韓 旭

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所,北京100028)

中央與地方的關(guān)系是世界上除少數(shù)幅員很小的國(guó)家之外,絕大部分國(guó)家在治國(guó)理政過(guò)程中都必須正視的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。妥善處理這個(gè)問(wèn)題會(huì)對(duì)該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧乃至政治穩(wěn)定產(chǎn)生極其重要的影響,因而這個(gè)問(wèn)題歷來(lái)頗受學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。隨著黨的十八大將“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”作為全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,以及十八屆三中全會(huì)明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”,厘清并調(diào)整各級(jí)政府間事權(quán)關(guān)系成為分析、改革和完善我國(guó)中央與地方關(guān)系的一個(gè)重要角度和途徑。從事權(quán)劃分的角度切入也為中央與地方關(guān)系這個(gè)“老問(wèn)題”的深入探討提供了新契機(jī)。

從實(shí)踐來(lái)看,目前我國(guó)從中央到地方各級(jí)政府間的事權(quán)劃分還存在一些問(wèn)題。然而,如何看待和解決這些問(wèn)題,如何思考和分析事權(quán)劃分問(wèn)題,乃至如何理解“事權(quán)”概念本身,在理論上和認(rèn)識(shí)上并不清晰,存在分歧和需要進(jìn)一步探討之處。《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)文件)的頒布,再次引發(fā)對(duì)事權(quán)及其劃分問(wèn)題的熱議。本文嘗試建構(gòu)一種認(rèn)識(shí)和梳理中央與地方各級(jí)政府間事權(quán)關(guān)系的分析架構(gòu),并在初步厘清我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)劃分現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,就改革和完善中央與地方關(guān)系提出若干建議。

1 事權(quán)及其劃分：一個(gè)尚需辨析的問(wèn)題

“事權(quán)”一詞本身并不是一個(gè)規(guī)范的學(xué)術(shù)性概念,從思想史和學(xué)術(shù)史的發(fā)展脈絡(luò)中并不能找到其源流。關(guān)于“事權(quán)”以及中央與地方之間事權(quán)劃分問(wèn)題的討論,實(shí)際上是在黨和政府的有關(guān)文件中提出這個(gè)問(wèn)題之后才在學(xué)術(shù)界興盛起來(lái)的。事權(quán)劃分問(wèn)題的確非常重要,但圍繞這個(gè)問(wèn)題,特別是“事權(quán)”概念本身,一直沒(méi)有展開(kāi)足夠充分的理論研究和辨析。以至于有學(xué)者認(rèn)為“事權(quán)”是一個(gè)習(xí)慣性用語(yǔ),容易被人理解和接受,但在講究精確和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究中需要用其他相應(yīng)的概念來(lái)代替[1]5。這一觀點(diǎn)恐怕具有相當(dāng)?shù)拇硇?。這也許就可以解釋為何很多學(xué)者只是使用“事權(quán)”這個(gè)概念,而并不做理論上的界定和辨析。

這似乎并沒(méi)有妨礙就如何建構(gòu)一種事權(quán)與財(cái)權(quán)(財(cái)力)或者支出責(zé)任相匹配的體制展開(kāi)熱烈的討論,而且看起來(lái)已經(jīng)形成某種共識(shí)性的意見(jiàn),即事權(quán)的劃分并不僅僅是為了明確中央和地方分別享有哪些事權(quán)。明晰各級(jí)政府間事權(quán)劃分是劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任的依據(jù),也是政府間收入劃分及轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。因此,盡管事權(quán)劃分本身不屬于財(cái)政體制的范疇,卻是財(cái)政體制確立與完善的基礎(chǔ)[2]。

