楊露萍，陸 松

(中國鐵道科學(xué)研究院 運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081)

鐵路危險貨物運(yùn)輸發(fā)展策略的思考

楊露萍，陸 松

(中國鐵道科學(xué)研究院 運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081)

在分析我國鐵路危險貨物運(yùn)輸存在的市場機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、運(yùn)輸安全監(jiān)督力度加大、安全監(jiān)管模式與國家接軌、專業(yè)性事故救援保障乏力的發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒國外危險貨物運(yùn)輸經(jīng)驗，提出我國鐵路危險貨物運(yùn)輸?shù)?4 個發(fā)展策略：建立政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，合理選擇第三方機(jī)構(gòu)，構(gòu)建綜合高效的應(yīng)急救援體系，注重建設(shè)專業(yè)救援隊伍，探索事故救援社會化模式。

鐵路；危險貨物運(yùn)輸；安全監(jiān)管；應(yīng)急救援；發(fā)展策略

鐵路實(shí)施“政企分開”改革，中國鐵路總公司承擔(dān)企業(yè)職能，鐵路監(jiān)管部門負(fù)責(zé)危險化學(xué)品鐵路運(yùn)輸及其運(yùn)輸工具的安全管理，鐵路危險貨物運(yùn)輸由經(jīng)營管理與市場監(jiān)管一體化模式向市場模式轉(zhuǎn)變[1]。目前，中國鐵路總公司和各鐵路局作為鐵路危險貨物運(yùn)輸承運(yùn)人企業(yè)，與專用線企業(yè)、地方鐵路等托運(yùn)人企業(yè)是平等的市場主體關(guān)系，不能依靠行政手段對托運(yùn)人加以限制、約束、監(jiān)督和檢查，在這種的情況下如何保證鐵路危險貨物運(yùn)輸安全十分關(guān)鍵。

1 鐵路危險貨物運(yùn)輸發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 鐵路危險貨物運(yùn)輸市場機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

危險貨物運(yùn)輸涉及石油化工、軍事國防、航天航空、建材、醫(yī)藥、科研教育等多個領(lǐng)域，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，新的危險化學(xué)品不斷出現(xiàn)，危險貨物運(yùn)輸?shù)钠贩N和數(shù)量逐年增多。目前，市場上流通的品種大約有 6～7 萬種，每年還有 1 000 多個新品種問世。相關(guān)研究表明，我國危險品 95% 不在生產(chǎn)地使用，需要進(jìn)行長距離、大噸位異地運(yùn)輸，鐵路作為一種大運(yùn)量、安全、高效的運(yùn)輸方式在危險貨物運(yùn)輸中具有重要地位[2]。鐵路危險貨物運(yùn)輸運(yùn)價率高，收益空間大，隨著鐵路新線不斷投產(chǎn)，鐵路運(yùn)量將隨之增加，新品名運(yùn)輸、國際聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)將不斷拓展，鐵路危險貨物運(yùn)輸市場面臨較好的市場前景。

與此同時，公路危險貨物運(yùn)輸市場蓬勃發(fā)展，2014 年全國從事公路危險貨物運(yùn)輸企業(yè)有 10 965 家，同比增長 3.2%，截至 2014 年底，全國危險貨物運(yùn)輸車輛達(dá)到 31.1 萬輛，平均每家企業(yè)擁有 28.4 輛，

個體運(yùn)輸戶已經(jīng)完全退出危險貨物道路運(yùn)輸市場。2014 年，全國安裝衛(wèi)星定位車載系統(tǒng)的危險貨物車輛有 16.8 萬輛，占危險貨物運(yùn)輸車輛總數(shù)的 85.2%[3]。公路危險貨物運(yùn)輸具有集約化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，鐵路危險貨物運(yùn)輸市場機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

