桂　萍

（宿遷學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 宿遷 223800）

論環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度

桂萍

（宿遷學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 宿遷 223800）

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)的呼聲日益高漲，公眾參與在環(huán)評(píng)制度中也得到了很大的發(fā)展，但是在很多情形下仍未被給予應(yīng)有的重視。我們需要進(jìn)一步完善環(huán)評(píng)公眾參與的立法規(guī)范、程序規(guī)則和司法審查制度，建立一個(gè)科學(xué)完備、可操作性強(qiáng)的環(huán)評(píng)公眾參與制度體系。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)；行政決策；公眾參與

環(huán)境影響評(píng)價(jià)，也被稱為環(huán)境質(zhì)量預(yù)斷評(píng)價(jià)，是由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，由國(guó)家根據(jù)法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件以法定程序制定的，規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的制度。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，從廣義上來(lái)理解，“公眾”泛指任何公民，狹義的“公眾”是指現(xiàn)在正受到或?qū)?lái)可能受到環(huán)境決策影響，環(huán)境決策與自己利益相關(guān)的公民群體?！皡⑴c”是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，通過(guò)這一過(guò)程，相應(yīng)的利益關(guān)系人可以利用他們手中所掌握的資源和權(quán)力影響并控制發(fā)展的趨勢(shì)和最終的環(huán)境決策。因此，環(huán)評(píng)中的公眾參與可以理解為“除開發(fā)單位及審查環(huán)境影響評(píng)價(jià)的機(jī)關(guān)外，其他相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、地方政府、專家學(xué)者、當(dāng)?shù)鼐用竦?，通過(guò)法定或非法定的方式，參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制作、審查與監(jiān)督等階段?！保?］

一、環(huán)評(píng)公眾參與的功能設(shè)計(jì)

環(huán)評(píng)公眾參與在事實(shí)（實(shí)然）層面包括制度內(nèi)的參與和制度外的參與兩種現(xiàn)象，前者是指陳情、請(qǐng)?jiān)浮⒙犠C、提供意見等；后者是指靜坐、抗議、賭廠及各種暴力行動(dòng)等。從規(guī)范（應(yīng)然）層面，我們所追求的應(yīng)是努力通過(guò)制度內(nèi)的公眾參與來(lái)消化、減少制度外參與發(fā)生的概率與規(guī)模，盡量通過(guò)理性方式來(lái)減少后者的發(fā)生。因此，此處討論的公眾參與制度都是制度內(nèi)的或“可制度化”的公眾參與，這種制度性的安排在民眾傾向于鬧訪解決問(wèn)題的中國(guó)更具有特殊重要性。如果不重視制度內(nèi)的公眾參與的程序設(shè)計(jì)，任由非理性的制度外參與發(fā)展，則會(huì)擴(kuò)大局勢(shì)的陰暗面，由此反過(guò)來(lái)瓦解實(shí)施制度化公眾參與的社會(huì)信任基礎(chǔ)，形成某種惡性循環(huán)［2］。具體而言，這種制度內(nèi)的公眾參與在環(huán)評(píng)中有以下幾個(gè)方面的功能設(shè)計(jì)：

第一，限制重大行政決策部門的自由裁量權(quán)。在實(shí)踐中，環(huán)保問(wèn)題因其廣泛性、滯后性、因果關(guān)系的難以認(rèn)定性而對(duì)重大行政決策的成敗起到關(guān)鍵性的作用，也使決策部門在解釋公共利益等不確定法律概念時(shí)產(chǎn)生的自由裁量權(quán)對(duì)公民個(gè)體利益、社會(huì)公共利益產(chǎn)生更大的影響，眾所周知，無(wú)處不在的行政裁量權(quán)對(duì)于公民權(quán)益的影響極大，現(xiàn)代行政法的基本任務(wù)之一就是如何控制裁量性行政權(quán)以實(shí)現(xiàn)行政目的，而公眾參與制度則可以成為限制政府自由裁量權(quán)濫用的重要途徑。為了約束與控制這種自由裁量權(quán)，就必須通過(guò)行政體制外部監(jiān)督的力量，尤其是公眾參與的體制來(lái)增加行政決策權(quán)行使的透明度，保證涉及環(huán)保問(wèn)題的重大決策合乎社會(huì)公共利益的需求。