對(duì)于上述這一比較普遍的看法,還有進(jìn)一步思考和探討的必要和空間。事權(quán)的確是與支出責(zé)任或者財(cái)權(quán)(財(cái)力)相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。然而,事權(quán)是否是確立支出責(zé)任的基礎(chǔ)?由于對(duì)事權(quán)及其劃分問(wèn)題的理論分析不夠充分,這一點(diǎn)還有待進(jìn)一步探討。已經(jīng)有學(xué)者意識(shí)到,所謂“事權(quán)”實(shí)際上就是指政府的職權(quán)或者說(shuō)職責(zé)權(quán)限。依照法治政府的原則和要求,各級(jí)政府的這些職責(zé)權(quán)限由法律規(guī)定,而其所反映的含義應(yīng)該就是政府的相應(yīng)職能。簡(jiǎn)而言之,“事權(quán)”就是政府的職能[3]35,或者說(shuō)是政府職能在法律上的體現(xiàn)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府的職能并不由政府自己來(lái)決定,而是由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定的。如果說(shuō)事權(quán)就是政府的職責(zé)權(quán)限或者說(shuō)職能,那么以事權(quán)確定支出責(zé)任(或者財(cái)權(quán))的思路,并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理的運(yùn)行邏輯和機(jī)制。與此相應(yīng)的,如何看待和分析我國(guó)目前各級(jí)政府間事權(quán)劃分問(wèn)題,以及未來(lái)如何調(diào)整我國(guó)的中央與地方關(guān)系,就需再作進(jìn)一步探討。

2 條分縷析“事權(quán)”：權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的央地關(guān)系

從歷史和現(xiàn)實(shí)情況看,中央與地方各級(jí)政府間事權(quán)的實(shí)際劃分并不是基于某些抽象的準(zhǔn)則,而是與國(guó)家治理的目標(biāo)、與具體的政治實(shí)踐密不可分。包括事權(quán)本身的特點(diǎn),不同事權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的體制機(jī)制、政策法規(guī)、歷史脈絡(luò),乃至一些行政慣例等,都會(huì)對(duì)事權(quán)劃分產(chǎn)生影響。與此相應(yīng),事權(quán)劃分的現(xiàn)實(shí)狀況往往看起來(lái)很復(fù)雜,而且顯得有些混亂。因此,一直存在著理想化的和相應(yīng)的實(shí)踐嘗試,即能夠以列舉方式將中央和地方各自事權(quán)逐一列明,形成一份相對(duì)完整的清單,事權(quán)劃分問(wèn)題就此一勞永逸地得到解決,從而形成一種規(guī)范的中央與地方關(guān)系。

然而,中央與地方的職權(quán)劃分問(wèn)題實(shí)際上相當(dāng)復(fù)雜,中央與地方分權(quán)的上限是在政治上不危及國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土安全,在經(jīng)濟(jì)上不妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)的建立；下限是不得侵害公民、企業(yè)和社會(huì)組織的合法權(quán)益?？梢哉f(shuō),這是共識(shí)性的說(shuō)法。但是,僅僅依靠法律或者政策文件上的幾條規(guī)定,不可能就此解決這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)橐坏┯龅綄?shí)際情況,這樣粗線條的原則界定往往沒(méi)有太大的幫助。當(dāng)然,關(guān)于中央與地方關(guān)系問(wèn)題,世界各國(guó)還是體現(xiàn)出一些普遍的趨勢(shì)和廣泛接受的基本原則。問(wèn)題在于,如何將這些一般原則適用于中國(guó)的具體情況,中央應(yīng)該在哪些領(lǐng)域放權(quán),放多少權(quán),哪些領(lǐng)域又必須通過(guò)中央與地方的合作。諸如此類(lèi)的問(wèn)題都還需要進(jìn)行深入細(xì)致的研究。

或許,對(duì)于某種經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單且比較穩(wěn)定的國(guó)家,清單式的方案具有一定程度的可行性。然而,就當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀而言,一方面社會(huì)議題不斷更新,大量的社會(huì)事務(wù)也處于變動(dòng)之中；另一方面政府自身也正處于職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,事權(quán)關(guān)系的調(diào)整、完善和規(guī)范化的進(jìn)程也尚未完成。在這種情況下,相當(dāng)多的公共事務(wù)需要依賴不同層級(jí)間政府的分工協(xié)作。

