盧如平

（中共臨海市委宣傳部，浙江 臨海 317000）

古代郡、州制的緣起和演變

盧如平

（中共臨海市委宣傳部，浙江 臨海 317000）

縣制是最悠久，也是最穩(wěn)定、最基本的地方行政區(qū)劃。作為統(tǒng)縣地方行政區(qū)劃，郡、州制時(shí)間最長(zhǎng)。郡制產(chǎn)生于春秋中晚期，到唐晚期不再存在。州制起源于漢代，到民國(guó)初年消失，中華人民共和國(guó)成立后在民族自治地區(qū)設(shè)立自治州。

郡制；州制；形成和演變

恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家起源》一書(shū)中指出：“國(guó)家和舊的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是它按地區(qū)來(lái)劃分它的國(guó)民……第二點(diǎn)是公共權(quán)力的設(shè)立?！倍吨芏Y》開(kāi)篇即曰：“惟王建國(guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極。”在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，統(tǒng)一的中央集權(quán)下，要進(jìn)行有效的管理和統(tǒng)治，就必須實(shí)施分區(qū)域分層次的行政管理，《左傳·襄公二十五年》引鄭國(guó)執(zhí)政子產(chǎn)的話說(shuō)：“政如農(nóng)功”“如農(nóng)之有畔”，畔即是界。行政區(qū)劃隨國(guó)家的產(chǎn)生而逐漸形成，是國(guó)家行政區(qū)域的劃分及政權(quán)的設(shè)置，目的是便于中央統(tǒng)治和對(duì)國(guó)民施政管理。

《史記·秦始皇本紀(jì)》載，秦王政二十六年（前221）滅齊，統(tǒng)一天下。面對(duì)前所未有的龐然大國(guó)，嬴政在首都咸陽(yáng)召集丞相王綰、御史大夫馮劫、廷尉李斯等大臣開(kāi)了一次具有深遠(yuǎn)歷史意義的御前會(huì)議。一是議帝號(hào)，從上古“泰皇”“五帝”中各取一字，號(hào)曰“皇帝”，嬴政為始皇帝。二是定制度，在討論地方行政制度時(shí)，王綰等群臣主張恢復(fù)西周封建制度，而李斯力排眾議，從分封制的弊端分析，認(rèn)為分封制“不可為也”，提出海內(nèi)“皆為郡縣”，秦始皇采納李斯的意見(jiàn)，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”。對(duì)此，《漢書(shū)·地理志》載：“秦遂并兼四海，以為周制微弱，終為諸侯所喪，故不立尺土之封，分天下為郡縣，蕩滅前圣之苗裔，靡有孑遺者矣?！痹诿鞔郧?，“文人祖述其說(shuō)，認(rèn)為廢封建，立郡縣，皆始皇之所為也”［1］。“認(rèn)為由于秦始皇統(tǒng)一天下，一夜之間全國(guó)到處出現(xiàn)了以‘郡’‘縣’為名的都市群”［2］。明清之際，田汝成、顧炎武等提出質(zhì)疑，顧認(rèn)為：“謂罷侯置守之始于秦，則儒生不通古今之見(jiàn)也?！薄耙杂嘤^之，殆不然。”［1］學(xué)者進(jìn)一步考證，得出結(jié)論，郡縣制起源于春秋時(shí)期。

歷史上，商、周王朝實(shí)行的是分封制，即“封邦建國(guó)”。進(jìn)入春秋時(shí)期，周王室衰微，諸侯國(guó)強(qiáng)弱分化，諸侯國(guó)之間為人口和土地明爭(zhēng)暗斗，弱肉強(qiáng)食，作為地方行政區(qū)劃的“縣”便產(chǎn)生了?！蹲髠鳌でf公十八年》載：“初，楚武王克權(quán)，使斗緡尹之?！币馑际钦f(shuō)，楚武王（前740—690）派兵消滅了子姓小國(guó)權(quán)（約位于今湖北省荊門(mén)縣東南），并將其改建為縣，令大夫斗緡為縣尹。又《左傳·哀公十七年》載，楚太師子谷追述說(shuō)：“彭仲爽，申俘也，文王以為令尹，實(shí)縣申、息?！庇帧蹲髠鳌でf公十四年（前680）》載：“蔡哀侯為萃故，繩息媯以語(yǔ)楚子。楚子如息，以食人享，遂滅息。”專家考證，息國(guó)當(dāng)在魯莊公十四年（前680）前為楚文王所滅而置縣［3］。又《漢書(shū)·地理志》右扶風(fēng)枸邑下顏師古注：“《汲郡古文》：‘晉武公滅荀，以賜大夫原氏黯，是為荀叔’，又云‘文公城荀’。然則荀當(dāng)在晉之境內(nèi)，不得在扶風(fēng)界也。今河?xùn)|有荀城，古荀國(guó)?！蓖鯂?guó)維《古本竹書(shū)紀(jì)年輯?！穼x滅荀事系于晉武公三十九年（前676），故可推知晉在是年滅荀國(guó)而建荀縣。又《史記·秦本紀(jì)》載：“（武公）十年（前688），伐、冀戎，初縣之。十一年，初縣杜、鄭。”大量的古文獻(xiàn)可知，在春秋前期，楚、晉、秦等強(qiáng)國(guó)兼并弱國(guó)后設(shè)置了“縣”這一地方行政區(qū)劃。而縣制也是我國(guó)歷史上最穩(wěn)定、最基本的地方行政區(qū)劃，如上文所提的息縣的“縣名與縣府的治所幾乎是‘我自巋然不動(dòng)’，2000多年來(lái)一直沒(méi)有什么變化”［4］。