1.2 運(yùn)輸安全監(jiān)督力度加大

運(yùn)輸安全是鐵路危險貨物運(yùn)輸?shù)母?，?fù)雜的理化性質(zhì)使危險貨物具有易燃易爆、毒害、腐蝕等危害，加上危險貨物運(yùn)輸?shù)膭討B(tài)性特征，其運(yùn)輸安全不僅與危險貨物本身有關(guān)，還受到人、運(yùn)輸工具、線路、天氣等多因素影響，鐵路危險貨物運(yùn)輸是流動的重大危險源，一旦發(fā)生事故不僅造成人身傷亡、財產(chǎn)損失、環(huán)境污染等危害，更具有廣泛的社會影響。

在我國全面推進(jìn)依法治國的宏觀背景下，2014年 12 月實(shí)施的新《安全生產(chǎn)法》反映我國對安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究力度越來越大，安全要求也越來越高。與此同時，2015 年 1 月實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》對企事業(yè)單位在生態(tài)環(huán)保方面提出更高要求，這對鐵路危險貨物運(yùn)輸企業(yè)更是全新挑戰(zhàn)。近期國家更加重視危險化學(xué)品的安全監(jiān)管工作，國家鐵路局和中國鐵路總公司也隨之進(jìn)一步開展鐵路行業(yè)危險化學(xué)品和易燃易爆物品運(yùn)輸安全專項監(jiān)督檢查。

1.3 安全監(jiān)管模式與國家接軌

在市場模式下，取消鐵路危險貨物承運(yùn)人、托運(yùn)人資質(zhì)許可，取消專用線接軌許可、自備車過軌許可；廢除《關(guān)于進(jìn)一步明確和加強(qiáng)鐵路危險貨物運(yùn)輸資質(zhì)管理相關(guān)工作的通知》(鐵運(yùn) [2013] 2 號)、《鐵路危險貨物自備罐車管理手冊》(運(yùn)營貨管[2006] 118 號)、《關(guān)于公布〈鐵路危險貨物運(yùn)輸安全綜合分析導(dǎo)則〉的通知》(運(yùn)營貨管[2007] 183 號) 等管理辦法。國務(wù)院頒布《鐵路安全管理條例》(國務(wù)院令第 639 號)、交通運(yùn)輸部發(fā)布《鐵路危險貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理規(guī)定》(交通運(yùn)輸部令2015 年第 1 號)、中國鐵路總公司發(fā)布《鐵路危險貨物運(yùn)輸管理暫行規(guī)定》(鐵總運(yùn) [2014] 57 號) 等新的法規(guī)文件，鐵路危險貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管逐步與國家管理層面接軌。

根據(jù)新發(fā)布的《鐵路危險貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理規(guī)定》，運(yùn)輸單位應(yīng)按照我國有關(guān)規(guī)定，對本單位危險貨物裝卸、儲存作業(yè)場所和設(shè)施等安全生產(chǎn)條件進(jìn)行安全評價。新建、改建危險貨物裝卸、儲存作業(yè)場所和設(shè)施，在既有作業(yè)場所增加危險貨物品類、危險貨物新品名和新包裝，以及首次使用鐵路罐車、集裝箱、專用車輛裝載危險貨物，應(yīng)進(jìn)行安全評價[4]。根據(jù)新發(fā)布的《鐵路危險貨物運(yùn)輸管理暫行規(guī)定》，鐵路部門不再認(rèn)定鐵路危險貨物運(yùn)輸技術(shù)咨詢及培訓(xùn)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，委托國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門認(rèn)定并且具備相應(yīng)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)站內(nèi)辦理站、兼辦站及與國鐵接軌的危險貨物專用線新建、改擴(kuò)建的安全評價工作，由鐵路局確認(rèn)、批準(zhǔn)管內(nèi)辦理站的危險貨物辦理限制條件，并且對其辦理限制條件進(jìn)行安全評估[5]。鐵路危險貨物運(yùn)輸安全評價與國家安全監(jiān)管體系接軌后，存在一些地方安全監(jiān)管認(rèn)定的安全評價機(jī)構(gòu)與鐵路部門脫節(jié)、鐵路專業(yè)知識不足等問題。