第二，協(xié)調(diào)各方的利益沖突。地球上的眾多環(huán)境資源是不可再生的，環(huán)境資源的有限性加強(qiáng)了人們的危機(jī)意識(shí)，利益沖突是不可避免的。是否對(duì)資源進(jìn)行開發(fā)利用以及如何開發(fā)利用是各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，對(duì)于該問(wèn)題的不同態(tài)度反映了利益主體之間的沖突，勢(shì)必將導(dǎo)致利益分配間的不均衡。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境開發(fā)利用者的趨利性會(huì)驅(qū)使他們尋找法律的漏洞甚至是不遵守法律的要求；政府可能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、GDP指標(biāo)和扭曲的政績(jī)觀而忽略自身的行政職能，對(duì)違法的項(xiàng)目采取視而不見甚至是放縱的態(tài)度；而公民出于對(duì)自身健康、生活條件和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的考量，對(duì)可能危及健康和環(huán)境的項(xiàng)目一般都會(huì)強(qiáng)烈抵制，竭力捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中公眾參與將發(fā)揮很大的調(diào)適作用，公眾通過(guò)交流、反饋來(lái)表達(dá)自己的意愿，與項(xiàng)目建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位和政府進(jìn)行溝通，以期問(wèn)題的圓滿解決，從而避免因利益沖突造成社會(huì)群體性事件等嚴(yán)重后果。

第三，提高重大項(xiàng)目決策的效率。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容、對(duì)象及項(xiàng)目的開發(fā)利用方式不是固定單一的，它隨著項(xiàng)目所在地的生態(tài)環(huán)境、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源開采狀況以及環(huán)境受損害程度的不同而改變。每個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)、人文環(huán)境都不同，公眾參與可以集中群眾智力，建言獻(xiàn)策，在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)前充分表達(dá)自己的顧慮和意見，然后由建設(shè)環(huán)評(píng)單位針對(duì)這些問(wèn)題不斷改善自己的方案，這不僅有利于公民合法權(quán)益的合法表達(dá)，也有利于項(xiàng)目后期的順利展開，從而在很大程度上提高決策的行政效能。如果在前期封閉環(huán)評(píng)信息和公眾意見的表達(dá)渠道，則容易造成公眾的不理解和不接受，從而導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)程的中斷。

第四，提高公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。一些調(diào)查研究的結(jié)果向我們傳達(dá)這樣一個(gè)信息，在一些公眾的眼中，環(huán)境問(wèn)題似乎遠(yuǎn)不如教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會(huì)問(wèn)題重要，這多少反映了公眾環(huán)保意識(shí)還比較薄弱，公眾參與環(huán)保問(wèn)題的程度很低。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是事關(guān)祖孫萬(wàn)代、千秋萬(wàn)業(yè)的大事，可是因?yàn)閷?duì)環(huán)保問(wèn)題的關(guān)注往往并不能取得立竿見影的效應(yīng)，甚至可能會(huì)損害既得的經(jīng)濟(jì)利益，這就使一些不具備環(huán)保常識(shí)的公民往往看不到環(huán)境問(wèn)題的重要性，而公眾參與的過(guò)程本身也是提升公民環(huán)保意識(shí)，普及環(huán)保知識(shí)的教育宣傳過(guò)程。正如前文所論述的公眾參與制度具有公民教育與學(xué)習(xí)的功能、民主訓(xùn)練與交流表達(dá)的功能以及共同體整合的功能，因此，在環(huán)評(píng)中引入公眾參與制度，將極大地有利于樹立公民的主體意識(shí)和獨(dú)立的人格，有利于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，有利于加強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任感、推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)程。