縣的早期設(shè)置多是在邊境地區(qū)，諸侯國(guó)在新開(kāi)拓的疆土（即強(qiáng)國(guó)把那些武力消滅的弱國(guó)或強(qiáng)行割讓鄰國(guó)所得的土地）改制成建制縣。由于在地方治理方面實(shí)行縣制不僅使國(guó)君權(quán)力直達(dá)地方，而且中央財(cái)政也得到積極保證，因此春秋后期，各諸侯國(guó)普遍設(shè)縣，并將縣制推行到內(nèi)地，如《左傳·昭公二十八年（前514）》載，晉國(guó)韓、趙、魏等6家聯(lián)手消滅羊舌氏和祁氏，并把其原來(lái)食邑變?yōu)榭h域，“分祁氏之田以為七縣，分羊舌氏之田以為三縣”。又如《史記·商君列傳》載，秦孝公十二年（前350），商鞅變法，將許多小的鄉(xiāng)、邑、聚合并為縣。到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，縣制在各諸侯國(guó)已經(jīng)普及和完善。

郡，《爾雅·釋名》解釋：“郡，群也，人所群聚也?！敝苷聱Q先生認(rèn)為：“郡在初也是邑的一種形式，郡字從邑君聲，也從側(cè)面說(shuō)明這一點(diǎn)?！保?］

現(xiàn)有文獻(xiàn)和考古資料未能準(zhǔn)確詳細(xì)地告訴我們“郡”是如何起源的，即郡在哪一個(gè)諸侯國(guó)、什么時(shí)間最先設(shè)置等問(wèn)題，目前尚無(wú)確鑿證據(jù)。但有限的史料說(shuō)明，至春秋中晚期，已有“郡”這個(gè)行政區(qū)劃在部分諸侯國(guó)存在。如《國(guó)語(yǔ)·晉語(yǔ)》記載著晉獻(xiàn)公死后（前651），晉公子夷吾逃亡時(shí)與秦公子縶說(shuō)的一段話：“君茍輔我，蔑天命矣！亡人茍入掃宗廟，定社稷，亡人何國(guó)之與有？君實(shí)有郡縣，且入河外列城五?！睆倪@段話可以看出秦國(guó)當(dāng)時(shí)已有郡的建制。又《史記·仲尼弟子列傳》載，艾陵之戰(zhàn)（前484）前，子貢游說(shuō)吳王夫差救魯攻齊，“于是吳王乃遣九郡兵伐齊”，可見(jiàn)此時(shí)吳國(guó)已有郡的建制。又《左傳·哀公二年（前493）》載，晉國(guó)執(zhí)政大夫趙簡(jiǎn)子在討伐范氏和中行氏前，為激勵(lì)將士，宣布：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡，士田十萬(wàn)，庶人工商遂，人臣隸圉免?！笨梢?jiàn)當(dāng)時(shí)晉國(guó)有郡的建制，并且郡的地位低于縣。

直到春秋末年，郡與縣尚無(wú)統(tǒng)屬關(guān)系。究其原因，清代史學(xué)家姚鼐認(rèn)為：“郡之稱，蓋始于秦晉，以所得戎、翟地遠(yuǎn)，使人守之，為戎、翟民君長(zhǎng)，故名曰郡?！薄翱みh(yuǎn)而縣近，縣成聚富庶而郡荒陋，故以美惡異等，而非郡與縣相統(tǒng)屬也?！保?］進(jìn)入春秋中晚期，隨著兼并的加劇，秦、晉等國(guó)在邊遠(yuǎn)近敵之地設(shè)置了“郡”的機(jī)構(gòu)，具有鎮(zhèn)守邊疆、保衛(wèi)國(guó)土的重要責(zé)任，帶有軍政混合區(qū)性質(zhì)，而其強(qiáng)烈的軍事色彩、職能特性決定了其長(zhǎng)官職務(wù)為“郡守”，并且人選也定位于武官。而明顯區(qū)別于大都由文官出任的縣級(jí)長(zhǎng)官縣令（尹、長(zhǎng)）。

