唐燁（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610207）

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規(guī)范戶外運動救援機(jī)制的法律思考
——從首例違規(guī)驢友被罰說起

唐燁
（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610207）

［摘要］2015年國慶期間，17名驢友在廣西金秀瑤族自治縣長灘河自然保護(hù)區(qū)露營遇險被困，為盡快救下驢友，救援隊伍在惡劣環(huán)境中連續(xù)搜救，耗費了大量人力物力。獲救后大瑤山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局對兩位領(lǐng)隊各處以1500元罰款，對17名驢友每人處以1000元罰款。作為全國首例違規(guī)驢友被罰事件，引起了社會關(guān)于救援費用承擔(dān)以及救援機(jī)制的廣泛討論。本文分析了救援主體的類別以及救援費用是否該由責(zé)任人自身承擔(dān)，并通過借鑒國外戶外救援的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況提出了在我國構(gòu)建規(guī)范的戶外救援法律制度的設(shè)想。

［關(guān)鍵詞］戶外運動；有償救援；行政處罰

一、現(xiàn)有戶外救援機(jī)制

目前國內(nèi)的旅游救援包括公共救援、公益救援和商業(yè)救援三種結(jié)構(gòu)性分類。國家救援，亦稱“公共救援”，是以政府機(jī)關(guān)為主體，并面向所有需要救援的戶外運動者；公益救援是以自治團(tuán)體、景區(qū)為主體的，面向向其發(fā)起救援意愿的戶外運動者；商業(yè)救援是以商業(yè)性為目的，對本機(jī)構(gòu)會員（境外旅游者和國內(nèi)的出境旅游者）提供專項救援服務(wù)的救援形式。由于商業(yè)救援的適用范圍和救助對象受限，在本文研究中不對商業(yè)救援作分析。

（一）國家救援

我國憲法第十四條第4款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，《社會救助暫行辦法》第二十條規(guī)定：“國家建立健全自然災(zāi)害救助制度，對基本生活受到自然災(zāi)害嚴(yán)重影響的人員，提供生活救助”。社會保障權(quán)是我國公民所享有一項憲法性基本權(quán)利。緊急救助可以視為國家在公民因遭遇突發(fā)性事件的情況下而實施的社會保障措施之一。救援救助是應(yīng)對突發(fā)事件的必然要求，是國家應(yīng)急管理體系的社會基礎(chǔ)。同時也是對公民安全權(quán)利的保障，社會需要決定了其不可替代性。最早有學(xué)者將緊急救助定義為：是指在緊急情況下由國家組織人力、物力和財力幫助受損失的公民、法人或非法人單位恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園的救助方法［1］。就這一觀點可概括緊急救助的構(gòu)成要件包括：其一，緊急救助行為發(fā)生的前提條件是來自社會力和自然力的致害行為或者事件，這種行為或事件應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)實的，正在進(jìn)行的；其二，必須有緊急的情況存在。公民個人的財產(chǎn)和人身面臨正在發(fā)生的或者即將發(fā)生的不法行為或者自然力的侵害，情況緊急，不實施救助行為必將造成更大損失。正是由于突發(fā)事件具有以上兩個特性，從而導(dǎo)致脆弱的公民個人的防御、化解危險的能力顯得十分有限，對于防治突發(fā)事件通常只能起到補(bǔ)充作用，主導(dǎo)作用還必須請求國家制定相關(guān)法律，并通過政府及其部門實施這些法律發(fā)揮緊急行政作用完成之。其原因在于，首先，國家具有相應(yīng)義務(wù)處理突發(fā)事件。其次，國家具有相應(yīng)物質(zhì)基礎(chǔ)保障處理突發(fā)事件的能力。由于突發(fā)事件的緊急性，事前的有效安排作用有限，只有待突發(fā)事件發(fā)生之后才能臨時部署行動；同時在應(yīng)對突發(fā)事件時需要多個機(jī)構(gòu)聯(lián)動發(fā)揮職能、部署有效的行動機(jī)制以解決危險。國家當(dāng)然地被認(rèn)定為緊急救助權(quán)的責(zé)任主體，在公民遭遇突發(fā)事件，如火災(zāi)、地震、野外遇險等情況時，竭力實施救助。對于違規(guī)驢友的救援，作為公共利益代表的政府有義務(wù)且有能力全力實施救援，保障公民的人身、財產(chǎn)安全。但公共資源的有限性和稀缺性，對于違規(guī)驢友的營救費用長期由公共財政負(fù)擔(dān)救援費用必然會引起納稅人的不滿。同時驢友違規(guī)探險的成本太低，不需要承擔(dān)任何的成本，這使得驢友的違規(guī)旅游行為處于零成本狀態(tài)，反過來助長了驢友的違規(guī)探險行為?，F(xiàn)今的法律法規(guī)并未對違規(guī)驢友承擔(dān)救援費用有所規(guī)定，國家是否可以對違規(guī)“驢友”課以行政處罰呢？此次長灘自然保護(hù)區(qū)對相關(guān)部門對兩位領(lǐng)隊各處以1500元罰款，對其他隊員各處以1000元罰款的行政處罰于法有據(jù)，處罰依據(jù)是《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二十七條“禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)”的規(guī)定，以及第三十四條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的單位和個人，由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令其改正，并可以根據(jù)不同情節(jié)處以100元以上5000元以下的罰款：未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)或者在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不服從管理機(jī)構(gòu)管理的”。從處罰援用的條例來看，也并非是專門的戶外運動管理條例，這也再次證明我國戶外運動及救援專項法律法規(guī)的缺失。