第五，有利于環(huán)境決策的民主化與理性化。無(wú)可否認(rèn)的是，人類在工業(yè)化大生產(chǎn)進(jìn)程的影響下已經(jīng)進(jìn)入了貝克所謂的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，這些風(fēng)險(xiǎn)是人為因素造成的，它意味著“具有危險(xiǎn)性、不特定性的未來(lái)成為了影響當(dāng)前行為的因素，缺少社會(huì)理性之后的科學(xué)理性變得空洞，而欠缺科學(xué)理性之后的社會(huì)理性變得盲目?！保?］我們必須將公眾所具有的社會(huì)理性與專家擁有的科學(xué)理性相結(jié)合，并將兩者同時(shí)納入公眾決策的過(guò)程中以為決策提供更多可參考的意見，在這個(gè)意義上，環(huán)評(píng)公眾參與是補(bǔ)強(qiáng)重大環(huán)境決策正當(dāng)理性的必要建制。從民主實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看，民主原則對(duì)立法意味著應(yīng)建立一套適應(yīng)各國(guó)國(guó)情的公眾立法參與制度，其目的“是要通過(guò)人民群眾在立法中的參與，從程序上給公眾提供一個(gè)可以表達(dá)自身意愿、維護(hù)切身權(quán)益的平臺(tái)，最終達(dá)到完善國(guó)家宏觀法治體系的目標(biāo)?！保?］綜上，環(huán)評(píng)中引入公眾參與可以使我們的決策與立法朝著更為民主化、理性化的方向發(fā)展。

二、域外環(huán)評(píng)公眾參與的制度借鑒

（一）域外環(huán)評(píng)公眾參與的立法

美國(guó)1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法案》是世界上首部推出環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、明確環(huán)評(píng)公眾參與原則的法律。該法案的出臺(tái)標(biāo)志著美國(guó)環(huán)保理念由后期治理為主向前期預(yù)防為主轉(zhuǎn)變，也標(biāo)志著美國(guó)環(huán)境保護(hù)全面統(tǒng)一立法的完成，美國(guó)聯(lián)邦政府開始對(duì)環(huán)境進(jìn)行宏觀調(diào)控。該法案的頒布不僅有力地推動(dòng)了美國(guó)各州的類似立法，其創(chuàng)立的環(huán)境評(píng)價(jià)程序也紛紛被許多國(guó)家立法所借鑒，從而推進(jìn)了世界環(huán)境保護(hù)立法的進(jìn)程。之后，美國(guó)又在《清潔空氣法》和《清潔水法》中建立了環(huán)境公益訴訟制度，這些旨在鼓勵(lì)公民與環(huán)保組織提起環(huán)境訴訟的立法，也促進(jìn)了美國(guó)環(huán)保非政府組織的發(fā)展?？梢哉f(shuō)，美國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與立法的領(lǐng)先狀態(tài)與美國(guó)非政府組織的極其發(fā)達(dá)不無(wú)關(guān)系。

英國(guó)1990年的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃條例》規(guī)定，在決策制定的過(guò)程中，對(duì)于那些大型的、可能對(duì)環(huán)境造成影響的項(xiàng)目必須要有公眾參與的程序環(huán)節(jié)，同時(shí)，開發(fā)商必須要先向有關(guān)決策部門提供環(huán)境影響報(bào)告，該報(bào)告必須確認(rèn)潛在的環(huán)境影響以及預(yù)備減免這些影響的措施，該報(bào)告還必須向公眾公開，且為了使公眾能夠看懂，報(bào)告還必須包含非技術(shù)性摘要［5］。英國(guó)之后出臺(tái)的《環(huán)境信息條例》則明確規(guī)定了公民的環(huán)境信息知情權(quán)，《信息自由法案》又?jǐn)U展了公眾獲得信息的渠道。加拿大1995年實(shí)施的《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》規(guī)定了多種公眾參與的途徑，比如“訪問(wèn)加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)登記處、向環(huán)境評(píng)價(jià)署申請(qǐng)資金參與項(xiàng)目審查、參加任何與審查小組相關(guān)的公眾集會(huì)或聽證會(huì)等?！保?］日本則于1993年的《環(huán)境基本法》也首次對(duì)公眾參與作出規(guī)定，該法不僅規(guī)定保護(hù)環(huán)境是公民的責(zé)任和義務(wù)，也規(guī)定了保障公民參與環(huán)?；顒?dòng)是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)。

（二）域外環(huán)評(píng)公眾參與的方式

域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)評(píng)公眾參與的方式是非常豐富的，結(jié)合Sherry R.Arnstein著名的參與階梯理論，再按照公眾參與的功能意義劃分，域外的公眾參與方式可分為以下幾種主要方式：