經(jīng)過(guò)春秋（前770－前476）近300年的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)（以前475作為春秋、戰(zhàn)國(guó)的分界線，是郭沫若先生劃定的，當(dāng)代一些學(xué)者認(rèn)為以前453年韓、趙、魏滅智氏，實(shí)際上已三家分晉，且是《左傳》最后提到的內(nèi)容，以這個(gè)重大歷史事件作為時(shí)代轉(zhuǎn)折的標(biāo)志，將前770－前453作為春秋時(shí)代的起訖年代［7］，則為300余年），至戰(zhàn)國(guó)初年，只剩下秦、楚、齊、韓、趙、魏、燕、越等幾個(gè)大諸侯國(guó)和十幾個(gè)二等諸侯國(guó)。諸侯國(guó)間的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)愈演愈烈，遍地烽火，史籍中關(guān)于郡的記載明顯增多，且地位漸顯重要。魏在河西設(shè)上郡、西河郡，目的是防秦，后來(lái)失上郡、西河郡后，退而在河?xùn)|設(shè)郡，仍為防秦之用。上黨地區(qū)為魏、趙、韓交界的險(xiǎn)要之地，三國(guó)都在上黨設(shè)郡。韓在三川設(shè)郡，楚在漢中設(shè)郡，也都是為了防秦。除了諸侯國(guó)之間爭(zhēng)城奪地之戰(zhàn)外，各國(guó)還向北、西、南三方少數(shù)民族地區(qū)不斷擴(kuò)展領(lǐng)土，并設(shè)郡予以防守，如趙設(shè)云中、雁門(mén)、代郡是為了防林胡、樓煩的；燕設(shè)上谷、漁陽(yáng)、左北平、遼西、遼東等郡，是防東胡的；秦設(shè)隴西、北地兩郡是為了防戎的；楚設(shè)巫、黔中兩郡是為了防百越、西南夷的［5］35。

關(guān)于以郡統(tǒng)縣的制度也是起于青萍之末，由微而著的，大約形成于戰(zhàn)國(guó)中期。由于戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，朝廷一般都由那些比縣級(jí)地方行政長(zhǎng)官官階高的軍事指揮官出任郡守，如《史記·孫子吳起列傳》載：“（魏文侯）以吳起善于兵……乃以為西河（郡）守，以拒秦、韓”，郡的地位逐漸高于縣。湖北云夢(mèng)出土的秦簡(jiǎn)《南郡守騰文書(shū)》中開(kāi)宗明義說(shuō)：“南郡守騰謂縣、道嗇夫……”表明南郡下轄縣、道?？h是設(shè)在內(nèi)地的，道是在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置的地方行政區(qū)劃，相當(dāng)于內(nèi)地的縣。［8］而史籍記載則已很普遍，《史紀(jì)·秦本紀(jì)》載，魏納上郡于秦時(shí)，該郡有15縣；又據(jù)《戰(zhàn)國(guó)策》載，趙國(guó)的上黨郡有24縣，代郡有36縣，韓國(guó)的上黨郡有17縣，燕國(guó)的上谷郡有36縣……仔細(xì)分析，到了戰(zhàn)國(guó)中期，隨著武力兼并步伐的不斷加快，大批弱小的諸侯國(guó)在惶惶不可終日的恐怖戰(zhàn)爭(zhēng)中或滅亡或投降，天下僅存秦、楚、齊、趙、韓、魏、燕等幾個(gè)超級(jí)強(qiáng)國(guó)了，而且這幾個(gè)超級(jí)強(qiáng)國(guó)幾乎無(wú)一例外地積極推行成就霸業(yè)最有效的中央集權(quán)制。由于疆土面積日益擴(kuò)大和縣的數(shù)量增多，管理幅度也隨之增大，體制改革也就隨之產(chǎn)生。設(shè)于邊境地區(qū)的郡，經(jīng)過(guò)多年的開(kāi)發(fā)拓展和人口增殖，面積日益增大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮，作為軍政合一的郡地位越來(lái)越高，其下遂再分為幾個(gè)區(qū)域，由于其地域規(guī)模和功能與內(nèi)地的縣相當(dāng)，遂以縣稱之。也有邊境地區(qū)先前設(shè)有縣的行政區(qū)劃，但分散的縣不能滿足軍事攻守的需要而設(shè)郡以統(tǒng)之的情況，如《史記·楚世家》記載：“（楚頃襄王）二十三年（前276），襄王乃收東地兵，得十余萬(wàn)，復(fù)西取秦所拔我江旁十五邑以為郡，距（拒）秦。”有了邊地以郡統(tǒng)縣的經(jīng)驗(yàn)，這一體制向內(nèi)地延伸成為必然，為便于管理，除國(guó)都及其附近地區(qū)的縣由朝廷直管外，大部分縣合數(shù)縣于一郡，由特例到通例，郡統(tǒng)縣之制逐漸成型，郡守亦由初期的軍事主管逐漸演變?yōu)楣茌犝麄€(gè)區(qū)域內(nèi)的軍事、政治、民政。但戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，齊國(guó)是七雄中唯一未曾實(shí)行郡縣制的國(guó)家，“齊在全國(guó)設(shè)有五都……在五都之下還分別設(shè)縣，在地方所采取的是都邑制”［3］419。