換言之,除去一些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)有著確定權(quán)屬的事務(wù)之外,更多的事權(quán)不是單一的權(quán)限,而是體現(xiàn)為一個(gè)權(quán)力運(yùn)行流程,或是一個(gè)政策過(guò)程之中。許多事權(quán)在特定的運(yùn)行流程中,中央和地方發(fā)揮不同的功能之間形成不同類(lèi)型的分工協(xié)作關(guān)系。因此,對(duì)事權(quán)現(xiàn)狀的分析,需要一個(gè)基于不同的權(quán)力運(yùn)行流程的分析框架。這也是對(duì)我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)劃分現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)?；跉v史和文獻(xiàn)分析以及調(diào)研所獲得的信息可以看到,在不同的事權(quán)領(lǐng)域,中央與地方各級(jí)政府間事權(quán)關(guān)系呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō),可以對(duì)央地關(guān)系中的事權(quán)作出比較明確的分類(lèi)。

2.1 由中央單獨(dú)行使的事權(quán)

依據(jù)通說(shuō),事關(guān)國(guó)家整體利益,特別是涉及主權(quán)、國(guó)家統(tǒng)一和尊嚴(yán)的事務(wù),必須由中央單獨(dú)行使相應(yīng)事權(quán)。地方僅能予以協(xié)助,甚至在很多情況下不得涉及。具體來(lái)說(shuō),這類(lèi)事權(quán)又包括以下幾種。

其一,傳統(tǒng)的主權(quán)性事務(wù)。主要內(nèi)容是外交和國(guó)防事務(wù)。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言,外交和國(guó)防事務(wù)都體現(xiàn)著國(guó)家主權(quán),因此須由中央政府代表國(guó)家統(tǒng)一行使相關(guān)職權(quán)。對(duì)比憲法關(guān)于中央政府和地方政府的相關(guān)條款可以看到,二者在經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等各方面都列有其職權(quán),唯有外交和國(guó)防事務(wù)僅在中央政府的職權(quán)中列出①關(guān)于中央政府和地方政府各自職權(quán)的列舉,參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條和第一百零七條。此外,憲法中僅有“中央軍事委員會(huì)”的內(nèi)容,并不涉及地方軍事機(jī)關(guān),也是中央單獨(dú)行使國(guó)防權(quán)力的一個(gè)證明。新近頒布的國(guó)務(wù)院2016年49號(hào)文件也肯定了這一點(diǎn)。不過(guò),這個(gè)問(wèn)題還有進(jìn)一步討論的空間。就外交事務(wù)而言,國(guó)家對(duì)外政策當(dāng)然由中央統(tǒng)一制定,但地方政府也并非全無(wú)開(kāi)展外事活動(dòng)的職責(zé)權(quán)限。例如,許多城市與國(guó)外相應(yīng)層級(jí)的政府建立了“友好城市”關(guān)系,經(jīng)常相互開(kāi)展多方面的交流活動(dòng)。這些活動(dòng)對(duì)促進(jìn)國(guó)家外交政策的實(shí)現(xiàn)具有重要價(jià)值。。

其二,體現(xiàn)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的事權(quán)。中國(guó)是單一制國(guó)家,通常認(rèn)為地方權(quán)力是由中央授予的。因此,事權(quán)如果涉及單一制屬性都是由中央行使的。具體來(lái)說(shuō),在涉及中央和地方的縱向權(quán)力關(guān)系,以及不同地方之間的橫向權(quán)力關(guān)系的問(wèn)題,都由中央單獨(dú)決定。例如根據(jù)憲法,關(guān)于省級(jí)政府的建置,特別行政區(qū)的設(shè)立以及省、市的區(qū)域劃分等,均屬于中央單獨(dú)行使的事權(quán)。此外,中央還可以改變和撤銷(xiāo)地方的不當(dāng)決定和命令②根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第六十二條,全國(guó)人大可以行使“批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置”和“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”的職權(quán)。第八十九條規(guī)定,國(guó)務(wù)院可以行使“批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分,批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分”,以及“改變或者撤銷(xiāo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)。。