1.公開說(shuō)明會(huì)。公開說(shuō)明會(huì)作為一種環(huán)評(píng)公眾參與方式，也是環(huán)境信息公開的一種形態(tài)，域外一些立法一般把其規(guī)定在環(huán)評(píng)的早期階段。公開說(shuō)明會(huì)便于環(huán)評(píng)信息的展示，且一般不限制公民的參與資格，因此程序的容量相對(duì)較大，環(huán)評(píng)訊息的普及度較高，其劣勢(shì)在于此類公開說(shuō)明會(huì)以單向的信息傳遞為主，一般不做信息的交流，并且這種信息傳遞很可能存在著信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，因?yàn)楣_說(shuō)明會(huì)的組織者往往會(huì)是開發(fā)（建設(shè)）單位，在公布環(huán)評(píng)信息時(shí)不可避免地會(huì)有突出項(xiàng)目的可行性的傾向。

2.公眾意見調(diào)查。公眾意見是指通過(guò)發(fā)資料、訪談、電話、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑設(shè)計(jì)問(wèn)卷，收集公眾意見的一種公眾參與方式。問(wèn)卷一般會(huì)先陳述項(xiàng)目基本信息，然后會(huì)設(shè)計(jì)需要公眾完成的題目，一般設(shè)計(jì)為選擇題型或判斷題型，這樣便于問(wèn)卷結(jié)果統(tǒng)計(jì)，但通常這種問(wèn)卷由于組織者和設(shè)計(jì)者的一些誘導(dǎo)性提問(wèn)，其決策的參考意義較低。

3.公聽會(huì)。公聽會(huì)一般是指行政機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、專家學(xué)者或社會(huì)公眾征求意見以供參考的制度。相比聽證會(huì)，公聽會(huì)的參與者不限于利害關(guān)系人，因此公眾參與的范圍較廣，此外，公聽會(huì)主要是獲取信息、聽取意見的過(guò)程，這也不同于正式聽證嚴(yán)格的言詞辯論等審判型構(gòu)造，因此公聽會(huì)的記錄不具有某些類型聽證會(huì)的“案卷排他”的效力，對(duì)環(huán)境決策的影響力相對(duì)較弱。在域外環(huán)評(píng)制度實(shí)踐中，由于環(huán)評(píng)制度的特點(diǎn)，正式聽證會(huì)一般不作為環(huán)評(píng)公眾參與的方式，大都代之以公聽會(huì)或公告—評(píng)論程序。

4.公告—評(píng)論。公告—評(píng)論是美國(guó)環(huán)評(píng)的一種成熟制度，與公開說(shuō)明會(huì)和公聽會(huì)等多種方式的功能類似。美國(guó)“公告—評(píng)論”結(jié)構(gòu)分為以下幾個(gè)階段：第一階段是早期介入的“公告—評(píng)論”，指決策仍在決策機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)展階段時(shí)就向公眾通報(bào)提案信息，并給予公眾提意見的機(jī)會(huì)；第二階段發(fā)生在環(huán)境影響報(bào)告書的初稿階段，評(píng)論以公開聽證會(huì)或者書面評(píng)論的方式開展，評(píng)論時(shí)間一般為90天，責(zé)任機(jī)關(guān)必須對(duì)評(píng)論予以回應(yīng)；第三階段是環(huán)境影響報(bào)告書初稿評(píng)論期間結(jié)束后的再次邀請(qǐng)?jiān)u論階段。實(shí)踐中公告—評(píng)論程序往往會(huì)被削弱為“書面評(píng)論”程序，因此很多時(shí)候也不能有助于決策機(jī)關(guān)與公眾的良好溝通。當(dāng)然，在美國(guó)這樣環(huán)評(píng)制度發(fā)達(dá)的國(guó)家，公告—評(píng)論制度由于配備了對(duì)公眾意見的強(qiáng)制性回應(yīng)以及司法審查機(jī)制，故仍能發(fā)揮一定的參與效力。