戰(zhàn)國(guó)末年，秦始皇并兼四海，橫掃六合，逐個(gè)并吞六國(guó)，在征服過(guò)程中，不斷設(shè)立新的郡縣。至天下一統(tǒng)后，出現(xiàn)了本文開(kāi)篇時(shí)的那個(gè)御前會(huì)議，最后采納李斯的意見(jiàn)，郡縣制在整個(gè)秦帝國(guó)內(nèi)普遍實(shí)施，共置36個(gè)郡。另外，在當(dāng)時(shí)的京畿轄區(qū)即都城周?chē)貐^(qū)置內(nèi)史統(tǒng)管縣，相當(dāng)于一個(gè)郡的建制，《漢書(shū)·地理志》載，“京兆尹，故秦內(nèi)史”，顧頡剛先生有語(yǔ)：“內(nèi)史，不在三十六郡內(nèi)，蓋以尊京師也?！焙髞?lái)，隨著疆域的進(jìn)一步拓展和行政區(qū)劃的調(diào)整，郡的數(shù)量也逐漸增加到46個(gè)。（關(guān)于秦郡的數(shù)量，史學(xué)界歷來(lái)存在爭(zhēng)論，全祖望持41個(gè)之說(shuō)，王國(guó)維持48個(gè)之說(shuō)，譚其驤持46個(gè)之說(shuō)。［9］）因此，郡縣制起源于春秋，發(fā)展于戰(zhàn)國(guó)，秦始皇統(tǒng)一全國(guó)后全面推行實(shí)施。

“州”是個(gè)象形字?！墩f(shuō)文解字》說(shuō)：“水中可居曰州。周繞其旁，從重川。昔堯遭洪水，民居水中高土，或曰九州?！薄掇o?！芬嘟忉專褐轂椤八懈叱鏊娴年懙亍！薄对?shī)經(jīng)·周南·關(guān)雎》：“關(guān)關(guān)雎鳩，在河之州?！?/p>

關(guān)于州成為行政區(qū)劃，必須要從中國(guó)最早的地理史籍《尚書(shū)·禹貢》說(shuō)起，《禹貢》開(kāi)篇寫(xiě)道：“禹別九州，隨山浚川，任土作貢。禹敷土，隨山刊木，奠高山大川?！币馑际钦f(shuō)，大禹治平洪水以后，將華夏大地劃分為九州，順著山勢(shì)疏通河道，根據(jù)土地的貧瘠情況制定出貢稅的等級(jí)。禹劃分土地的邊界，順著山勢(shì)砍削樹(shù)木作為路標(biāo)，依據(jù)高山大河奠定界域。禹所劃分的九州為冀、兗、青、徐、揚(yáng)、荊、豫、梁、雍。故后來(lái)亦以九州泛指天下、中國(guó)。而在《尚書(shū)·舜典》中，又提到在堯、舜時(shí)，“肇十有二州，封十有二山，浚川”。對(duì)這句話，“西漢的學(xué)者谷永和東漢初的學(xué)者班固解釋為：在堯的時(shí)候遭到洪水，全國(guó)被大水分割為十二部分”［10］。故班固在《漢書(shū)·地理志》中說(shuō)：“堯遭洪水，懷山襄陵，天下分絕，為十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作貢。”而《呂氏春秋·有始覽》《周禮·職方》《爾雅·釋地》也都有“九州”的記載，但名稱與《禹貢》有所差異，《有始覽》無(wú)青州，有幽州；《職方》無(wú)徐、梁，有幽、并；《釋地》無(wú)青、徐、梁，有幽、并、營(yíng)。各州的地域，記載也互有出入。

“九州”說(shuō)對(duì)后世歷史地理沿革影響很大，并將其作為歷史事實(shí)。五四運(yùn)動(dòng)以后，學(xué)者們向儒學(xué)經(jīng)典提出了挑戰(zhàn)，尤其是顧頡剛與其學(xué)生譚其驤的探討研究，“證明《禹貢》九州絕不是大禹時(shí)的實(shí)際，而是戰(zhàn)國(guó)時(shí)的學(xué)者對(duì)大一統(tǒng)政治理想的設(shè)想”［11］，即《禹貢》系戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的學(xué)者托名大禹所作，是“學(xué)者對(duì)未來(lái)統(tǒng)一國(guó)家的一種規(guī)劃，反映了他們的政治理想”，但歷史上“九州從來(lái)沒(méi)有成為中國(guó)的現(xiàn)實(shí)”［10］8。

