何永松

(貴州財經大學公共管理學院,貴州貴陽550025)

在學術界,“責任”已成為當下公共行政學研究的高頻率詞匯,公共行政責任的向度也隨之得到了不斷拓展。通常情況下,公共行政責任主要包括刑事責任和民事責任,前者是對制度規(guī)范而做出的界定,后者則指因個人過失而造成公共利益的損害而承擔的責任[1]459-460,即便是個人造成的損害也必須依規(guī)執(zhí)行。同時,行政責任是在組織上下、內外都應負有的客觀責任,也體現(xiàn)為一種對良知、信仰、價值觀和性格特征相吻合的主觀責任,前者是基于種種要求或規(guī)定做出的正面回應,后者作為一種職業(yè)道德,體現(xiàn)的是公共行政的倫理責任[2]73-90。在休斯看來,行政組織中的行政責任主要包括政治責任和管理責任,前者指由選舉產生的政府對選民的責任,后者則指官僚制組織對選舉產生的政府應擔當的責任。隨著傳統(tǒng)“政治-行政”二分模式的消退,無論是政府機構還是公務員均需向民眾負責,當然,公務員既要負自身行為責任,也要為實現(xiàn)組織目標而擔當公共責任[3]269-273。從分析可見,民主決策、制度規(guī)范、倫理構建以及行為引導,共同鑄就了公共行政責任的核心價值,只不過法律責任是最為根本性的責任。歸結起來看,公共行政責任就是“政府及其公務員因其公共權力地位和公職身份而對授權者、法律及行政法規(guī)所承擔的政治、法律和道義責任”[4]以及在公共事務管理行為中應擔當的管理責任。在公共行政責任的理論基礎上,進一步細化了經濟責任[5]、社會責任[6]、生態(tài)責任[7]等維度。不僅如此,從表現(xiàn)形式來看,公共行政責任還延伸到了技術責任層面[5],即按規(guī)定履行技術應用的責任和技術性責任[8],反映了實際工作所依賴的工具理性。目前,相關責任已經受到不同程度的關注,為能對公共行政責任的技能研究有所跟進,在此選擇政府及公務員的話語敘述作為研究對象,分析公共行政是否存在話語責任。如果存在話語責任,它又因何而起、有何內涵、研究有何必要性,以及有何舉措能讓其運轉。針對這些問題,后文將逐一展開探究,以期能對行政責任研究提供參考價值。

1 研究緣起

話語表達有其平凡的一面,很容易被視為工作之外的個人能力。日常生活中,話語權的說法較為常見,往往受到地位或權力的影響。話語與權力緊密相連,權力是通過話語表現(xiàn)的[9]。話語權不是話語和權力的簡單拼湊,而是有機的結合和相互制約[10]。對任何人而言,話語過錯都應有所擔責,區(qū)別則在于,一旦涉及公共問題時,公務員的話語表達當屬行政責任的范疇。雖然政府及公務員也擁有作為“自然人”身份的話語權,但作為公權力的代表,絕不能忽視話語表達的效用,胡言亂語只會帶來適得其反的效果,甚至可能違反法律規(guī)定。政府不能對話語問題無動于衷,擁有了行政話語權也不能忽略權責對等的“話語責”,而現(xiàn)實層面的話語責任有待重視。

目前,媒體人的話語責任已受到關注,這為公共行政的話語責任構建提供了外部動力。媒體人的身份或多或少都扮演的是公共人物形象,如果話語表達失誤或話語內容發(fā)生扭曲,話語誤導的結果便會隨之而來。事實上,包括官員和明星在內的“公眾人物對自己的話語權負責,既體現(xiàn)為尊重自己在公眾中的社會名聲,更體現(xiàn)在用自己的公眾名聲推動社會的文明和進步”[11]。不能只強調政府以外其他領域或個人的話語責任,政府及公務員的話語表達也可能出現(xiàn)隨意性,甚至違反法律規(guī)定。相比之下,公務員更應在話語責任方面做出表率,顯然,探討公共行政的話語責任就非常有必要。政府及公務員既要積極引導話語價值,也要努力提升自身的話語水平,否則,公務員話語表達的本領就得不到凸顯,與話語表達有關的責任就不可能進入縱深層面,而良好的話語風氣也需要政府及官員的推動。話語責任是一種理性的選擇,公務員既要向“外”看齊,更要從“我”做起,才能動員整個社會表達規(guī)范的話語,這也是行政責任的體現(xiàn)。