5.公民咨詢團(tuán)體。此種參與方式多見于美國(guó)，也稱為社區(qū)影響評(píng)估，一般由環(huán)保團(tuán)體代表、項(xiàng)目附近居民、項(xiàng)目利害關(guān)系者、專家、地方官員等組成。公民咨詢團(tuán)體一般會(huì)設(shè)立一個(gè)委員會(huì)，由該委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目給社區(qū)可能帶來(lái)的沖擊進(jìn)行討論，并提出解決方案交由公民咨詢團(tuán)體會(huì)議再進(jìn)行充分討論，每個(gè)社區(qū)居民都可以有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，討論結(jié)果由委員會(huì)告知責(zé)任機(jī)關(guān)。公民咨詢團(tuán)體的結(jié)論也只具有咨詢的效力，但這種方式的優(yōu)勢(shì)在于切實(shí)擴(kuò)大了公眾參與的范圍，參與程序的設(shè)計(jì)具有親和力，能讓參與者感覺受到充分尊重。而且，由于時(shí)間上的相對(duì)寬松以及形式上的靈活多變，這種參與方式更具線型的拓展互動(dòng)性，更有利于作出審慎而理性的決策。

6.公眾投票。公眾投票也稱為政策投票，是指“由全國(guó)人民或者權(quán)益受影響地區(qū)的全體人民，就某個(gè)政策議題以投票方式作出決定，其決定具有法拘束效力，國(guó)家機(jī)關(guān)均應(yīng)絕對(duì)地遵守該票決結(jié)果?！保?］公眾投票作為一種最直接體現(xiàn)民主的方式，公眾參與的強(qiáng)度最高，也是最具爭(zhēng)議的環(huán)評(píng)公眾參與方式。支持者認(rèn)為公民投票能最大程度地提高公民參與感，能使公眾投票達(dá)到最大的民主正當(dāng)性，并且提高復(fù)雜決策議題的行政效能。但是，更多的反對(duì)者認(rèn)為公眾投票的成本昂貴，且其直接民主方式容易形成多數(shù)人的暴力，不僅無(wú)法保障投票結(jié)果的正確性和理性，甚至可能會(huì)造成“團(tuán)體極化”現(xiàn)象。鑒于此，在域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)評(píng)實(shí)踐中，一般不把公眾投票作為一種法定的環(huán)評(píng)公眾參與方式，公民投票一般會(huì)演化為“咨詢性公民投票”，投票結(jié)果只是民意表達(dá)的一種方式。

（三）域外環(huán)評(píng)公眾參與的司法保障

司法審查具有調(diào)和環(huán)評(píng)程序中的各方價(jià)值，建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)溝通場(chǎng)域的重要作用?！八痉ú块T對(duì)環(huán)評(píng)程序及法規(guī)范的解釋與審查標(biāo)準(zhǔn)，可以是與科學(xué)理性之間的對(duì)話，也促使決策者重新定位其于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程的角色與意義?！保?］作為環(huán)評(píng)制度中最核心的程序，公眾參與的踐行需要司法的保障，許多國(guó)家和地區(qū)強(qiáng)調(diào)以司法審查來(lái)保障公眾參與環(huán)評(píng)的實(shí)現(xiàn)。這其中不乏一些原則性的倡導(dǎo)，典型的范例如1998年歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成員國(guó)簽訂的《奧斯胡公約》，該公約主張：第一，取得資訊的權(quán)利受侵害或限制時(shí)應(yīng)依其國(guó)內(nèi)法使用法院或其他獨(dú)立公正機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查程序；第二，參與環(huán)境決策的權(quán)利受影響或侵害時(shí)，賦予相關(guān)民眾使用法院及其他獨(dú)立公正機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查程序的權(quán)利。

各國(guó)的司法實(shí)踐從整體上來(lái)說(shuō)，對(duì)環(huán)評(píng)程序做司法審查，尤其是司法介入環(huán)評(píng)公眾參與程序已經(jīng)成為一種常態(tài)的制度。

域外各國(guó)的制度經(jīng)驗(yàn)也表明，對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)程序的司法審查有其明顯的局限性，這使得域外許多國(guó)家和地區(qū)的環(huán)評(píng)訴訟的功能發(fā)揮并不理想。其原因在于，一是司法審查在環(huán)評(píng)訴訟中消極和保守的取向使行政機(jī)關(guān)相對(duì)于公眾群體在勝訴率上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；二是域外環(huán)評(píng)程序民營(yíng)化成為常態(tài)現(xiàn)象，公眾參與程序一般由開發(fā)業(yè)主來(lái)進(jìn)行，故司法在這個(gè)意思自治的場(chǎng)域難以深入；三是環(huán)評(píng)程序的高度專業(yè)化和技術(shù)化使環(huán)評(píng)方與法官之間也會(huì)造成嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，這不利于法官對(duì)環(huán)評(píng)實(shí)質(zhì)問(wèn)題的把握?；谝陨蠋追矫娴脑?，域外一些國(guó)家對(duì)環(huán)評(píng)程序的司法審查面臨著發(fā)展瓶頸，案件數(shù)量也有下降趨勢(shì)。