“州”作為地方行政區(qū)劃的真正起源在漢代。劉邦建立漢王朝后，承襲秦制，地方行政區(qū)劃實(shí)行郡縣制，但同時(shí)實(shí)行封國(guó)制，即實(shí)行郡國(guó)并行制。到了漢武帝時(shí)期，隨著郡國(guó)調(diào)整和開(kāi)疆拓土新置郡縣，“至元封中全國(guó)共有九十來(lái)個(gè)郡。十八九個(gè)王國(guó)，合計(jì)約有一百一十個(gè)郡國(guó)，都在朝廷統(tǒng)轄之下”［9］71。這樣的局面，給統(tǒng)治管理帶來(lái)了難度。為了保證政令暢通，監(jiān)督貪腐，據(jù)《漢書(shū)·武帝紀(jì)》，漢武帝元封五年（前106），“初置刺史部十三州”，就是開(kāi)始把全國(guó)除近畿七郡以外的一百余郡國(guó)分為十三部，每部置一刺史，掌刺察一部的郡國(guó)長(zhǎng)吏和強(qiáng)宗豪右，定為常制。據(jù)《漢書(shū)·地理志》載：“至武帝攘卻胡、越，開(kāi)地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏、周之制，改雍曰涼，改梁曰益，凡十三部，置刺史。先王之跡既遠(yuǎn)，地各又?jǐn)?shù)改易，是以采獲舊聞，考跡《詩(shī)書(shū)》，推表山川，以綴《禹貢》《周官》《春秋》，下及戰(zhàn)國(guó)、秦、漢焉。”又《晉書(shū)·地理志》對(duì)這十三部記載得更加清晰：“（漢武帝）南置交趾，北有朔方，凡為十三部（涼、益、荊、揚(yáng)、青、豫、兗、徐、幽、并、冀十一州，交趾、朔方二刺史，合十三部）。”其中十一部采用了《禹貢》和《職方》的州名。武帝征和四年（前89），又增設(shè)司隸校尉，察京畿地區(qū)的三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)）、三河（河?xùn)|、河南、河內(nèi)）及弘農(nóng)七郡。十四個(gè)監(jiān)察區(qū)的設(shè)置，對(duì)中央了解地方，加強(qiáng)集權(quán)、安定社會(huì)都起了積極的作用?！爸莶看淌贩钍沟渲荩讲炜?guó)，吏民安寧”［12］。

但漢武帝時(shí)的“州”并不是地方行政區(qū)劃，而是以“州”的形式設(shè)置的13個(gè)監(jiān)察區(qū)?！按獭保瑱z核問(wèn)事之意，有刺舉不法之義，史與使同，“所謂刺史，就是天子派遣的刺舉不法的使者”［13］。從中央政府中的御史衙門(mén)派遣官員到各地?fù)?dān)任“刺史”，其年俸僅為600石，遠(yuǎn)低于郡太守的2000石，其職責(zé)是巡行郡（國(guó)）縣，以“六條”問(wèn)事。據(jù)《漢書(shū)·百官公卿表》顏師古注：“（刺史）周行郡國(guó)，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問(wèn)事，非六條所問(wèn)，即不省。一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書(shū)尊承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，襖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛(ài)，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損正令也?！鄙鲜隽鶙l，除第一條是針對(duì)地方宗族勢(shì)力的，其余五條均是監(jiān)察地方郡守（即“二千石”）的，刺史在所刺州部，其職責(zé)也僅限于上述六條，不得越權(quán)行事，不得干預(yù)任何行政事務(wù)。且刺史是京官，在地方無(wú)固定治所，“每年八月巡視郡國(guó)，歲盡詣京師奏事”。州部?jī)H為監(jiān)察區(qū)，監(jiān)察權(quán)大，斷事權(quán)小，與郡縣無(wú)隸屬關(guān)系。顧炎武對(duì)漢代的這種監(jiān)察制度非常欣賞，認(rèn)為“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相繼之意也”［1］208。

