張慶祝

加快深圳政府職能轉(zhuǎn)變的步伐

張慶祝

加快轉(zhuǎn)變政府職能，是推進城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵之一。深圳在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了積極進展，但同時深化轉(zhuǎn)變政府職能面臨著一系列困境。深圳作為地方政府要高質(zhì)量地率先完成政府職能轉(zhuǎn)變，要在法定的職責范圍內(nèi)有所作為，要敢于突破困境，構(gòu)建有為歸位的政府管理體系，率先建立地方政府治理新模式。

政府職能；治理；現(xiàn)代化；深圳

加快轉(zhuǎn)變政府職能，是推進城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵之一。目前內(nèi)地城市在政府職能轉(zhuǎn)變方面行動迅速，有的城市創(chuàng)新設(shè)立了行政審批局，在集中優(yōu)化審批、便民利民方面大膽探索，率先走出一條新路、豎起了新標桿。深圳在政府職能轉(zhuǎn)變方面也取得積極進展，但與城市治理現(xiàn)代化的總要求和人民群眾的新期待，仍然有較大差距，如何突破困境、找準出路，顯得尤為緊迫。

一、深圳持續(xù)推動轉(zhuǎn)變政府職能取得積極進展

深圳歷來在行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能方面走在全國地方政府的前列，為城市治理現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)。

（一）推動了“商改”相關(guān)審批制度改革。深圳“商改”實施兩年多來，初步實現(xiàn)了“便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進嚴管”的目標，開始了相關(guān)的審批制度調(diào)整。深圳市場和質(zhì)量監(jiān)管委推行“即來即辦”、“一小時發(fā)照”、大通關(guān)跨區(qū)辦照，在全國率先實現(xiàn)商事主體全業(yè)務(wù)、全流程、無紙化網(wǎng)上登記。便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一的商事登記制度極大激發(fā)了社會投資創(chuàng)業(yè)熱情，2013年3月1日至2015年11月30日，商事制度改革33個月，深圳市新登記商事主體118.4萬戶，比改革前33個月增長了206%；其中企業(yè)65.5萬戶，個體戶52.9萬戶；深圳市累計實有商事主體211.4萬戶，同比增長26%，其中企業(yè)111.2萬戶，個體戶100.2萬戶。按深圳統(tǒng)計局最新公布的深圳常住人口1077.89萬人計算，深圳每千人擁有商事主體196戶、擁有企業(yè)戶數(shù)103戶，創(chuàng)業(yè)密度最高，居全國首位。

（二）推動了商事主體監(jiān)管事項的制度化建設(shè)。以編制深圳市商事主體行政審批事項權(quán)責清單和制定后續(xù)監(jiān)管辦法為主要抓手，明確監(jiān)管的責任、標準和流程。將原本屬于各職能部門的審批監(jiān)管職責重新歸位，并進一步強化監(jiān)管責任。深圳公布了《深圳市商事主體行政審批事項權(quán)責清單》和后續(xù)監(jiān)管辦法，在行政審批制度改革方面邁出一大步。健全完善法規(guī)制度，全力推進信用監(jiān)管，極大提升市場監(jiān)管效能。出臺了商事主體登記監(jiān)管暫行辦法、商事主體經(jīng)營異常名錄管理辦法、商事主體年度報告實施辦法、商事主體登記及許可審批信用信息公示平臺管理辦法等配套的規(guī)范性文件，不斷健全商事登記相關(guān)的法規(guī)制度。積極探索具體領(lǐng)域的信用監(jiān)管制度，對違法的商事主體采取約束和限制。

（三）推動了市場參與者自律約束?！吧谈摹卑言摲诺臋?quán)力放開，著力理順政府、市場、社會的關(guān)系，逐步構(gòu)建起協(xié)同善治的新型市場運作體系。將過去政府承擔對商事主體一般經(jīng)營項目的審核職責，還給商事主體、市場和社會，賦予商事主體更多的自主權(quán)，如商事主體自主申報地址信息、注冊資本信息和年報信息，并對申報信息的真實性負責，為形成商事主體自治自律夯實基礎(chǔ)。充分發(fā)揮行業(yè)自律和社會組織監(jiān)督作用，如將原來由行政部門承擔的“食品安全示范店”評審工作交由市零售商業(yè)協(xié)會承接。圍繞“市場自治、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督”的新格局，深圳已通過商事登記制度改革的牽引作用，進一步凸顯了市場在資源配置中的作用。充分發(fā)揮法律法規(guī)的強制規(guī)范作用、行業(yè)組織的自律作用、公眾和輿論的監(jiān)督作用，以市場、政府、社會三方合理清晰的角色定位，形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結(jié)合的共治體系。