近年來,個別官員并未重視話語的社會影響,導致“雷語”現(xiàn)象時有發(fā)生,不僅如此,公共行政責任研究也疏忽于此。即便在相關問題的背后,一些官員受到了不同程度的問責,但也需要從制度上對有關責任做出界定。從已曝光的案例來看,政府及官員話語主要存在狂妄囂張型、愚蠢無知型、輕浮隨意型、僵化八股型等問題[12],或者通過假話、瞎話、官話、狠話、臟話等[13]來應對公共問題。部分違法性、狂妄性、虛偽性、粗俗性和卸責性話語的頻繁出現(xiàn),已轉化為話語反常的綜合癥,所以,對于公共行政話語責任的分析并非無的放矢。在網絡公共領域,官員話語問題隨時都有可能被送上輿論的風尖浪口,這也成為一個嚴重的教訓。官員的話語表達絕不能順乎自然,要告別各種“雷語”或“神回復”現(xiàn)象,必須以規(guī)范性的責任形式加以規(guī)避。在政府及公務員的話語問題中缺乏系統(tǒng)的究責機制,如何才能有效糾正有關問題并使之保持一種常態(tài),需要研究。

此外,國外話語責任的理論反省,同樣值得國內學術界的重視。公共行政中的話語責任并非新近的話題,“在古希臘城邦和羅馬教廷,修辭傳統(tǒng)一直在演講人培訓中發(fā)揮作用,他們要履行各種重要的公共職責,包括政治職責”[14]303。在資本主義國家,如果不能將話語表達作為一種公共職責,出現(xiàn)花言巧語的承諾也不足為奇。尤其在選舉政治行為中,欺騙性的話語一次又一次地重復出現(xiàn),便引發(fā)了廣泛的批判。面對相關問題的困擾,有學者認為有必要規(guī)定官僚們要“有責任說出他們的社會目的的思想,并要說明這種目的應該怎樣去實現(xiàn)”[15]122。相關研究還進一步指出,行政責任明顯涉及任務責任、說明責任、服從責任、受裁責任等,其中,說明責任就是指在話語表達過程中應承擔的辨明責任[16]336-339,話語責任的理論基礎已受到關注。哪怕是情緒管理中的安撫語言也很重要,因為,“一個將情緒管理聯(lián)接到工作描述和目標的詞匯或短語能夠提高服務的提供”[17]75,這本身就是行政責任必備的修養(yǎng),當然,西方的話語制度多多少少都有其導向作用。因此,強化話語責任絕非文字游戲,無論是政府還是公務員的話語表達,都不能淡化責任意識。

2 話語責任的基本內涵

不同的行政責任都會產生積極的影響,包括傳統(tǒng)行政責任,在其存在的“有效期”內同樣如此。同時,行政責任的多維分析豐富了行政責任追究方式。對于公務員的話語問題,如何在行政責任中明確界定,這就需要從其內涵展開分析。

從字面意義上看,話語屬于語言學的范疇,它是音訊傳播的表現(xiàn)形式,廣泛見諸于交流、說明和傳遞信息等行為過程中。隨著社會的發(fā)展與進步,話語原初的意義也得到拓展,并突破了語言學的界限,20世紀中后期基于哲學視野中的話語理論,見證了話語變革的軌跡,公共行政的話語轉型就是相關理論解構的結果[18]。在此,并不研究哲學層面的話語理論,而是從信息傳遞與思想交流的角度來探究話語責任,以便用規(guī)范的語言來敘述行政行為,其間,也少不了制度規(guī)范的引導。既然有必要以制度來規(guī)范話語敘述,那么,各種行政行為就必須重視語言的效用。從中可以推知,公共行政中的話語責任是指政府及公務員在處理各種公共事務時,依照法律規(guī)定就承諾、說明和應答等話語而承擔的行政責任,是行政問責不可忽略的參考方面,任何有悖于法律規(guī)定的話語都在問責的范圍內。話語主體扮演的角色十分重要,尤其是作為公權力的代表,更要明確話語的責任,因為在表達話語的時候,公共責任也隨之而來。話語表達是個人的權利,但話語表達絕非可以隨心所欲,這就要求公權力的代表者應履行與權利對等的責任或義務。

