市場。在農(nóng)村，一代農(nóng)民工群體在城市從事的簡單體力勞動，由于年紀偏大，在城市勞動力市場上處于劣勢，面臨返鄉(xiāng)后再次投入到農(nóng)業(yè)勞動中去，對他們進行培訓(xùn)和資助，不僅有利農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和規(guī)模經(jīng)濟，更有利于縮小城鄉(xiāng)差距。

2.加強老年人力資源開發(fā)的法制建設(shè)

目前，我國《老年人權(quán)益保障法》中都是大而籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，只有保障老年就業(yè)的基本條款，但沒有具體實施方案，更沒有涉及到老年人力資源開發(fā)的內(nèi)容。借鑒美德兩國經(jīng)驗，政府可考慮在法律層面上明確規(guī)定老年人力資源開發(fā)的必要性、可行性和合理性，在老年人權(quán)益保障法中增加反年齡歧視和促進老年人就業(yè)的具體條款，保障老年人在就業(yè)市場上的準入權(quán)，針對不同的老齡群體設(shè)計不同的開發(fā)方案和策略，針對有意雇傭和培訓(xùn)老年員工的企業(yè)和組織采取優(yōu)惠的稅收政策和工資補貼制度。盡快出臺延遲退休和彈性退休的具體方案，試點后形成相應(yīng)的法律條款，讓老年人的再就業(yè)、老年人培訓(xùn)和教育都有法可依。尤其在目前國內(nèi)老年教育相對滯后的情況下，這是保障和促進老年人終身教育的權(quán)益，是真正實現(xiàn)“老有所學(xué)，老有所為”的必要前提和基礎(chǔ)。

3.實施老年人力資源開發(fā)促進項目

國內(nèi)關(guān)于老年人力資源開發(fā)的具體項目尚處于真空狀態(tài)，缺少面向社區(qū)和村級層面的老年人力資源開發(fā)項目、低齡老年人就業(yè)促進項目和老年人職業(yè)能力鑒定測評項目等等。借鑒美德兩國經(jīng)驗，我國政府可以考慮策劃推出促進和服務(wù)老年人力資源開發(fā)的具體項目。例如，在社區(qū)和村級層面，設(shè)計推出老年人就業(yè)促進項目，給低齡失業(yè)老年人發(fā)放代金券，老年人用代金券購買培訓(xùn)時間和服務(wù)項目等；鼓勵社會組織、NGO機構(gòu)或企業(yè)申請政府有關(guān)老年人力資源開發(fā)的服務(wù)項目，面向基層老年人開展就業(yè)技能培訓(xùn)項目和勝任力評估等項目，以提升老年人的求職技巧和就業(yè)能力。

4.重視發(fā)揮組織的中介作用

我國企業(yè)層面對老年人力資源的開發(fā)利用重視不夠；作為老年人自己的民間組織、社區(qū)和村級的老年協(xié)會也是形同虛設(shè)，只是掛個牌，沒有發(fā)揮實際作用；更沒有老年人才交流市場和交流中心這樣的中介組織，也很少有組織和機構(gòu)開展為老年人介紹有收入工作的活動。因此，借鑒美德兩國經(jīng)驗，我國政府可通過設(shè)置稅收減免和保險費減免優(yōu)惠的配套政策，鼓勵支持企業(yè)開展老年人力資源培訓(xùn)評估項目；企業(yè)自身也可以針對不同生產(chǎn)經(jīng)營方式設(shè)計不同類別的老年人力資源培訓(xùn)和開發(fā)項目，提高老年工人的工作技能，企業(yè)還可以主動靈活調(diào)配工人的工作時間，以適應(yīng)老年人的身體機能衰退的特征。同時，政府還可以充分發(fā)揮基層老齡協(xié)會在老年人就業(yè)中的組織和動員作用，把村級和社區(qū)級老年人協(xié)會的中介作用充分發(fā)揮起來，當(dāng)好老年人的代言人，使其成為老年人再就業(yè)的服務(wù)站和中轉(zhuǎn)站。

5.促進老年教育事業(yè)的發(fā)展

我國的老年教育多是社區(qū)教育、成人教育、遠程教育、繼續(xù)教育的非學(xué)歷教育，并且開設(shè)的課程內(nèi)容多是“健身、養(yǎng)生、娛樂、休閑”式的興趣班和娛樂性質(zhì)的合唱團和舞蹈班；高等院校沒有開設(shè)專門招收老年人的老年班，也沒有針對老年人的學(xué)歷教育，更沒有針對失業(yè)老年人、低技能老年人開設(shè)特殊職業(yè)技能培訓(xùn)班；很多區(qū)縣級以下的社區(qū)、村委會的老年大學(xué)往往都是掛個牌子，流于形式，沒有實質(zhì)內(nèi)容。借鑒美德兩國經(jīng)驗，政府可以考慮依托于社區(qū)和村委會，設(shè)計針對老年人群體的培訓(xùn)項目，做好培訓(xùn)項目和市場需求的對接；社區(qū)和村委的老年大學(xué)和老年協(xié)會在舉辦興趣、娛樂學(xué)習(xí)班的基礎(chǔ)上，應(yīng)多增加專項技能的培訓(xùn)課程，譬如城市可以開展護理知識和技能培訓(xùn)，農(nóng)村可以開設(shè)種植技能培訓(xùn)等；嘗試倡導(dǎo)高等學(xué)校的學(xué)歷教育面向老年人開放等。

1.程馨：中國人口老齡化背景下的老年人力資源開發(fā)研究，青島大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年。

2.姜向群、杜鵬：《中國人口老齡化和老齡事業(yè)發(fā)展報告》，中國人民大學(xué)出版社，2014年版。

3.鄔滄萍、杜鵬：《中國人口老齡化：變化與挑戰(zhàn)》，中國人口出版社，2006年版。

4.吳敏：《農(nóng)村老年人勞動參與意愿的經(jīng)濟因素分析》，載《人口與發(fā)展》，2016年第2期，第56–64頁。5.趙飛：《我國人口老齡化與老年人力資源開發(fā)》，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004年。

6. Cummins P, Harootyan B, and Kunkel S. Workforce development in the United States: Facilitating opportunities to work at older ages. Public Policy & Aging Report, 2015, 25(4):150–154.

7. Deller J. Aging, workforce development, and training for older workers in Germany. Public Policy & Aging Report, 2015, 25(4):1–4.

8. Fraccaroli F, Deller J. Work, aging, and retirement in Europe: Introduction to the special issue. Work, Aging, and Retirement, 2015, 1(3):237–242.

■責(zé)編/張新新 E-mail：hrdxin@126.com Tel: 010-88383907

The Development of Human Resources of the Elderly in the Background of Population Aging

Sun Ping and Peng Qingyun
（MBA Educational Center, Capital University of Economics and Business; School of Sociology & Population Studies, Renmin University of China）

At present, based on the background of population ageing and disappearance of population bonus. Labor shortages is becoming more and more serious. This paper summarizes the advanced experiences and practices of the elderly human resources development in the United States and Germany from fve aspects: the legislation of the development of human resources, the design of retirement policy, the employment promotion project, the participation of organizations and the development of old age education. The author puts forward some countermeasures and suggestions from fve aspects: expanding the coverage of the old human resources development object, advancing the legal system construction, implementing the development promotion project, bringing the intermediary role of the organization and promoting the development of the old age education.

Population Aging; The Elderly Human Resource Development; United States; Germany

孫平，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)MBA教育中心，碩士研究生。電子郵箱：sunping3386@163.com。

彭青云，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，博士研究生。電子郵箱：espace2005@126. com。