到西漢后期，隨著刺史職權(quán)不斷擴(kuò)大，治所亦逐漸固定下來(lái)，從京官逐漸變?yōu)榈胤焦賳T，與郡縣形成隸屬關(guān)系。漢成帝綏和元年（前8），“刺史”更名“州牧”，這是借用《尚書(shū)·堯典》十二州牧的舊名，以示尊崇，俸秩亦提高到二千石。哀帝建平二年（前5）認(rèn)為州牧權(quán)力過(guò)大，復(fù)為刺史，試圖恢復(fù)州部的監(jiān)察區(qū)性質(zhì)，但州部行政區(qū)已成為不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，元壽二年（前1）復(fù)為牧，有“牧伯”之稱。此時(shí)“州成為最高的地方行政單位，漢代地方政府由郡縣兩級(jí)正式演變?yōu)橹菘たh三級(jí)”［14］。筆者認(rèn)為，“正式演變?yōu)椤庇写倘?，但三?jí)制基本成型則是不爭(zhēng)的事實(shí)。

王莽時(shí)改十四部為如下十二州：冀、兗、青、徐、荊、揚(yáng)、豫、益、雍、幽、并、交州。東漢一代的常則是司隸校尉加十二州，其中司隸校尉“掌察舉百官以下及京師近郡犯法者”（《后漢書(shū)·百官志》）。而十二州，光武帝劉秀開(kāi)始沿襲舊制，仍設(shè)州牧，全國(guó)局勢(shì)安定之后，建武十八年（42）將州牧再改為刺史。降秩為六百石，回到初始狀態(tài)。但官名改變，品秩下降，職權(quán)卻沒(méi)有大的變化，刺史“除了監(jiān)察郡縣外，又賦予選舉、動(dòng)奏，干預(yù)郡縣政務(wù)”等權(quán)［15］，州部還有固定治所，有屬下官佐，故刺史仍相當(dāng)于郡守、相國(guó)的上司，州郡縣三級(jí)制仍然。到漢靈帝末年，黃巾軍起義爆發(fā)，規(guī)模巨大的義軍席卷了整個(gè)中國(guó)北部。為有效地鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，漢靈帝接受宗室劉焉的建議，于中平五年（118）派中央的高級(jí)官員——九卿出任部分州的州牧，授與兵權(quán)、財(cái)權(quán)和行政權(quán)，其中劉焉以太常出任益州牧、黃琬以太仆出任豫州牧，劉虞以宗正出任幽州牧。而揚(yáng)州等雖保持刺史的職務(wù)，但職權(quán)亦升與州牧基本相同。此后州牧普遍設(shè)置，割據(jù)軍閥也都以州牧自任，如袁紹的冀州牧、遼東公孫度的平州牧、劉表的荊州牧、曹操的兗州牧等等。且一些刺史、州牧去世后，其職位往往由其子弟繼承，刺史（州牧）從漢武帝時(shí)期的監(jiān)察官正式演變?yōu)榈胤叫姓L(zhǎng)官，陳壽在《三國(guó)志》卷十五評(píng)曰：“自漢季以來(lái)，刺史總統(tǒng)諸郡，賦政于外，非若曩時(shí)司察之而己?！钡胤叫姓^(qū)劃從秦時(shí)的郡縣二級(jí)制正式演變?yōu)橹荨ぃ▏?guó)）——縣三級(jí)制。

在鎮(zhèn)壓黃巾軍起義的過(guò)程中，獲得軍權(quán)的州牧、刺史羽翼漸豐，紛紛割據(jù)稱雄，曹操、劉備、孫權(quán)這三支力量在群雄逐鹿中脫穎而出，終結(jié)了東漢政權(quán)，歷史進(jìn)入了三國(guó)鼎立時(shí)期。三國(guó)以降，魏晉南北朝時(shí)期，地方行政區(qū)劃一直延續(xù)州郡縣三級(jí)制。州為最高等級(jí)的地方行政區(qū)劃，其行政長(zhǎng)官為刺史或州牧，州牧地位略高于刺史，以示尊崇。“大體曹魏以稱刺史為多，蜀漢或稱牧（諸葛亮以丞相領(lǐng)益州牧）或稱刺史，而孫吳多稱牧。西晉則還稱刺史，唯首都洛陽(yáng)所在地的司州稱牧（相當(dāng)于司隸校尉），東晉南朝時(shí)代，首都建康所在地的揚(yáng)州長(zhǎng)官亦稱刺史，（僅宋順帝平二年〈478〉改刺史為牧，后仍稱刺史）”［16］。而北魏、北齊、北周的京畿地方長(zhǎng)官仍稱州牧。

東晉南北朝時(shí)期，南北分裂了272年之久，設(shè)置州郡縣太濫太亂，州郡數(shù)量惡性膨脹，政區(qū)的層級(jí)和管理幅度極度不協(xié)調(diào)，有“民小官多，十羊九牧”之嘆。在隋代周之后，兵部尚書(shū)楊尚希向隋文帝楊堅(jiān)上表：“竊見(jiàn)當(dāng)今郡縣，倍多于古?；虻?zé)o百里，數(shù)縣并置；或戶不滿千，兩郡分領(lǐng)。具僚以眾，資費(fèi)日多；吏卒人倍，租凋歲減。清干良才，百分無(wú)一；動(dòng)須數(shù)萬(wàn)，如何可覓？”（《隋書(shū)·楊尚希傳》），建議“存要去閑，并小為大”。隋文帝采納了楊尚希的建議，但不是簡(jiǎn)單的并省措施，而是于開(kāi)皇三年（583）十二月下令“罷天下諸郡”，改州郡縣三級(jí)制為州縣兩級(jí)制，開(kāi)皇九年（589）滅陳后，全國(guó)統(tǒng)一，州縣兩級(jí)制在全國(guó)推行。州的長(zhǎng)官為刺史，京師雍州稱州牧。