三、我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與的制度構(gòu)建

我國(guó)1989年頒行的《環(huán)境保護(hù)法》中確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，環(huán)評(píng)公眾參與制度首次在1991年由亞行提供捐贈(zèng)的環(huán)評(píng)項(xiàng)目中出現(xiàn)。2002年通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則直接明確了公眾在環(huán)境評(píng)價(jià)中的主體地位，2007年頒布的《環(huán)境信息公開辦法》為推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了具體的操作規(guī)范，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》則明確了環(huán)境保護(hù)公眾參與的原則。

在行政實(shí)踐操作層面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)的呼聲也日益高漲，公眾參與在環(huán)評(píng)制度中得到了很大的發(fā)展，并對(duì)政府的最終決策產(chǎn)生了很大的影響。廈門PX項(xiàng)目、圓明園湖底防滲工程、怒江水電開發(fā)項(xiàng)目等一系列事件均見證了我國(guó)公眾參與在環(huán)評(píng)活動(dòng)中一路走來(lái)的曲折歷程。在這些項(xiàng)目當(dāng)中公眾開始扮演了決策主體的角色，爭(zhēng)取到了充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，并最終迫使政府在環(huán)境決策中做出相應(yīng)的調(diào)整。但是，我們也看到在這些項(xiàng)目中，政府調(diào)整后的決策仍與公眾的要求存在一定的差距，公眾參與環(huán)評(píng)活動(dòng)收效甚微，甚至被屢屢架空，環(huán)評(píng)公眾參與制度在很多情形下仍未被給予應(yīng)有的重視。針對(duì)這些實(shí)踐中的困境，我們應(yīng)當(dāng)著力于以下幾個(gè)方面的制度構(gòu)建：

（一）擴(kuò)大環(huán)評(píng)公眾參與的主體范圍

在我國(guó)行政實(shí)踐中，公眾主體容易被人為地縮小為與環(huán)境評(píng)價(jià)有直接利害關(guān)系的公眾，現(xiàn)行法律也將公眾參與的主體范圍僅限于擬進(jìn)行環(huán)評(píng)行為所在地的有關(guān)單位、專家和公眾。而域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織發(fā)育成熟，環(huán)評(píng)公眾參與的主體大部分是由非政府組織承擔(dān)，我國(guó)由于非政府環(huán)保組織的發(fā)展才剛剛起步，并沒有能在環(huán)評(píng)公眾參與中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在很大程度上拓展了環(huán)評(píng)公眾參與的主體范圍，但是我們也應(yīng)該看到當(dāng)前我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與的范圍還是不夠全面，比如此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂還是忽視了個(gè)人和民間環(huán)保組織的公益訴訟資格。因此，為了能讓環(huán)評(píng)行為更加全面、準(zhǔn)確與客觀，我們應(yīng)在立法和實(shí)踐中將其主體范圍擴(kuò)大到對(duì)該環(huán)評(píng)行為感興趣的公眾和社會(huì)團(tuán)體。