1.4 專業(yè)性事故救援保障乏力

高效的應(yīng)急救援體系是保障運(yùn)輸安全、減少事故損失的重要手段。目前，中國鐵路總公司要求鐵路各級部門制定事故應(yīng)急預(yù)案，完善施救信息網(wǎng)絡(luò)，做好與地方政府、消防、環(huán)保和疾控中心等部門的協(xié)調(diào)工作，相關(guān)運(yùn)輸企業(yè)則以簽訂協(xié)議的方式將管內(nèi)危險化學(xué)品生產(chǎn)單位、專家、設(shè)備設(shè)施等納入各自應(yīng)急體系。

危險貨物理化特性復(fù)雜多樣，其運(yùn)輸事故救援具有專業(yè)性，但由于缺乏相應(yīng)協(xié)作機(jī)制，尤其在中國鐵路總公司和各鐵路局不再具有行政手段的市場模式下，各單位應(yīng)急處置時的共同行動，只是臨時聯(lián)合，缺乏可持續(xù)的組織化協(xié)同模式，救援效率沒能有效發(fā)揮，救援資源尤其是專業(yè)的應(yīng)急救援資源沒能科學(xué)利用。

1.5 國外危險貨物運(yùn)輸

目前，在危險品安全監(jiān)管方面，歐盟要求所有生產(chǎn)、使用或進(jìn)口數(shù)量超過 1 t 的化學(xué)品應(yīng)當(dāng)在歐洲化學(xué)品管理局進(jìn)行注冊登記，所有登記的化學(xué)品都需要進(jìn)行評估并且形成化學(xué)安全報告，強(qiáng)化企業(yè)承擔(dān)包括物化性質(zhì)、毒理及安全評估的責(zé)任。

美國的危險貨物運(yùn)輸已經(jīng)形成涵蓋政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)、協(xié)會等多主體的安全監(jiān)管模式。一是建立政府對公眾的聯(lián)系平臺，政府可以隨時傾聽來自各方意見；二是建立專業(yè)協(xié)會，及時向政府反映企

業(yè)的相關(guān)訴求；三是業(yè)界每年召開 2 次年度會議，及時探討業(yè)界問題、提出相關(guān)建議和設(shè)想[6]。加拿大鐵路危險貨物由聯(lián)邦政府管理，省級鐵路由省政府管理。集裝箱“門到門”運(yùn)輸?shù)缺仨毰c車站簽訂安全協(xié)議，重點(diǎn)明確危險貨物運(yùn)輸措施、責(zé)任劃分和獎懲辦法等[7]。在事故救援方面，北美國家普遍強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)主導(dǎo)共享危險品運(yùn)輸信息，危險品運(yùn)輸信息應(yīng)強(qiáng)制公開，危險貨物運(yùn)單中必須列明貨物的品名和類別，為應(yīng)急救援及時提供準(zhǔn)確信息；同時重視應(yīng)急響應(yīng)手冊的作用，應(yīng)急響應(yīng)手冊必須高度整合，第一現(xiàn)場處理人 (如司機(jī)、消防等) 必須根據(jù)該手冊進(jìn)行相應(yīng)培訓(xùn)。

此外，市場化是北美國家應(yīng)急救援資源共享協(xié)作的顯著特點(diǎn)。救援中除了警察、消防等政府力量外，還包括貨主、運(yùn)輸企業(yè)等社會力量，可以為應(yīng)急救援提供專業(yè)化支持，但該救援資源是有償使用。