隋文帝“開(kāi)皇三年減州21，罷郡538，廢縣108；開(kāi)皇七年并后梁，開(kāi)皇九年平陳之后，又在原后梁及陳境減州4，罷郡150，廢縣220；二者相加，開(kāi)皇前期共減州25，郡688，廢縣328，力度不可謂不大”［17］。但由于歷史原因，州的總數(shù)仍有300余個(gè)，中央政府顯然管理不過(guò)來(lái)。隋煬帝楊廣完成了這項(xiàng)任務(wù)，據(jù)《隋書(shū)·煬帝紀(jì)》載：“大業(yè)二年（606）春正月丁卯，遣十二使并省州縣?！薄叭珖?guó)共裁減121州，共裁216縣”［17］14，“大業(yè)三年（607）夏四月壬辰，改州為郡”。并省后全國(guó)為190郡，1255縣，郡的長(zhǎng)官為太守。從此作為地方行政區(qū)劃州郡互稱。隋煬帝為便于中央政府的控制，“改州為郡的同時(shí)，效仿漢武帝置司隸別駕二人，分案二都畿內(nèi)；刺史十四人，巡察畿外諸部，每年二月巡郡縣，十月入奏”［9］43。

唐代開(kāi)國(guó)以后，唐高祖武德元年（618）六月十九日，郡又被改為州，長(zhǎng)官稱刺史。京師雍州稱州牧。玄宗天寶元年（742）改州為郡，肅宗至德二年（757）十二月十五日，再改郡為州，故唐宋時(shí)州郡互為別稱，刺史和太守互為別稱，《新唐書(shū)·地理志》《宋史·地理志》《元豐九域志》等書(shū)均記“某州某郡”，如“臺(tái)州臨?？ぁ?。而從法理層面來(lái)說(shuō)，從唐肅宗改郡為州后，郡作為正式的行政區(qū)劃不復(fù)存在，郡守、太守不再為正式的官職。

唐初，大量有功之臣和攜甲歸唐者，被委以刺史之職，于是州的數(shù)目又大大增多。到唐太宗李世民時(shí)，全國(guó)有358個(gè)州，管理難度可想而知，敬業(yè)如李世民，把358個(gè)州刺史的名字寫(xiě)在臥室的屏風(fēng)上，隨時(shí)記錄他們的政績(jī)和過(guò)失，以決定升遷和降職，但仍然不能有效地控制地方。唐太宗貞觀元年（627），李世民再次并省州縣，并依據(jù)山川形勢(shì)將全國(guó)劃為關(guān)內(nèi)、河南等十道。《唐會(huì)要》卷七十載：“貞觀元年三月十日，并省州縣，始因關(guān)河近便，分為十道”。開(kāi)始道僅是一個(gè)虛擬的監(jiān)察區(qū)，派出的使者名稱不固定，如巡察使、黜陟使等，派遣使者的時(shí)間亦無(wú)明確規(guī)定。直到唐玄宗開(kāi)元二十一年（733），將十道分成十五道，每道設(shè)一采訪處置使，有固定的駐地和僚佐編制，道成為正式的監(jiān)察區(qū)，并獲得一定的行政權(quán)。安史之亂后，道（方鎮(zhèn)）演變?yōu)樽罡呒?jí)的地方行政區(qū)劃，州的地位下降，成為道（方鎮(zhèn)）——州（府）——縣三級(jí)制的統(tǒng)縣行政區(qū)劃。

北宋建立之初，鑒于唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)的教訓(xùn)，在地方行政制度上采取收權(quán)于中央的方針。宋太祖趙匡胤“杯酒釋兵權(quán)”，對(duì)節(jié)度使“收其支郡，奪取兵權(quán)，制其錢(qián)谷”。支郡就是道（方鎮(zhèn)）所屬各州，即召集諸鎮(zhèn)節(jié)度使會(huì)于京師，取消其領(lǐng)兵治民之權(quán)，賜第厚養(yǎng)之。這樣，道（方鎮(zhèn)）的建制便自然消失，地方又呈州——縣二級(jí)制。與州同級(jí)的尚有府、軍、監(jiān)建制。其中“軍”始于唐，多為邊區(qū)的軍事系統(tǒng)，到宋代演變?yōu)榈胤叫姓^(qū)劃；“監(jiān)”是國(guó)家經(jīng)營(yíng)的礦冶、鑄錢(qián)、牧馬、制鹽等專業(yè)性管理機(jī)構(gòu)，在宋代也演變?yōu)榈胤叫姓^(qū)劃，宋代領(lǐng)縣的軍、監(jiān)與州同級(jí)，不領(lǐng)縣的軍、監(jiān)與縣同級(jí)。