（二）自治團(tuán)體、景區(qū)的救援

通常的救援行為都不僅是單獨的國家救援，還需要結(jié)合自治團(tuán)體的專業(yè)性以及當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)對地形、氣候的了解才能提高救助行為的實效。但是，由于自治團(tuán)體以及景區(qū)并非國家機(jī)關(guān)，沒有施以救助的義務(wù)，那么，由這些主體所實施的救助行為，“驢友”是否需要支付對價？當(dāng)“驢友”規(guī)范進(jìn)行戶外運動時，由于不可抗力、自然災(zāi)害等超越自身預(yù)測及控制能力的免責(zé)事由而遭遇危險時，自治團(tuán)體本著人道主義精神實施救助行為，而景區(qū)也因當(dāng)事人購買門票而與游客形成一個旅游合同關(guān)系，依據(jù)該合同，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)有保障當(dāng)事人人身安全之義務(wù)。但是實踐中，驢友遇難往往是由于驢友自身違規(guī)進(jìn)行登山探險等戶外運動，比如這次的“廣西長灘河事件”，按照旅游合同關(guān)系的規(guī)定，景區(qū)對于此類違規(guī)探險行為的救援并不包含其中。遇難之后，由親屬求救于自治團(tuán)體、景區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)，按照《合同法》第十四條、第二十一條及第二十五條的規(guī)定，可視為發(fā)出了定型化契約條款的要約，自治團(tuán)體、景區(qū)在實踐中接收求救信號應(yīng)當(dāng)被視為對該項要約做出承諾，雙方由于意思表示一致而致契約成立，當(dāng)事人雙方便應(yīng)受該救助契約的約束。自治團(tuán)體、景區(qū)按契約要求合理盡職地實施了救助行為，依民法的公平原則要求，獲救主體需要支付相應(yīng)對價以彌補(bǔ)自治團(tuán)體、景區(qū)實施救援行為而引起的一些損耗。

二、國外戶外救援體制及經(jīng)驗

在戶外探險運動高度發(fā)展的美國，應(yīng)對戶外險情也有一套完善的救援機(jī)制。針對不同的情形有著不同的救援制度。遇險驢友是否需要為救援行動買單，要看其是否違反景區(qū)規(guī)定，如是意外情形，救援行動則由政府買單；如果是驢友因自己的魯莽行為，疏忽和故意侵權(quán)行為導(dǎo)致在戶外遇險，則由驢友自行承擔(dān)救援費用?，F(xiàn)已有八個州通過可對求救者收費的法律規(guī)定，如果擅闖保護(hù)區(qū)，則需要驢友自掏腰包。