（二）規(guī)范環(huán)評(píng)公眾參與的程序

域外一些國(guó)家或地區(qū)環(huán)評(píng)程序是全程性的、全方位的公眾參與，而這正是我國(guó)環(huán)評(píng)制度中所欠缺的方面。我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與介入程序、信息公開程序和聽證程序都還不規(guī)范。我們應(yīng)借鑒這些成熟的制度經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)環(huán)評(píng)各個(gè)階段的性質(zhì)、任務(wù)和目的，豐富、細(xì)化公眾參與的程序性規(guī)范。首先，擴(kuò)大公眾可以介入的環(huán)評(píng)程序，除了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的草案編制階段和環(huán)保部門對(duì)報(bào)告書進(jìn)行審批階段這兩個(gè)階段之外，在項(xiàng)目可行性研究方面、環(huán)評(píng)單位的委托方面和建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案等階段都要引入公眾參與制度。其次，規(guī)范公眾參與的信息公開程序。法律的規(guī)定不僅應(yīng)針對(duì)環(huán)保部門不公開環(huán)評(píng)報(bào)告書全文的情形下作出的環(huán)評(píng)審批結(jié)論的效力，以及程序瑕疵對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書審批的效力，還要針對(duì)程序上的瑕疵，追究環(huán)保部門相關(guān)人員的責(zé)任，不能讓公眾對(duì)于程序瑕疵的效力持模棱兩可的態(tài)度，否則既不利于公眾的監(jiān)督，也不利于機(jī)關(guān)部門的貫徹執(zhí)行。再次，完善我國(guó)的環(huán)評(píng)聽證制度。目前，我國(guó)共有三類環(huán)評(píng)聽證，一類是法定環(huán)評(píng)聽證，一類是屬于環(huán)保部門可以自行決定舉行的裁量聽證，還有一類則是依申請(qǐng)而啟動(dòng)的聽證。按照我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，聽證程序只能由規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位啟動(dòng)，公眾并未被賦予依法要求舉行聽證會(huì)這項(xiàng)權(quán)利，這就極大地限制了公民的參與權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予公民申請(qǐng)主動(dòng)啟動(dòng)聽證的權(quán)利。此外，還要健全聽證代表的遴選機(jī)制，當(dāng)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目對(duì)申請(qǐng)人或其他利害關(guān)系人將造成直接的環(huán)境影響時(shí)，可以依法要求相關(guān)部門或單位舉行聽證，并從中挑選出合格、公正的聽證代表。

（三）建立環(huán)評(píng)公眾參與的司法審查制度

我國(guó)當(dāng)前環(huán)評(píng)公眾參與制度的救濟(jì)途徑欠缺，這主要體現(xiàn)在公眾參與權(quán)受到侵害后的救濟(jì)途徑不明確，當(dāng)公眾參與提出的意見未被納入規(guī)劃部門或建設(shè)單位的參考范圍時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不明確，以及法律對(duì)于建設(shè)單位或規(guī)劃部門沒有及時(shí)組織公眾參與活動(dòng)所應(yīng)負(fù)擔(dān)的法律后果也未做出規(guī)定［9］。從現(xiàn)有判例來(lái)看，我國(guó)法院就環(huán)評(píng)公眾參與的審查目前多體現(xiàn)在是否需要公眾參與方面，往往只對(duì)公眾參與的形式合法性進(jìn)行審查，對(duì)公眾參與方式選擇的裁量權(quán)行使并不涉及。

現(xiàn)代法治國(guó)家的司法審查不僅具有權(quán)利保障的功能，也承擔(dān)著一定的決策形成的功能，這對(duì)于調(diào)和環(huán)評(píng)程序中的利益沖突、促進(jìn)民主和理性決策、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體公益方面具有不可替代的作用。因此，有必要建立環(huán)評(píng)公眾參與司法審查制度，首先要確立環(huán)評(píng)公眾參與的可訴性問(wèn)題。在我國(guó)，環(huán)評(píng)審查結(jié)論屬于一種行政許可形式，與有關(guān)機(jī)關(guān)的開發(fā)許可決定之間構(gòu)成“多階段行政許可程序”，無(wú)疑是具有可訴性的，但是如果把環(huán)評(píng)中的公眾參與程序理解為一種“過(guò)程性行為”或“程序性行為”，按照大陸法系傳統(tǒng)的“程序性行為”不可訴的理論，就可能會(huì)導(dǎo)致此類案件的不可訴。這就需要我們能在立法和實(shí)踐中明確環(huán)評(píng)公眾參與案件的可訴性，尤其是當(dāng)公眾參與的行為會(huì)對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定此類案件可以納入到司法審查程序之中。在這個(gè)意義上，確立公眾參與環(huán)評(píng)案件的可訴性問(wèn)題或許更是行政訴訟理論所需要進(jìn)一步突破的命題。