據(jù)《宋史·職官志七》載，“宋初革五季之患，召諸鎮(zhèn)節(jié)度使會(huì)于京師，賜第以留之，分命朝臣出守列郡，號(hào)權(quán)知軍州事，軍謂兵，州謂民政焉。其后，文武官參為知州軍事，二品以上及帶中書(shū)、樞密院、宣徽使職事，稱判某府、州、軍、監(jiān)”。具體地說(shuō)，朝廷派中央官員到各州任“權(quán)知某州軍州事”，意思是暫時(shí)代管該州軍事行政事務(wù)，“使命若不正，任若不久者，以輕其權(quán)”［1］212，實(shí)際上是固定職官，只不過(guò)在名稱上玩文字游戲罷了。原來(lái)的刺史開(kāi)始還保留，但已淪為屬官，后來(lái)罷去刺史，“權(quán)”字也省掉了，稱“知某州軍州事”，簡(jiǎn)稱為“知州”。而對(duì)于高官低任的，則稱“判某州”。與州同級(jí)的府、軍、監(jiān)亦同，連縣（軍、監(jiān)）的長(zhǎng)官名稱也是如此，任命京官出任的為“知縣”，在地方選人領(lǐng)縣的還稱“縣令”。

但道（方鎮(zhèn)）取消后，全國(guó)有近400個(gè)州級(jí)單位，朝廷要進(jìn)行有效管理，那是非常困難的，統(tǒng)治者從唐代轉(zhuǎn)運(yùn)使的設(shè)置得到啟發(fā)，將這一臨時(shí)差使變成固定官職。宋太宗至道三年（997），“分天下為十五路”（《宋史·地理志》），以交通道路線為主干將全國(guó)分為十五路，令原來(lái)專司督征運(yùn)送地方財(cái)賦的各路轉(zhuǎn)運(yùn)使，兼理軍民庶政。這樣地方行政區(qū)劃又變成了路——州——縣三級(jí)制。

金朝效仿宋制，地方行政區(qū)劃實(shí)行路——州（府）——縣三級(jí)制?！爸菀患?jí)建置，按級(jí)別高低分為府、節(jié)鎮(zhèn)州、防御州、刺史州等”［18］。

元朝在地方上推行行省制度，實(shí)行多層級(jí)復(fù)式地方行政區(qū)劃，路被降格，取代了大部分的州府建制，如宋代的臺(tái)州為臺(tái)州路。但州亦有一部分存在，并將許多大縣升為州，而形式則有省屬州、道（宣慰司）屬州、路屬州、府屬州、州屬州的5種類型，州以下或置縣，或不置縣。黃巖縣時(shí)升為黃巖州，系臺(tái)州路屬州。明代路被府替代，州一部分按地域大小、有無(wú)屬縣等因素改為府或縣，余下的則變?yōu)閮煞N類型：（1）直隸州32個(gè)，隸屬于省。（2）屬州219個(gè)，隸屬于府。清代沿明制，有直隸州65個(gè)，直隸州轄縣與府平級(jí)，但行政地位低于府；屬州（亦稱散州）174個(gè)，散州地位略高于縣而隸屬于府。明清的直隸州和屬州的長(zhǎng)官均稱知州。民國(guó)元年，撤府，州、廳改縣，地方行政區(qū)劃變?yōu)槭　h兩級(jí)制，州作為地方行政區(qū)劃消失。中華人民共和國(guó)在民族自治地區(qū)設(shè)有自治州的行政區(qū)劃，截至2011年底全國(guó)有30個(gè)自治州。

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On Origin and Evolution of County and Prefecture in Ancient Times

Lu Ruping
（Propaganda Department of CPC Linhai Committee，Linhai，Zhejiang 317000）

County system is stable and fundamental system to divide local administration.County system as long-stayed system origins at the middle and late period of Chun Qiu Dynasty and ends at late Tang Dynasty.Prefecture system is existed from Han Dynasty to the early Republic，even autono?mous prefectures are set in the ethnic autonomous regions after the establishment of the People's Re?public of China.

county system；prefecture system；origin and evolution

10.13853/j.cnki.issn.1672-3708.2016.04.012

2016-05-18

盧如平（1963－），男，浙江臺(tái)州人，研究生，中共臨海市委宣傳部干部。