其三,涉及國(guó)家整體利益的全局性事權(quán)。通常認(rèn)為,地方只體現(xiàn)局部利益,唯有中央代表整體性的全局利益。因此,對(duì)于涉及國(guó)家整體利益的全局性事權(quán)也必須由中央來(lái)行使。這方面的典型實(shí)例就是涉及維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)方面的事務(wù)。目前中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系仍然在完善過(guò)程中,地方保護(hù)主義問(wèn)題仍然在一定范圍內(nèi)存在。這也成為進(jìn)一步深化改革的重點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)提出“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”,并明確“關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)”。

另外是關(guān)于國(guó)家安全事務(wù)。根據(jù)新近頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》,國(guó)家安全關(guān)乎國(guó)家在政權(quán)、主權(quán)、人民福祉等多方面的“重大利益”。因此,在整部法律中,關(guān)于維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)和職責(zé)方面,所有主體都是國(guó)家或中央級(jí)機(jī)構(gòu),涉及地方政府僅一條③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第三章“維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)”中僅有第四十條是列出地方人大、地方政府和特別行政區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全方面的職責(zé)。。

2.2 由地方單獨(dú)行使的事權(quán)

我國(guó)是單一制國(guó)家,是否存在地方性事務(wù)在理論上還有爭(zhēng)議。但從新中國(guó)成立以來(lái)的政治實(shí)踐看,一直有下放權(quán)力以調(diào)動(dòng)地方積極性的客觀需要和實(shí)踐嘗試。對(duì)于下放的事權(quán),中央有權(quán)收回,但一般在地方行使時(shí)實(shí)際上中央并不干預(yù)。在不同歷史階段,中央基于當(dāng)時(shí)所設(shè)定的目標(biāo),下放事權(quán)的范圍和類(lèi)型也會(huì)有所變化?；诂F(xiàn)行法律和政策,目前下放給地方行使的事權(quán)主要有如下兩方面。

其一,獲得專(zhuān)門(mén)立法授權(quán)的地方事權(quán)。在單一制下,地方基于中央專(zhuān)門(mén)授權(quán)而獲得事權(quán)是比較常見(jiàn)的例子。這也是事權(quán)劃分法治化的一種體現(xiàn)。目前這方面的典型實(shí)例是與民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)以及自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)相關(guān)的事務(wù)。針對(duì)民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的地方事權(quán),都制定了專(zhuān)門(mén)的法律。對(duì)于自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū),也由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行暫時(shí)性調(diào)整?？偟膩?lái)說(shuō),這類(lèi)地方事權(quán)的法律涵義相對(duì)清晰。

其二,區(qū)域性公共服務(wù)類(lèi)事權(quán)。新中國(guó)的公共服務(wù)主要是依托單位制建立的。改革開(kāi)放以來(lái),相關(guān)福利體系逐步社會(huì)化。由于中央財(cái)力和治理能力方面的局限性,公共服務(wù)項(xiàng)目大都由地方政府提供,由此形成公共服務(wù)體系的區(qū)域化特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展,一些新的公共服務(wù)需求也逐漸形成,例如城市管理、社區(qū)建設(shè)等。這些公共服務(wù)類(lèi)事權(quán)具有很強(qiáng)的地域性特點(diǎn),更適合以地方甚至基層作為其具體實(shí)施的主體①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)文件)。。黨的十八屆三中全會(huì)也明確提出以“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。對(duì)于這些公共服務(wù)事項(xiàng)的區(qū)域性特征,雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法授權(quán),但長(zhǎng)期的地方公共行政和政策實(shí)踐以及一些法律條款中已有所體現(xiàn)②例如,在新修的《中華人民共和國(guó)立法法》中,對(duì)于設(shè)區(qū)的市就明確列出可以在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面制定地方性法規(guī)。但是,地方單獨(dú)行使的事權(quán)是否會(huì)完整地?cái)U(kuò)展到以上領(lǐng)域,則要根據(jù)實(shí)踐來(lái)進(jìn)一步觀察和確認(rèn)。。

2.3 由中央與地方共同行使的事權(quán)