在歐洲許多國家，分擔(dān)救援成本的主要是保險公司。買保險是多數(shù)戶外運動者想到的轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險和責(zé)任的方法。國外的保險公司對爬山、滑雪、水上和空中等高風(fēng)險運動設(shè)有“特種保險”。一旦遇到險情需要救援，最后可由保險公司承擔(dān)救援費用。除此之外，歐美國家也有不同形式的救援組織。對自主探險的公共救援，歐美國家除政府的救援組織外，同時也有民間的救援組織和志愿團(tuán)體。這些團(tuán)體往往由戶外運動愛好者和熱心的社會人士自發(fā)組成。資金來源也是多方面的，有戶外運動許可證中的部分費用，有社會贊助，有政府撥款，還有保險等。1950年成立的美國救援協(xié)會為全國性組織，各州都有它的分會，各州的分會均設(shè)有多個救援中心，救援協(xié)會是社會保障體系的一部分，因而享有諸多優(yōu)惠政策：救援協(xié)會和救援中心的辦公地點由政府提供，救援協(xié)會購置車輛、器材等享受免稅；救援志愿者所就職的部門須無條件支持并不扣薪水。日本、韓國的救援組織被稱為“山難對策委員會”。但是由于日本、韓國境內(nèi)少有高山，救援工作更多的是面向旅游區(qū)域和戶外活動者，要求出入旅游山區(qū)的人登記，以便發(fā)生意外事件能及時營救。

三、戶外救援法律制度的規(guī)范

戶外運動體現(xiàn)都市人返璞歸真、回歸自然的特征，作為一種新型社會活動，可適用的法律法規(guī)不夠明確，《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等等法律法規(guī)都無法準(zhǔn)確適用于戶外運動救援中。從歷年發(fā)生的驢友遇難事件來看，建立健全一套科學(xué)的、系統(tǒng)的戶外救援法律制度，已成為促進(jìn)戶外運動良性開展的當(dāng)務(wù)之急。

（一）自律機(jī)制——戶外活動隊伍自身形成自律意識

戶外活動要得到真正發(fā)展，核心要素還是要戶外活動隊伍自身形成自律意識，行業(yè)規(guī)范登山隊伍自身形成自律意識，自覺意識到戶外活動不僅關(guān)乎自身，更是一個社會行為，關(guān)乎到社會的行政管理、景區(qū)的自然環(huán)境，一旦發(fā)生危險還需要動員社會多方主體進(jìn)行救助等。因此，在進(jìn)行戶外探險前，驢友要詳細(xì)了解線路相關(guān)情況，撰寫意外事件應(yīng)急預(yù)案和后備方案，配備戶外運動安全器材、通訊、醫(yī)療等基本裝備。在戶外探險中，驢友不能隨性而為，要遵守景區(qū)規(guī)范、服從景區(qū)管理。

（二）他律機(jī)制——完善戶外救援法律制度

在2003年，我國就施行了《國內(nèi)登山管理辦法》，并于2007年頒布了《旅游資源保護(hù)暫行辦法》。但迄今為止，還沒有一部具有針對性的戶外活動及戶外救援機(jī)制的管理辦法。戶外活動及戶外救援牽涉部門眾多，如何完善規(guī)范要盡早明確。對于戶外救援的立法，筆者建議至少明確下列主要條款：

1.建立特殊有償救援機(jī)制。

雖說利用公共資源對人民群眾生命、財產(chǎn)進(jìn)行救援是政府的責(zé)任和義務(wù)。驢友享有旅游的權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)保障旅游者的人身權(quán)利。驢友在法律所允許的旅游區(qū)域內(nèi)實施探險活動，遇險原因系意外因素，如臺風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害以及其他不可預(yù)知的人為因素，政府應(yīng)當(dāng)對遇險者實施無償救助。追求權(quán)利自由是法的價值之一，但權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)有邊界［2］。明知會發(fā)生危險或具有違反法律禁止性規(guī)定的主觀故意，驢友仍然按照既定時間前往既定地點實施探險活動，因其已經(jīng)具有承擔(dān)危險的心理預(yù)期，其應(yīng)當(dāng)盡到規(guī)避風(fēng)險的注意義務(wù)。所以，那些自找風(fēng)險者應(yīng)當(dāng)對其遇險救援費用予以分擔(dān)，而不能讓所有納稅人為自找風(fēng)險者的遇險救援費用全部買單。在戶外運動發(fā)展較早的歐美等國，經(jīng)過幾十年的完善，基本形成了一套完整的野外有償救援體系——戶外救援以盈利性的救援公司為主，由救援公司最近的救援點實施就地救援，出動直升機(jī)或救護(hù)車，費用由保險公司承擔(dān)。如若沒有買保險，費用則由自己承擔(dān)。