（四）推動了政務(wù)手段現(xiàn)代化。堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享，確保電子政務(wù)按照資源優(yōu)化配置、部門間信息資源互聯(lián)互通的目標進行開發(fā)建設(shè)和應(yīng)用；強化電子政務(wù)主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，整合相關(guān)部門有關(guān)電子政務(wù)的職責及資源，加強電子政務(wù)的綜合管理、協(xié)調(diào)推進；積極推進部門間辦事流程再造，強化部門間的協(xié)作性與一體性，通過電子政務(wù)建設(shè)進一步打造“網(wǎng)上政府”、“電子政府”。正在建設(shè)統(tǒng)一的信用信息公示平臺，著力解決信息平臺的互聯(lián)互通問題，要實現(xiàn)各有關(guān)部門橫向的和市、區(qū)、街道縱向的信息聯(lián)通，以及國務(wù)院直屬機構(gòu)與深圳市的信息聯(lián)通。

二、深化轉(zhuǎn)變政府職能面臨的四大困境

轉(zhuǎn)變政府職能是一項長期艱巨的系統(tǒng)工程。以往的改革中存在“一抓就死，一放就亂”的現(xiàn)象表明，過度審批與監(jiān)管不足一直是政府職能轉(zhuǎn)變方面長期存在的頑癥。既要放得開，更要管得住，還要優(yōu)化服務(wù)，就必須厘清問題的制約因素，用改革創(chuàng)新的方法來找出路。

（一）力圖精簡審批與原有體制慣性制約的困境。在政府層面，行政的強制性管理理念根深蒂固，尚未從根本上樹立起全新的現(xiàn)代城市治理理念。城市管理的主導思維存在著全能政府、強勢政府、大包大攬等現(xiàn)象，政府一家獨大，多元參與、協(xié)同服務(wù)于管理的理念并未真正樹立起來。精簡政府審批的進程受到許多制約：受到相關(guān)國家法律規(guī)定的制約，修改法律的難度較大過程漫長；受到責任下放權(quán)力不下放的制約，市區(qū)權(quán)力的合理分工需要反復博弈；受到承接主體缺位的制約，中介組織、社會組織的法律地位不明確，發(fā)育程度嚴重滯后；產(chǎn)業(yè)扶持舉措市場化要求受到扶持方式路徑依賴的制約。審批項目過多仍然是當前最突出的問題。

（二）政府創(chuàng)新治理模式與公眾參與缺乏的困境。只有不斷深化社會管理體制改革，擴大公眾在社會管理中的有序參與，才能形成“協(xié)同共治”的良好局面。深圳市公眾參與不足：公眾參與缺乏組織依托，主流群團組織往往表現(xiàn)為動員性參與，而公眾參與城市治理類組織的發(fā)育比較緩慢。公眾參與的公共治理的習慣還沒有形成，參政議政的興趣不高。政府政務(wù)信息傳播不暢，極大影響了公眾參與的熱情和效力。參與方式單一渠道平臺較少，目前采用較多的是聽證會，存在召開次數(shù)少、適用范圍不廣等問題。與公眾參與關(guān)系密切信息公開、咨詢論證等制度還不夠完善。公眾參與制度化渠道不夠暢通，隨意性較強，尤其是缺乏可操作的程序規(guī)范，缺乏有效的規(guī)范化管理。

（三）全面放開市場與監(jiān)管手段不足的困境。商事登記制度改革后，加強了各許可審批部門和行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管責任，但原有的法律法規(guī)還未來得及修改，新出臺的法律法規(guī)也不完善，出現(xiàn)了監(jiān)管依據(jù)不足、監(jiān)管手段缺乏等問題。監(jiān)管的法規(guī)依據(jù)和手段與監(jiān)管現(xiàn)實需要不匹配，上位法帶來的障礙亟待突破，這也是改革后全市行政執(zhí)法部門面臨的普遍問題。如查處無證文化經(jīng)營場所面臨“有責無權(quán)”的窘迫局面。關(guān)于推行信用監(jiān)管的法律法規(guī)體系并不完備，特別是信用約束制度，只停留在規(guī)范性文件的層級，效力嚴重不足。審批部門面對改革所帶來的體制機制變化，在探索法治監(jiān)管、信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等新的監(jiān)管方式進展緩慢。市場放開后，監(jiān)管執(zhí)法普遍受到制約：受到執(zhí)法方式創(chuàng)新不足、執(zhí)法力量、執(zhí)法手段、執(zhí)法資源不足的制約。