首先,話語責任的本質是一種法律責任。沒有制度規(guī)范就失去了話語的約束標準,出現(xiàn)無序的話語并不稀奇。人人都享有言論自由的權利,政府及公務員同樣如此,但這不等于話語表達就可以突破法律規(guī)定?！凹榷ǖ闹贫纫?guī)則對行動者的思想、言語和行動構成一種制度約束”[19],這是公共行政責任的重要標尺。其中,話語責任通過制度化的行為約束,對公務員的話語表達劃出了底線,也是法治國家構建所應遵循的進路,如果缺少了制度要求,政府及公務員的話語不僅會出現(xiàn)隨意性,也可能違反某些規(guī)章制度。不管怎樣,政府及公務員都必須依法表達其意見,同時也“有義務向另一方,也就是受責人,解釋和證明行為的正當性”[20]93,這也是制度要求的結果。正因為如此,公共行政中的話語責任離不開話語的制度規(guī)范,而且,話語規(guī)則一旦生成就具有了法律效力。

其次,話語責任是對官方的承諾、說明和應答等話語做出的規(guī)范性認定。在行政行為中,體面的話語是善政善言的需要,是話語規(guī)范的必要選擇。話語責任要求公務員應真誠地表達其立場,嘩眾取寵只會贏得一時的滿足感,卻不能真誠地交流工作。如果工作中出現(xiàn)欺騙性的花言巧語,既是對公民知情權的侵害,也是責任缺失的典型表現(xiàn)。不僅如此,政府及其工作人員有時還需扮演“解答員”的角色,耐心說明可能出現(xiàn)的狀況,哪怕在工作中出現(xiàn)了意外情況,也需要政府或官員坦誠地做出說明,必要時應聽取各方建議后再發(fā)表意見,使發(fā)言更有針對性。此外,政府及公務員必須正視回應中的話語表達,切忌選擇沒有根據的話語。

最后,話語責任反映的是話語的擔當精神。話語責任就是要讓政府及公務員在處理各種公共事務時,應有一種勇于擔當的公共精神或使命感。對政府及公務員而言,話語表達不僅要做到有禮在先,更要讓權利與義務得到真正體現(xiàn)。要做到這一點,固然需要以擔當精神為重。在任何情況下,政府及公務員的話語表達都應堅持以公共利益為重,真正讓組織與個人的責任都得到發(fā)揮,而不能相互推諉或借詞卸責。尤其在事故現(xiàn)場,一旦出現(xiàn)詞不達意的情況,就可能引發(fā)公眾的抗拒情緒。失去了話語表達的擔當精神,再漂亮的措辭都是無稽之談,甚至在拿公共責任開玩笑,敢說敢當的責任就無從談起。

“話語不但能表達一群行動者的策略性利益和規(guī)范性價值,而且能說服其他行動者接受特定行動的必要性及恰當性理由。”[21]對政府及公務員而言,作為話語規(guī)范的約束力就是一種公共責任,它能夠積極地“表明政府行為的依據,說明官員行動的理由,解釋事件之間的因果關聯(lián),闡明政府的立場和態(tài)度”[22]。一些話語如果難于適應民眾的訴求,也應給出相關的說明?？梢?政府及公務員必須將話語當成責任來加以履行,只有這樣,“語言美”的價值才能得到傳遞。

3 話語責任的研究價值

在大眾麥克風時代,話語問題隨時都可能在輿情傳播中升級,加之行政責任越發(fā)受到社會各界的關注,政府及公務員的話語表達就不能隨意而為,相反,只有不斷地完善話語的規(guī)范性,才能更好地表達出民眾的意愿。無論何時何地,都應強調言辭表達的功用及其影響,對構建親民政府(或官員)來說則是一份難得的資源,話語責任的研究價值也將從中得到凸顯。

3.1 話語責任是規(guī)范行政問責制的現(xiàn)實需要

如前所述,官員的話語問題時有發(fā)生,有的官員因此還受到了不同程度的責任追究。不僅如此,當前的話語問題案例還表明,個別官員“以謠辟謠”的現(xiàn)象并未消除。在構建法治國家的進程中,官員的話語表達必須有理有據,讓話語表達不負責任的官員受到追究,使問責方式獲得更為規(guī)范的制度支持。話語問題不是一件小事,關注話語責任也絕非偶然,從長遠利益來看,話語問責必須借助成熟的制度體系,為健康有序的話語表達保駕護航。擁有了話語制度規(guī)范,話語中的責任也將得以明確。目前,行政責任問責手段對話語問題的聚焦程度并不高,話語責任的構建將使相關問題得到關注。沒有具體的規(guī)定或要求,不負責任的話語就會隨之而淡化,所以,規(guī)范行政問責就需要考慮話語的影響或危害。