2 我國鐵路危險貨物運(yùn)輸發(fā)展策略

2.1 建立政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制

政企分開后，國家鐵路局作為政府部門，應(yīng)站在行業(yè)高度做好相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂及安全監(jiān)察工作。各地方鐵路監(jiān)管局具體實(shí)施本區(qū)域的安全監(jiān)督檢查工作。中國鐵路總公司和各鐵路局作為經(jīng)營性企業(yè)充分認(rèn)識自身市場主體地位，一是強(qiáng)化內(nèi)部管理，明確中國鐵路總公司和各鐵路局間的管理權(quán)限；二是在保障安全的前提下重視成本、收益管理，與托運(yùn)人、收貨人開展業(yè)務(wù)合作，遵守合同和協(xié)議約定。從事鐵路危險貨物運(yùn)輸技術(shù)咨詢及評價的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)尊重科學(xué)、實(shí)事求是，客觀公正地開展技術(shù)咨詢和安全評價工作，真正起到輔助決策的作用[8]。

在危險貨物運(yùn)輸管理中，政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，理清相互權(quán)限范圍，明確各自職責(zé)分工，通過建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制如聯(lián)席會議制度等，定期協(xié)商探討鐵路危險貨物運(yùn)輸風(fēng)險防控方面的關(guān)鍵問題，推進(jìn)安全分析與評價新方法、新技術(shù)的革新。

2.2 合理選擇第三方機(jī)構(gòu)

目前，具有國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門認(rèn)定且具備相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)較多，由于鐵路危險貨物運(yùn)輸具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，在進(jìn)行安全評價工作時應(yīng)盡量選擇熟悉鐵路貨運(yùn)業(yè)務(wù)的第三方安全評價機(jī)構(gòu)；對新品名、新包裝的安全評估工作，應(yīng)綜合分析安全評價機(jī)構(gòu)的軟、硬件實(shí)力，盡可能選擇具有相關(guān)實(shí)驗設(shè)備條件的機(jī)構(gòu)，以便有針對性地辨識與分析新品名、新包裝在運(yùn)輸生產(chǎn)過程中的危險、有害因素，預(yù)測發(fā)生事故的可能性，提高運(yùn)輸安全的可靠性。

同時，重視安全評價、評估的主體責(zé)任地位，第三方安全評價機(jī)構(gòu)、鐵路運(yùn)輸企業(yè)等應(yīng)嚴(yán)把評價、評估報告質(zhì)量關(guān)，接受相關(guān)政府管理部門的監(jiān)督。

2.3 構(gòu)建綜合高效的應(yīng)急救援體系

鐵路危險貨物運(yùn)輸事故應(yīng)急救援是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險管理[9]、運(yùn)輸方式特性、政府公共管理等多要素，在政策、規(guī)劃、資源利用與管理等方面有效整合，明確鐵路危險貨物運(yùn)輸企業(yè)在救援中的地位和作用，制定各類危險化學(xué)品突發(fā)事故科學(xué)處置辦法，提出一套切實(shí)可行的危險化學(xué)品運(yùn)輸事故分級響應(yīng)、權(quán)責(zé)分明、各司其責(zé)、多方協(xié)調(diào)的救援程序，確保指揮統(tǒng)一、行動有序、配合密切，以實(shí)現(xiàn)提高應(yīng)急救援能力，降低資源消耗和事故損失的目標(biāo)。

2.4 注重建設(shè)專業(yè)救援隊伍

由于危險貨物運(yùn)輸?shù)奶厥庑?，由非專業(yè)人員進(jìn)行作業(yè)或處理事故會造成不必要的損失。危險貨物運(yùn)輸專業(yè)化要求包括人員素質(zhì)專業(yè)化和裝備技術(shù)專業(yè)化。人員素質(zhì)專業(yè)化方面，首先應(yīng)重視從業(yè)人員尤其是一線裝卸、押運(yùn)等操作人員的培訓(xùn)，選擇專業(yè)能力強(qiáng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一培訓(xùn)的考核要求，統(tǒng)一考題庫，同時運(yùn)輸企業(yè)與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)合作、密切配合，保障人員培訓(xùn)質(zhì)量；其次應(yīng)制訂詳細(xì)的演練計劃，強(qiáng)化事后的總結(jié)分析。技術(shù)裝備專業(yè)化方面，除了各辦理站、專用線配備必要的救援器材外，探索建立若干大型危險貨物運(yùn)輸救援資源儲備基地，做好前期救援規(guī)劃，以滿足事故救援動態(tài)性需求。