實(shí)際上,在現(xiàn)有的事權(quán)中由中央或地方單獨(dú)一方行使的比例較低。對(duì)于大部分事權(quán)而言,比如說(shuō)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等都需要中央與地方雙方共同行使。因此對(duì)于這類(lèi)事權(quán)來(lái)說(shuō),就必然形成一定的職能分工。與此同時(shí),基于事權(quán)自身特征以及事權(quán)運(yùn)行的適當(dāng)流程,具體的分工方式又不同。研究發(fā)現(xiàn),這種分工主要有兩種方式。

其一,可稱(chēng)之為“并聯(lián)式”,即對(duì)同一類(lèi)事權(quán)進(jìn)行分級(jí)區(qū)別,然后由中央和地方各自管理。對(duì)于不同層級(jí)的事權(quán),中央與地方各級(jí)政府行使事權(quán)有其自身的流程,彼此間為并行關(guān)系?？煞Q(chēng)之為分級(jí)管理,即對(duì)同一類(lèi)事權(quán),先依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)分成不同的級(jí)別,然后由中央和地方的業(yè)務(wù)主管部門(mén)分別行使。典型的例子是教育和衛(wèi)生事權(quán),對(duì)公立學(xué)校和醫(yī)院都實(shí)行分級(jí)管理。在一些具有準(zhǔn)公共性質(zhì)的領(lǐng)域,例如交通、能源、電信、金融等也是如此,其重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)管由中央相關(guān)部門(mén)直接行使。作為政府管理的重要方式和手段,行政審批也是分級(jí)行使的。

其二,可稱(chēng)之為“串聯(lián)”式,即在事權(quán)的運(yùn)行流程中中央和地方在同一過(guò)程的不同階段行使其事權(quán),并發(fā)揮不同的作用?？煞Q(chēng)之為過(guò)程分工,也即圍繞同一事權(quán)的某項(xiàng)政策,中央和地方在政策運(yùn)行的不同階段介入。在當(dāng)前的中央與地方關(guān)系中,這種事權(quán)分工最為常見(jiàn),幾乎所有政策領(lǐng)域都有體現(xiàn)。在實(shí)踐中,由于不同事權(quán)領(lǐng)域中決策和執(zhí)行的具體方式差異較大,可進(jìn)一步區(qū)分出兩種具體的事權(quán)分工方式,即剛性約束下的事權(quán)分工和彈性約束下的事權(quán)分工。

所謂剛性約束下的事權(quán)分工,即中央主要依靠其權(quán)威性使地方服從并執(zhí)行決策。這是目前最為常見(jiàn)的方式。具體來(lái)說(shuō),中央主要發(fā)揮兩種功能。一是決策。包括起草法規(guī),擬定政策規(guī)劃,制定規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。此外,還有直接制定政策措施,包括發(fā)布許可、審批等。一般來(lái)說(shuō),這些政策工具在各個(gè)部委的三定方案中都有體現(xiàn)。正是有了這些法定職權(quán),各部委才能夠向地方發(fā)文件、下任務(wù)、提要求。二是監(jiān)督。與決策相配套,用以確保決策的執(zhí)行效果。具體的監(jiān)督方式有很多,比如常規(guī)的工作考核、工作檢查,還有對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)信息的調(diào)查和監(jiān)測(cè)等。根據(jù)這種方式中央和地方之間形成“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的事權(quán)運(yùn)行流程以及相應(yīng)的事權(quán)分工模式。