3.2 話語責任有助于維護政府的話語形象

一個良好的政府,不僅會遵守各種諾言,同時也會注重話語規(guī)范。新常態(tài)下的行政責任,當然離不開對話語責任的探索,如果政府不能正視話語的力量,話語問題或多或少就會暴露出來。而且,忽視語言的效用將使政府官員淡化其語言表達能力,更有可能產生“禍從口出”的危害,嚴重時將使政府的話語形象大打折扣。胡言亂語是不負責任的話語,可能使政府或公務員產生話語危機,隨著網絡輿情的膨脹,話語失范還可能陷入一發(fā)不可收拾的境地。因此,使用文明用語人人有責,是社會進步的價值體現(xiàn)。推動文明用語,政府要發(fā)揮好主導作用。要改善官場的語言生態(tài),凈化政府的文化氛圍,也需要在話語責任中做出規(guī)定或要求。對于政府來說,精神文明建設是各級政府部門常抓不懈的工作,它能夠引導積極而文明的行政行為,與此同時,還能更好地維護政府的話語形象。

3.3 話語責任能夠消解官民之間的溝通障礙

話語責任提供了一種交流規(guī)則,它要求政府及公務員必須重視語言價值,在行政行為中表達出規(guī)范有序的話語。用心溝通是政府及官員必須修煉的基本功,抑或采取心平氣和的語氣來面對公共問題,為了不造成負面影響,甚至要在溝通過程中表現(xiàn)出撫慰之情。近年來,政府及官員的話語表達有時存在意思不夠清晰的問題,單向話語權阻礙了官民之間的互動。要讓官民之間的溝通體現(xiàn)出協(xié)商性,話語責任就能夠保證公務員傾聽并尊重各種民意,使“說話難”和“聽話難”等現(xiàn)象得到有效解決。顯然,消解官民之間的溝通問題,話語責任的效用就不可低估,它能讓官民之間保持和諧互動的關系,甚至還會在交流過程中升溫升級。

3.4 話語責任有助于提升政府及公務員的話語表達技能

話語責任就是要讓政府及公務員釋放正能量、傳遞好聲音,實現(xiàn)好話暖人心的效果。當前,話語表達已成為語言學和公共關系學研究的重要內容,其中,也不乏話語溝通或人際交往的行為選擇,但已有研究更多地討論行為選擇的單一向度。政府及公務員的話語未必都是專業(yè)性較強的術語,“說話要看對象、看場合”同樣是提升公務員話語表達技能的參照依據。話語責任通過嚴格的制度規(guī)定,政府及公務員的話語表達獲得了價值規(guī)范,久而久之,話語表達的技能水平就會不斷提升。一些話語問題確實產生了一定程度的負面影響,這些都是不可忽視的問題。政府及公務員必須修煉話語功底,除了要正視責任的力量外,還應將其作為一項技能來加以對待,并借助責任要求來改善或提升話語表達技能。好事多磨,好話同樣要多磨,話語責任的界定將使話語技能得到重視,公共服務中的話語表達也將更具魅力或藝術性。與過去相比,回應型政府一再受到關注,并對政府的話語表達提出了更高的要求,如何表達官方立場及選擇,就成了一門重要的學問,這同樣是話語技能的表現(xiàn)。

4 話語責任的實現(xiàn)保障

公共行政的話語責任不僅僅要求公務員懂得怎樣說話,更要有規(guī)則可循。要使話語表達產生實實在在的影響,并使之能夠延續(xù)下去,政府及公務員就必須有所作為。政府及公務員不但需要掌握話語技能,更為重要的是,自始至終都應將話語表達作為行政責任來抓,才能迎合社會的共同期待。當然,如何塑造一種良好的語言生態(tài),尤其是公共行政中的話語責任何以可能,這就需要深入分析話語責任實現(xiàn)所依賴的保障手段。