2.5 探索事故救援社會化模式

事故救援作為一項公共事務(wù)，在我國一直由政府主導(dǎo)。鐵路實(shí)施“政企分開”改革之前，原鐵道部是鐵路危險貨物運(yùn)輸事故救援的主體；實(shí)施改革后，借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，考慮企業(yè)運(yùn)營成本，鐵路運(yùn)輸企業(yè)除了依靠自身力量規(guī)劃應(yīng)急資源外，還需要探索依靠

化工生產(chǎn)企業(yè)，分類建立應(yīng)急救援專業(yè)隊伍，分別負(fù)責(zé)相應(yīng)職權(quán)范圍內(nèi)的危險化學(xué)品運(yùn)輸事故救援，從而達(dá)到專業(yè)救援廣泛覆蓋常用大宗危險化學(xué)品貨物類別的目的。組織危險貨物運(yùn)輸企業(yè)與化工生產(chǎn)企業(yè)簽訂救援服務(wù)協(xié)議，救援后由危險貨物運(yùn)輸企業(yè)給予化工生產(chǎn)企業(yè)等專業(yè)救援隊伍經(jīng)濟(jì)和物資補(bǔ)償。

3 結(jié)束語

鐵路實(shí)施“政企分開”改革使鐵路危險貨物運(yùn)輸?shù)膬?nèi)外部環(huán)境發(fā)生著深刻變革，政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)等部門及單位應(yīng)理清職責(zé)定位、合力共為，在市場模式的新形勢下從事前安全監(jiān)管和事后救援 2 個方面與時俱進(jìn)、持續(xù)創(chuàng)新，不斷加強(qiáng)專業(yè)隊伍建設(shè)，提升專業(yè)技術(shù)水平，努力構(gòu)建綜合高效的應(yīng)急救援體系，從而切實(shí)保障鐵路危險貨物運(yùn)輸安全。

[1] 中華人民共和國國務(wù)院.鐵路安全管理條例[M].北京：中國鐵道出版社，2013：7-11.

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[3] 中華人民共和國交通運(yùn)輸部.2014 年中國道路運(yùn)輸發(fā)展報告[R].北京：中華人民共和國交通運(yùn)輸部，2014.

[4] 中華人民共和國交通運(yùn)輸部.鐵路危險貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理規(guī)定[M].北京：中國鐵道出版社，2015：11-13.

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（責(zé)任編輯 馮姍姍）

Thoughts on Development Strategies of Railway Dangerous Goods Transportation

YANG Lu-ping, LU Song
(Transportation and Economics Research Institute, China Academy of Railway Sciences, Beijng 100081, China)

Based on analyzing the development status of railway dangerous goods transportation in China, including coexistence of market opportunity and challenge, increase in transport safety supervision degree, integration of safety supervision mode and state administration level, as well as deficient rescue and guarantee for accidents, by referring experience of dangerous goods transportation in foreign countries, this paper puts forward 4 development strategies of railway dangerous goods transportation in China, such as establishing coordination mechanism among government, enterprise and the third party institution, reasonably selecting the third party institution, establishing a comprehensive and efficient emergency rescue system, paying attention to establish special rescue team and exploring socialization mode of accident rescue.

Railway; Dangerous Goods Transportation; Safety Supervision; Emergency Rescue; Development Strategy

1004-2024(2016)02-0055-04

U294.8+3

B

10.16669/j.cnki.issn.1004-2024.2016.02.13

2016-01-20

楊露萍 (1983—)，女，湖南株洲人，博士研究生。陸松 (1970—)，男，安徽蚌埠人，博士研究生。

中國鐵路總公司科技研究開發(fā)計劃課題(2014X012-A-1)