（四）跨部門分工合作與協(xié)調(diào)效率低下的困境。改革已確立“誰審批、誰監(jiān)管”的基本原則，但是，監(jiān)管部門之間建立起各負其責又相互協(xié)同的工作機制還不完善。改革后，原先的大部分前置審批改為后置審批，商事主體可以先辦理營業(yè)執(zhí)照再辦理相關(guān)許可審批，在商事主體辦理營業(yè)執(zhí)照取得主體資格后，卻因為審批條件過高難以獲得經(jīng)營許可審批文件。商事登記機關(guān)與后續(xù)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制，需要在實踐中進一步完善?？绮块T分工合作受到三方面制約：部門責任模糊交叉的制約；協(xié)調(diào)制度規(guī)范欠缺的制約；條與塊的體制分工制約。

三、率先完成轉(zhuǎn)變政府職能的主要舉措

黨的十八大提出地方政府要在三到五年內(nèi)實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，十八屆二中、三中、四中、五中全會都從不同側(cè)面對政府轉(zhuǎn)變職能進行了部署。深圳作為地方政府要高質(zhì)量地率先完成政府職能轉(zhuǎn)變，要在法定的職責范圍內(nèi)有所作為，對市場和社會能夠自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，要舍得放，做到有為歸位。要敢于突破困境，迎難而上，構(gòu)建有為歸位的政府管理體系，率先建立地方政府治理新模式。

（一）建立科學的審批項目精簡機制，建設(shè)審批最少效率最高的地方政府。一是建立三方參與的審批項目精簡機制。在制定行政審批制度改革方案時，應(yīng)當充分征求商事主體和行業(yè)組織的意見，建立健全專家咨詢論證制度，強化公眾參與，對于審批事項是否確需保留、審批條件、審批程序均應(yīng)進行全面科學的評估，不能由審批部門一家說了算。以“專家研究、社會參與、政府決策”為原則，建立制定、修訂負面清單的法定制度，由法制部門組織審核后統(tǒng)一發(fā)布，制定統(tǒng)一的負面清單，防止出現(xiàn)“政出多門”、標準不一的情況。二是充分發(fā)揮市場配置資源中的決定作用。尊重企業(yè)的市場主體作用，凡是企業(yè)的經(jīng)濟活動不涉及公共資源的開發(fā)利用，政府通過發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)監(jiān)管，可以引導和調(diào)整的經(jīng)濟事項，原則上取消政府審批或核準。三是對行政審批事項再調(diào)整，進一步精簡相關(guān)審批事項。權(quán)責清單公布的后置審批事項，要根據(jù)情況的變化適時進行梳理和精簡，屬于可取消范疇的，應(yīng)予調(diào)整。四是提升審批工作效能。統(tǒng)一政務(wù)信息平臺，優(yōu)化流程，網(wǎng)上辦事，審批標準化和透明化。加快政府投資工程審批流程的創(chuàng)新優(yōu)化。推進政府投資工程審批的分類管理，切塊管理，并聯(lián)審批，精簡審批環(huán)節(jié)。

（二）明晰關(guān)鍵領(lǐng)域政府部門權(quán)責，建設(shè)權(quán)責明晰的地方政府。一是厘清部門監(jiān)管責任。厘清跨部門職責關(guān)系，在水污染治理、食品安全監(jiān)管、違法建筑查處等領(lǐng)域，編制“專項權(quán)責清單”；出臺《深圳市行業(yè)監(jiān)管事項權(quán)責清單》，完善監(jiān)管辦法，完善失信懲戒機制；完善清單管理系統(tǒng)，推動網(wǎng)上動態(tài)管理。二是進一步優(yōu)化政府層級，科學劃分市區(qū)部分事權(quán)。在排水管網(wǎng)建設(shè)、教育醫(yī)療、道路交通、環(huán)境保護等領(lǐng)域的工程建設(shè)管理事權(quán)進行優(yōu)化，市一級負責政策標準、規(guī)劃計劃、資金分配、監(jiān)督管理；區(qū)一級負責建設(shè)、組織實施，資金實行切塊管理。

（三）整合優(yōu)化相關(guān)執(zhí)法資源，建設(shè)執(zhí)法嚴明的地方政府。一是開展行政執(zhí)法改革，對執(zhí)法隊伍的職能分工進行優(yōu)化。要明確市場執(zhí)法協(xié)同原則，屬于一個部門審批范疇的市場主體，不論有證無證，都屬于該部門的監(jiān)管范圍。各審批部門必須簡化審批流程，加強對有照無證的市場主體的執(zhí)法監(jiān)管，嚴格執(zhí)行處罰標準，從源頭上解決有照無證問題。二是完善行政執(zhí)法與司法的銜接安排，加強執(zhí)法手段的剛性。嚴懲違法行為，并對違法的商事主體予以曝光有利于實現(xiàn)真正意義上的嚴管。各監(jiān)管部門應(yīng)完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定。三是建立各監(jiān)管部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)之間的案情通報、案件移送機制。監(jiān)管部門須履行人民法院的生效裁定和判決。對當事人不履行行政決定的，監(jiān)管部門依法強制執(zhí)行或者向人民法院申請強制執(zhí)行。