所謂彈性約束下的事權(quán)分工,是指在條塊關(guān)系格局下省級(jí)及以下政府部門(mén)在人、財(cái)、物等方面受地方政府的實(shí)際影響更大。因此,在涉及某些事務(wù),尤其是在法定職責(zé)之外,中央有關(guān)部門(mén)會(huì)借助資金、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)等方式,以引導(dǎo)和激勵(lì)地方政府加強(qiáng)相關(guān)工作,從而形成一種對(duì)地方的彈性約束。最為常見(jiàn)的激勵(lì)機(jī)制包括兩大類(lèi)。一是補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì),即中央有關(guān)部門(mén)對(duì)完成相關(guān)任務(wù)的地方提供一定的資金支持。還有一種做法稱(chēng)為“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”,即按照完成任務(wù)的績(jī)效排名發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)資金。二是示范和評(píng)比。通常的做法是圍繞某一政策,中央部門(mén)在地方層面培育政策實(shí)驗(yàn)、樹(shù)立示范區(qū),以探索典型做法。然后,再組織其他地方進(jìn)行學(xué)習(xí)和交流,推廣其成功經(jīng)驗(yàn)。在這一過(guò)程中,中央部門(mén)還可以通過(guò)評(píng)比來(lái)強(qiáng)化引導(dǎo)效果。在彈性約束工具條件下,在中央和地方之間形成“決策-執(zhí)行-激勵(lì)”的事權(quán)運(yùn)行流程以及相應(yīng)的事權(quán)分工模式。

2.4 中央垂直管理系統(tǒng)的特定事權(quán)

在中央與地方共同行使的事權(quán)中有一類(lèi)比較特殊,即中央垂直管理系統(tǒng)。根據(jù)有關(guān)政策,中央部門(mén)通過(guò)在地方設(shè)立派出機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)實(shí)施直接管理,包括統(tǒng)籌管理其人、財(cái)、物、事。此外,垂直管理還涉及某些系統(tǒng)內(nèi)部的特定事權(quán),比如說(shuō)國(guó)土部門(mén)的土地督察局,環(huán)保部門(mén)的區(qū)域執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu),工信部門(mén)的通信管理局等。

一般而言,中央垂直管理系統(tǒng)的事權(quán)應(yīng)該歸為中央單獨(dú)行使,這也是設(shè)立此類(lèi)系統(tǒng)的初衷。但在目前條塊格局的實(shí)踐中,這些垂直管理部門(mén)的地方分支機(jī)構(gòu),仍然不可避免地受到屬地政府的影響。因此,其事權(quán)的行使,實(shí)際上也就要與地方共同完成。究其原因,一方面,目前的中央垂直管理系統(tǒng)在人財(cái)物以及職權(quán)等方面的配置還相對(duì)有限,因此在工作過(guò)程中客觀上需要地方政府的協(xié)助。另一方面,分支機(jī)構(gòu)還需要更為充分的工作保障機(jī)制。因此,總的來(lái)說(shuō)在目前的條塊格局之下,對(duì)于中央垂直管理系統(tǒng)的分支機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),還不能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)事權(quán)的單獨(dú)行使,但是其與地方機(jī)構(gòu)、地方政府之間的合作關(guān)系仍然缺乏明晰的界定,因此構(gòu)成一種較為特殊的例子。

3 調(diào)整事權(quán)分類(lèi)：改革完善央地關(guān)系的基本思路

當(dāng)前我國(guó)中央與地方事權(quán)關(guān)系的總體格局基本良好。但由于我國(guó)所處的客觀發(fā)展階段以及政府自身治理能力的局限性,中央與地方事權(quán)關(guān)系也存在一些問(wèn)題。問(wèn)題的表現(xiàn)形式多種多樣,但產(chǎn)生的原因卻都是指向中央與地方事權(quán)劃分本身的內(nèi)在結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制。在結(jié)構(gòu)層面,現(xiàn)有的事權(quán)關(guān)系仍然是部門(mén)主導(dǎo)的,即更多的是源自不同事權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)踐磨合。正是因?yàn)檫@個(gè)原因,事權(quán)關(guān)系才更多地呈現(xiàn)為多元化、分散化的特征。相對(duì)而言,在事權(quán)關(guān)系的共性層面也就缺乏一個(gè)相對(duì)清晰的總體布局。