4.1 明晰行政話語法則,為話語責任提供制度支撐

在國家層面,《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》已對領導干部弄虛作假、隱瞞事實真相、陷害他人的情形加以處罰,與之相應,對于虛謊或瞞報的話語就應受到責任追究。在地方政府層面,有的地方已直接將話語問題作為問責的內容,如《北京市行政問責辦法》就規(guī)定,“行政相對人詢問有關行政許可、行政給付條件、程序、標準等事項,拒絕答復的”就是問責的情形;《上海市浦東新區(qū)行政過錯責任追究暫行辦法》更明確地指出,政府“對服務對象不理睬、不答復的”就在問責的范圍內。有些還附加了“有其他需要問責情形的”規(guī)定,這也不排除對話語問題的處罰形式。為能保證公共行政的話語責任得到真正體現(xiàn),相關規(guī)定明顯具有拓展的空間和必要,許多地方只是宏觀或隱約地說明了話語責任的事項,嚴格的邊界還是未能明確。只有制定并完善公共行政話語責任方面的規(guī)章制度,官方的好聲音才會越來越多。

4.2 建立話語監(jiān)督機制,為話語責任提供運行動力

話語責任不是一句空話,要在行政行為中取得良好的效果,除了要按規(guī)則說話辦事以外,還應建立話語監(jiān)督機制。不管任何部門,也不管任何人,話語表達失誤就理應受到懲罰。從話語責任的研究背景來看,還是有官員未重視話語表達方式,“前車之鑒”尚未成為“后車之師”。對此,有必要擴大公共行政責任的影響范圍,而不能只限于某些人或某些部門。如前所述,公眾人物的話語責任已經受到關注,對此還需要注意的是,應鼓勵網絡媒體或網民積極監(jiān)督官員的話語問題,前提是必須要有充足的論據,否則,就會因話語證據不足反而造成話語傷害。不同職能部門及其工作人員之間也需要相互監(jiān)督對方的話語問題,哪怕是一種溝通,也必須以規(guī)范的語言來代表公務員和政府部門的形象。因此,話語監(jiān)督機制的構建就十分必要,它為話語責任提供了必要的動力。

4.3 開展文風建設,為話語責任提供組織基礎

“言論自由,是社會的進步;話語責任,則是文明的品質。”[23]文風建設是“政”能量的體現(xiàn),要讓政府及公務員在話語表達中真正凸顯擔當精神,就有必要開展多種形式的文風建設活動。政府既可以開展內部話語規(guī)范教育,也可以通過內外部之間的交流或學習活動,來達到規(guī)范話語責任的要求。話語表達不是一項簡單的工作,需要政府及公務員不斷地重視話語的力量。文風建設是一項重要的防線,是構建話語責任必不可少的路徑。也只有這樣,才能更好地讓政府及公務員說真話、說好話,話語責任的組織基礎也將從中得到加強。

4.4 強化話語道德意識,為話語責任提供輔助載體

話語責任并非單純的言說,還要貼近現(xiàn)實,傳達行動方案,尤其要就民眾關心的問題做到熱心對待。要做到這一點,除了按照法律規(guī)定進行話語表達以外,還要遵守道德規(guī)矩。政府及公務員應不斷檢視各種話語問題,讓道義責任得到真正落實。公共行政的話語責任表明,政府及公務員應扮演公共角色,積極表現(xiàn)出公共精神與道德使命感,哪怕說話不費功夫,但“好鋼要安在刀刃上”。即便道德與法律責任可以共融,但必須看到“法律制度規(guī)定的責任是消極的責任,是被動的責任,而積極的責任則是道德責任”[24]。強化話語的道德意識是善政的必然選擇,也是法律良好運轉的輔助載體,可以說,道德意識克服了應然與實然之間的困惑,并能有效防止故意作惡的話語情形。通過道德意識的形塑,公務員的話語表達技能將明顯提升,從而使話語表達出愛的情懷,這也是話語責任的價值所在。

5 結語

公共行政責任研究為責任政府的構建提供了諸多有益的參考,然而,大多研究都在宏觀層面上泛泛而談,具有操作性的技能責任沒有得到系統(tǒng)的關注。話語責任一定程度上豐富了公共行政責任的內涵,具有重要的理論價值。近年來,政府及其工作人員的話語問題時有發(fā)生,但是,相關問題尚未引發(fā)學界的高度關注,話語責任研究確有必要。無論從理論上還是實踐上,公共行政的話語責任都需要進一步明晰。即使是政府或官員的話語,也應明確將其劃定為行政責任的范疇。話語責任研究將為話語責任追究提供一定的理論借鑒。如果忽視了話語的責任,不同的行政行為都有可能出現(xiàn)隨意性的話語。因此,話語責任確實是一個值得研究的課題。作為公共行政責任的一種類型,話語責任研究可以進一步豐富其內容。

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