（四）推進市場參與者協(xié)同共治，建設(shè)開明限權(quán)的地方政府。一是構(gòu)建多元化的社會監(jiān)管體系，充分發(fā)揮法律法規(guī)的強制規(guī)范作用、行業(yè)組織的自律作用、公眾和輿論的監(jiān)督作用，以市場、政府、社會三方合理清晰的角色定位，形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結(jié)合的共治體系。二是強化生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任。通過深入推進商事登記制度改革，讓生產(chǎn)經(jīng)營者享有“法不禁止即可為”的自由，并承擔相應(yīng)的主體責任。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會的自律作用。三是發(fā)揮市場專業(yè)化服務(wù)組織的監(jiān)督作用。支持專業(yè)機構(gòu)參與審批內(nèi)容的真實性合法性的鑒證，促進第三方檢驗檢測機構(gòu)發(fā)展，改革公證管理體制，建立健全市場專業(yè)服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管制度。四是發(fā)揮公眾和輿論的監(jiān)督作用。通過依法及時公示商事主體的有關(guān)信息，強化輿論監(jiān)督，暢通社會公眾的投訴、申訴和舉報等途徑，讓社會公眾對商事主體的經(jīng)營行為進行監(jiān)督。五是健全公眾參與城市治理相關(guān)制度。制定有關(guān)公眾參與權(quán)利義務(wù)的法規(guī)和制度，將其納入城市治理立法體系中。將公眾參與納入城市管理立法體系，確立公眾參與管理的法定程序。為公眾參與城市治理提供制度支持。公眾利益的代言人能夠進入城市管理的決策團體。

（五）以信息化推動政務(wù)現(xiàn)代化，建設(shè)智慧型的地方政府。加快建設(shè)政務(wù)信息共享國家示范市，要通過建設(shè)“織網(wǎng)工程”，充分利用云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段，積極探索信息化條件下的城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化。一是建立深圳智慧城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。全面深化織網(wǎng)工程，統(tǒng)籌好基于全市的人、財、物等各種資源，建立深圳智慧城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，打造涵蓋市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等各功能的數(shù)據(jù)庫分中心。二是建立全市統(tǒng)一的互聯(lián)互通政務(wù)平臺。統(tǒng)一各區(qū)各部門在長期的信息化應(yīng)用中積累的海量的數(shù)據(jù)和信息，消滅信息“孤島”，打通各區(qū)各部門之間的信息壁壘，健全完善基于全市統(tǒng)一的互聯(lián)互通政務(wù)平臺，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對數(shù)據(jù)進行挖掘分析，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合共享和政務(wù)辦公的集約高效，推動政務(wù)服務(wù)現(xiàn)代化。三是建立面向市民的智能化公共服務(wù)平臺。整合政府信息資源，大力推動民生領(lǐng)域尤其是個性化便民服務(wù)應(yīng)用大數(shù)據(jù)研究，積極打造政務(wù)、信息、交通、電網(wǎng)等智慧化城市基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)公共平臺，提供全方位的一站式便民服務(wù)，提升政府公共服務(wù)品質(zhì)。加大互動式政府管理服務(wù)平臺的開發(fā)與應(yīng)用。對現(xiàn)有的信息系統(tǒng)進行改造，增加移動數(shù)據(jù)接口，各公共服務(wù)部門積極開發(fā)互動式的政府APP，使得普通群眾以更低的門檻、更快的速度反映問題、辦理業(yè)務(wù)，參與社會公共事務(wù)。四是切實保障大數(shù)據(jù)時代的城市信息安全。健全完善大數(shù)據(jù)共享中的信息安全，妥善保管核心數(shù)據(jù)，探索建立界定信息的查詢權(quán)、處理權(quán)、保管權(quán)、經(jīng)濟開發(fā)利用權(quán)等法律法規(guī)，加強信息的監(jiān)管使用，切實維護信息安全。五是全面深化大數(shù)據(jù)的拓展應(yīng)用。探索建立政府和大型企業(yè)大數(shù)據(jù)的集成、管理與服務(wù)模式。鼓勵社會力量積極參與政府數(shù)據(jù)資源的深加工和再利用，逐步建立以公民和企業(yè)為對象、以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)、多種技術(shù)手段相結(jié)合的電子政務(wù)公共服務(wù)體系，擴展電子政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍，拓展政府政務(wù)信息的服務(wù)范圍。

責任編輯：李 彥

D630

A

1673-5706（2016）02-0061-03

2016-01-15

張慶祝，深圳市委政研室（改革辦）政治處處長。