在運(yùn)行層面,現(xiàn)有的事權(quán)運(yùn)行流程也遠(yuǎn)未能實(shí)現(xiàn)層級(jí)之間的有效分工。實(shí)際上,由于長(zhǎng)期形成的“中央-地方”二元視角,甚至未能準(zhǔn)確地區(qū)分中央層級(jí)內(nèi)部的不同職能,由此導(dǎo)致事權(quán)運(yùn)行的整體績(jī)效不高。在運(yùn)行流程中主體關(guān)系不清,職責(zé)相互交叉。在特定的情況下就會(huì)導(dǎo)致部門(mén)利益和地方利益的沖突,破壞全局和長(zhǎng)期利益。更為具體來(lái)說(shuō),就中央或地方單獨(dú)行使的事權(quán)而言主要問(wèn)題仍然是過(guò)度依賴傳統(tǒng)的行政方式,而法律化和規(guī)范化程度太低,部門(mén)的自由裁量權(quán)過(guò)大。因而容易造成如下局面：對(duì)于中央事權(quán),各個(gè)部門(mén)就容易彼此推諉；對(duì)于地方事權(quán),各個(gè)地方則擔(dān)心缺乏法律依據(jù)。這就造成事權(quán)主體無(wú)法落實(shí),應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)也容易形成缺位。實(shí)際上,這也是當(dāng)前中央大力推進(jìn)權(quán)力清單制度的基本原因,權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)清晰界定,確保事權(quán)規(guī)范運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。對(duì)于中央與地方共有事權(quán)而言,主要問(wèn)題同樣在于法律化和規(guī)范化方面的不確定、不明晰。由此,造成中央與地方之間權(quán)、責(zé)、能各方面關(guān)系的不明確、不匹配。還容易造成中央部門(mén)對(duì)地方的監(jiān)督不力,難以確保政令暢通,同時(shí)中央部門(mén)又對(duì)地方任意派任務(wù)、下文件,隨意更改事權(quán)運(yùn)行流程。尤其是在過(guò)程分工的模式中運(yùn)行流程和規(guī)則的問(wèn)題會(huì)更加突出。

需要注意的是不同機(jī)制會(huì)具有不同的特征,因此所引發(fā)的問(wèn)題也會(huì)不同。例如,在剛性約束機(jī)制下中央部門(mén)的決策效力更強(qiáng),會(huì)有利于確保依法行政,但是其適用范圍相對(duì)有限,不利于“因地制宜”和發(fā)揮地方積極性。彈性約束機(jī)制則可能擴(kuò)大了中央部門(mén)的事權(quán)范圍,也有利于發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性。這就需要更好地加以規(guī)范化,并加強(qiáng)構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,以避免誘發(fā)“跑部錢(qián)進(jìn)”等負(fù)面問(wèn)題。實(shí)際上,不同的機(jī)制可能適用于不同的領(lǐng)域。對(duì)于某些部門(mén),特別是法規(guī)依據(jù)完善或者相對(duì)“強(qiáng)勢(shì)”的中央垂直管理系統(tǒng),可能更多借助剛性約束機(jī)制為好。相比而言,其他部門(mén)都需要更多地依賴彈性約束機(jī)制,以期更好地引導(dǎo)地方的動(dòng)機(jī)和行為。因此,改革的原則應(yīng)該是分類(lèi)調(diào)整,即根據(jù)不同的事權(quán)種類(lèi),實(shí)施不同的改革措施。

對(duì)于中央或地方專(zhuān)有事權(quán),其邊界應(yīng)該逐步清晰,中央和地方各自的專(zhuān)有事權(quán)范圍都應(yīng)該逐漸擴(kuò)大。對(duì)于逐步增設(shè)的中央事權(quán),比如國(guó)家安全、統(tǒng)一市場(chǎng)、跨區(qū)域的監(jiān)管和公共服務(wù)等方面,尤其要提升事權(quán)主體的履職能力。在地方事權(quán)方面,則應(yīng)在現(xiàn)有法律規(guī)范的基礎(chǔ)上,適當(dāng)擴(kuò)大地方專(zhuān)有事權(quán)的范圍,特別是公共服務(wù)、城市建設(shè)、社區(qū)治理等事項(xiàng)方面。