其次，要明確公眾參與環(huán)評(píng)訴訟的原告資格。這個(gè)問(wèn)題可以理解為公眾對(duì)環(huán)評(píng)程序中沒有引入公眾參與程序，或是沒有賦予公眾充分的參與權(quán)是否有權(quán)提起訴訟的問(wèn)題，這就需要先解釋受環(huán)評(píng)項(xiàng)目影響的公眾在環(huán)評(píng)程序中是否享有主觀公權(quán)利。按照德國(guó)的行政法學(xué)理論，主觀公權(quán)利的成立涉及如下兩個(gè)問(wèn)題：1.是否存在規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取特定行為（行政的法律義務(wù)）的法律規(guī)定；2.該法律規(guī)定是否——至少也——以保護(hù)個(gè)人利益為目的［10］。按此思路，如果能在環(huán)評(píng)程序中將公眾參與制度明確為法定的程序，將保障公眾的參與權(quán)固定為行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，則能在環(huán)評(píng)訴訟中明確公眾的原告資格。司法實(shí)踐中不適宜在原告資格這個(gè)環(huán)節(jié)上設(shè)置過(guò)高的門檻，否則將不利于發(fā)揮司法審查在監(jiān)控環(huán)評(píng)機(jī)關(guān)程序履行、建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)溝通場(chǎng)域的功能。適合的做法是，將環(huán)評(píng)訴訟的原告資格穩(wěn)定在一個(gè)可接受的水平，既不因過(guò)寬而成為“公益訴訟”，又不至于太窄而不符合環(huán)境行政的特質(zhì)。

再次，擴(kuò)大對(duì)環(huán)評(píng)公眾參與的司法審查范圍。近年來(lái)，法院已經(jīng)通過(guò)“正文花園業(yè)委會(huì)等訴上海環(huán)保局環(huán)評(píng)報(bào)告審批決定案”（2013）滬二中行終字第576號(hào)等一些判例確立了司法審查環(huán)評(píng)程序的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是公眾參與。但目前大多數(shù)法院在環(huán)評(píng)訴訟案件中只進(jìn)行合法性的形式審查，并沒有進(jìn)行合理性的實(shí)質(zhì)審查。比如上述正文花園案中就第三人電力公司及環(huán)評(píng)單位是否發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷展開抗辯，但法院在此類案件中并不會(huì)審查發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)是否合理，問(wèn)卷對(duì)象是否包含了和案件有關(guān)的利害關(guān)系人，調(diào)查過(guò)程中被調(diào)查人員是否具有代表性，是否存在誘導(dǎo)或排除公眾意見表達(dá)的可能性問(wèn)題［11］。環(huán)評(píng)訴訟的司法實(shí)踐中，法官出于環(huán)評(píng)高度專業(yè)性的限制以及對(duì)行政權(quán)的尊重，對(duì)環(huán)評(píng)的司法審查范圍是有所限制的，但法官對(duì)于公眾參與程序的評(píng)判并不會(huì)受到專業(yè)領(lǐng)域的限制。為了確保公眾參與的有效性，法院應(yīng)該突破僅對(duì)公眾參與的形式合法性進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾參與方式的正當(dāng)性和合理性作出司法判斷，具體可在公眾參與方式的選擇裁量是否恰當(dāng)、公眾是否被賦予充分的評(píng)論與意見交流的機(jī)會(huì)、環(huán)評(píng)機(jī)關(guān)是否對(duì)公眾意見作出回應(yīng)、最終環(huán)評(píng)審查結(jié)果是否考慮了公眾的合理建議等等問(wèn)題上拓展更深的司法介入空間。

質(zhì)言之，為公眾提供一個(gè)健康整潔、可持續(xù)性發(fā)展的環(huán)境是政府的職責(zé)所在，然而環(huán)境保護(hù)僅僅依靠政府單方面的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須依靠公眾積極的參與才能確保環(huán)境決策和環(huán)境管理的科學(xué)性，而重大項(xiàng)目或決策的環(huán)評(píng)程序正是公眾參與制度得以發(fā)揮最大效能的場(chǎng)域。政府除了要大力宣傳公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要性，提高公眾的參與主體意識(shí)，更需要完善環(huán)評(píng)公眾參與的立法規(guī)范和環(huán)評(píng)公眾參與各個(gè)階段的程序規(guī)則，從而建立一個(gè)科學(xué)完備、可操作性強(qiáng)的環(huán)評(píng)公眾參與制度體系。

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D63-31

A

1009-6566（2016）04-0061-06

本文是江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃申報(bào)項(xiàng)目《重大行政決策制度研究》 （項(xiàng)目編號(hào)：CXLX13_75）的階段性成果。

2016-04-08

桂萍（1972—），女，浙江舟山人，宿遷學(xué)院法政學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。