在我國，事實上早在2014年5月新疆推出《關(guān)于加強(qiáng)戶外運動安全管理的通告》規(guī)定，山友們遇到各種危險的山難事故接受救援時，將承擔(dān)相應(yīng)救助費用，政府將不再全額買單。2014年10月，甘孜州亞丁國家級自然保護(hù)區(qū)管理局就出臺對游客非法穿越保護(hù)區(qū)后執(zhí)行有償救援制度，即凡是涉及非法登山、穿越等戶外活動，若未按規(guī)定線路、區(qū)域旅游，私自進(jìn)入未開發(fā)區(qū)域而發(fā)生事故的人員，執(zhí)行有償救援制度，先付錢再救援，最低1.5萬元起。此規(guī)定后，海螺溝景區(qū)明確表示準(zhǔn)備在2016年開始實施有償救援機(jī)制。甘孜州體育局登山協(xié)會也明確規(guī)定，在甘孜州境內(nèi)，只要是違規(guī)穿越、攀登者等發(fā)生被困情況并要求州登山協(xié)會救援者，都會實施有償救援。這一制度從有償搜救對象而言針對的是非法、違規(guī)穿越的游客，如遇特殊情況可以免費救援，與輿論擔(dān)憂的人道主義救援是可以并存的。若是出于這種情況，在依據(jù)景區(qū)區(qū)域、以往搜救成本等綜合考慮，實行有償搜救，也未嘗不可。在此規(guī)定出臺以前，亞丁景區(qū)違規(guī)穿越亞丁景區(qū)“遭遇危險”的報警救援平均每年50余起，產(chǎn)生的搜救費用每年超百萬元。而規(guī)定出臺至今一年，共有7人向景區(qū)告知需要救援，2人支付了費用并被成功救援，4人聽說要付費后予以拒絕，并采取了其他方式下山，剩下1人，就是今年國慶失蹤的小雪。直接而言，確實起到了減少公共資源的浪費的效果，但亞丁景區(qū)這一有償救援制度存在著兩點缺陷：其一，沒有進(jìn)行聽證。缺少了聽證環(huán)節(jié)，大眾對景區(qū)的收費標(biāo)準(zhǔn)不能明確，其合理性也會遭到質(zhì)疑。其二，景區(qū)要求先付款再救援，生命永遠(yuǎn)站在第一位，若是因為救援款項沒有到位而使得救援延遲，以至于造成嚴(yán)重后果，那景區(qū)是否需要對游客的生命安全承擔(dān)責(zé)任呢。因此，在參照其他國家出臺類似的有償救援機(jī)制時，需要充分考慮國情和實際操作情況。筆者建議，建立特殊有償救援機(jī)制，所謂特殊是指收費對象專指涉及非法登山、穿越等戶外活動，若未按規(guī)定線路、區(qū)域旅游，私自進(jìn)入未開發(fā)區(qū)域而發(fā)生事故的人員，如果是通過購票等正常渠道進(jìn)入景區(qū)，遭受突發(fā)的自然災(zāi)害或身體疾病原因而需要搜救的人員除外。除確立搜救對象外，搜救主體應(yīng)當(dāng)為國家及地方各級旅游局和事發(fā)景區(qū)及專業(yè)搜救人士組成的專項救援小組；在收費標(biāo)準(zhǔn)上，需要對各項收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公開聽證，聽取社會各界人士的意見；對于費用繳納的時間可以進(jìn)行規(guī)定，可在救援開始后一周內(nèi)繳納費用，而并非一定要求先付款再救援。