對(duì)于中央和地方共有事權(quán)而言,重點(diǎn)是要明確分級(jí)事項(xiàng)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等,保證事權(quán)分級(jí)的規(guī)范化和透明化。對(duì)于過(guò)程分工的事權(quán),重點(diǎn)是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程中的分工和職責(zé)。一方面,應(yīng)強(qiáng)化中央部門(mén)在政策規(guī)劃和監(jiān)督方面的權(quán)責(zé)。另一方面,對(duì)中央部門(mén)的具體政策要建立更規(guī)范的機(jī)制。

對(duì)于具體的改革方案,應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的實(shí)際問(wèn)題,結(jié)合正在推進(jìn)的改革措施,采取有所重點(diǎn)、分步驟推進(jìn)的做法。改革的基本步驟是逐步厘清共有事權(quán)的運(yùn)行,使之規(guī)范化。就近期來(lái)說(shuō),可從以下幾個(gè)方面著手。

首先,結(jié)合權(quán)力和責(zé)任清單制度的推進(jìn),在各部門(mén)建立起事權(quán)分級(jí)的規(guī)范化管理。建議采用“兩上兩下”的做法進(jìn)行完善：一是各省按照各地實(shí)際情況上報(bào)自己的事權(quán)清單；二是各部委分別整合、梳理其系統(tǒng)內(nèi)的地方權(quán)力清單,并下發(fā)規(guī)范后的清單范本；三是各地方部門(mén)根據(jù)中央部委的范本,調(diào)整其清單的具體事項(xiàng),再次上報(bào)；四是中央部委匯總地方清單,同步完成自身的清單建設(shè),公布本系統(tǒng)的完整清單。

其次,圍繞各部門(mén)的規(guī)范性文件出臺(tái),建立程序化的事前審查制度。事前審查應(yīng)集中于三個(gè)方面。第一是法治審查,即文件與現(xiàn)有法律法規(guī)的關(guān)系。第二是預(yù)算審查,即文件內(nèi)容與既定預(yù)算之間的關(guān)系。第三是規(guī)劃審查,即文件內(nèi)容與既定規(guī)劃之間的關(guān)系。這三類(lèi)事前審查都應(yīng)該有明確的責(zé)任主體。在中央層面,建議由法制辦、財(cái)政部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)牽頭,再考慮結(jié)合全國(guó)人大、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)的加入。在具體的制度設(shè)計(jì)上,可以考慮不同的方式。一種是整體性的,即出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)方案,落實(shí)部門(mén)職責(zé)。比如,在中央層面出臺(tái)類(lèi)似于《重大行政決策程序規(guī)定》的相關(guān)改革方案。另一種是階段性的,即按照一定的順序由各個(gè)牽頭部門(mén)分項(xiàng)推進(jìn)。在具體做法上仍然可以結(jié)合現(xiàn)行的制度安排。比如說(shuō),在財(cái)政審查方面結(jié)合《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂。

以上兩點(diǎn)可以作為近期改革目標(biāo)。從中長(zhǎng)期來(lái)說(shuō),中央與地方事權(quán)的改革目標(biāo)應(yīng)該立足于調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性,發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。為此建議下一步改革應(yīng)放棄之前的“中央-地方”二分法,轉(zhuǎn)而采取一種“三層”框架。在這一框架下,權(quán)力運(yùn)行的主體應(yīng)該分為地方政府(執(zhí)行)、業(yè)務(wù)決策和管理部門(mén)(中央)以及綜合決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)(中央)。在這一“三層”框架下,對(duì)事權(quán)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范化的工作重心,將由傳統(tǒng)的中央和地方關(guān)系轉(zhuǎn)向首先調(diào)整中央內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理部門(mén)與綜合決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。理順這一對(duì)關(guān)系,實(shí)際上將成為進(jìn)一步理順中央與地方各級(jí)政府間關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。按照這一思路,改善中央與地方關(guān)系的基本邏輯要確立綜合決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位和職能,還要規(guī)范中央各業(yè)務(wù)管理部門(mén)的事權(quán),最后達(dá)成中央與地方事權(quán)的規(guī)范化運(yùn)行。

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