2.完善違規(guī)探險的處罰機(jī)制。

雖然戶外探險運動是一項有益身心、值得推廣的體育休閑活動，但近年來由于違反景區(qū)管理規(guī)定而頻繁發(fā)生的驢友野外遇險的情況不得不引起社會的重視。驢友違規(guī)探險置自身于危險的境地，一方面需要耗費大量的公共資源進(jìn)行施救，另一方面，需要對驢友的違規(guī)行為進(jìn)行懲罰，以示警醒。在美國，政府政府可以吊銷驢友的駕駛證或者其他政府頒發(fā)的證照以示警戒。所以我國現(xiàn)階段毋須驢友自身承擔(dān)相應(yīng)的救援費用，但是課以適當(dāng)?shù)男姓幜P對于達(dá)到教育及懲罰目的是必須的。正如此次廣西事件，處罰依據(jù)是《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，尚未有專門的戶外運動專項法律進(jìn)行規(guī)制。同時除了個人外，對于登山團(tuán)隊來說，財產(chǎn)罰應(yīng)該涉及到參與團(tuán)隊的每一個主體，讓主體間相互牽制；對于團(tuán)隊的負(fù)責(zé)人及其成員不僅要課以財產(chǎn)罰，還應(yīng)視違規(guī)的程度相應(yīng)縮減或取消登山資質(zhì)；同時，由于違規(guī)登山者在登山過程中可能對野外環(huán)境造成一定破壞，在處罰機(jī)制中可以吸納社會服務(wù)這一特定機(jī)制，讓其自身參與到被破壞環(huán)境的恢復(fù)中。

3.建立戶外保險系統(tǒng)。

戶外運動意外保險，是指在戶外運動愛好者組織活動時，為保護(hù)參與者利益，向保險公司支付保險費，一旦參與者在活動過程中發(fā)生意外事故，按合同約定由承包保險公司向參與者支付保險金的保險行為［3］。目前絕大部分戶外運動者處于無保險或無有效保險的狀態(tài)，這實際上大大影響了戶外運動的健康發(fā)展。戶外運動專項險的推出不僅是對戶外運動者個人人身安全的保障，對戶外運動的規(guī)范化、合理化發(fā)展有著極其重要的推動作用。保險公司可根據(jù)現(xiàn)有的實際情況，要大力發(fā)展新興的、特種的戶外運動保險。在其開發(fā)推廣過程中加強(qiáng)戶外運動與保險的合作，要開發(fā)相關(guān)的特種保險產(chǎn)品，提前做好風(fēng)險管控工作。保險公司還根據(jù)出行人員的人數(shù)、戶外運動項目的風(fēng)險程度等，為出行團(tuán)體設(shè)計不同保費、不同保險金額的險種。當(dāng)前已有一些保險公司推出的“登山戶外運動專項保險”，專門針對戶外運動的保險產(chǎn)品，不僅承保意外傷害及其醫(yī)療費用和救援費用，而且還承保登山中的高原病和凍傷。同時，政府應(yīng)積極宣傳戶外保險制度以期驢友能夠形成一種保險意識，避免僥幸心理，提升保險消費觀、加深對保險的認(rèn)識與理解。在出外探險之前自覺購買符合人數(shù)、行程的相應(yīng)險種，使意外發(fā)生時由保險機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的救援費用。

四、結(jié)語

戶外運動是一項與大自然親密接觸的新興運動。大自然在帶給我們快樂和健康的同時，也充滿了各種各樣不確定因素，戶外運動絕不等于冒險和探險，必須保證戶外運動的安全。驢友在廣西涉險并非個別現(xiàn)象，面對不斷見諸報端的戶外驢友涉險甚至遇難的事件，相關(guān)立法、行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以高度重視。筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，對違反自然保護(hù)區(qū)條例的探險活動的管理部門、備案流程、救助主體、救助程序、責(zé)任主體、救援費用承擔(dān)及分擔(dān)比例等問題予以明確，尤其是要細(xì)化遇險者自擔(dān)救援費用的情形及責(zé)任比例，進(jìn)而警示探險者謹(jǐn)慎選擇探險項目。加強(qiáng)戶外運動的行業(yè)規(guī)范和法律法規(guī)的制定，對于保障戶外運動愛好者安全，推動戶外運動的蓬勃發(fā)展有著重要的作用。

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［中圖分類號］D923

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0105-04

［收稿日期］2015-11-02

［作者簡介］唐燁（1992—），女，四川宜賓人，四川大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)碩士研究生，研究方向為民法。