全面推進國債地方債發(fā)行機制改革

根據(jù)中央決策部署，2015年我國繼續(xù)實施積極財政政策。面對復雜多變的國內外經(jīng)濟金融形勢，財政部進一步加強經(jīng)濟金融形勢分析研究，統(tǒng)籌國債發(fā)行策略的穩(wěn)定性和靈活性，深入推進國債管理市場化改革，努力提高國債科學化規(guī)范化管理水平，順利完成國債發(fā)行任務；同時，根據(jù)《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱國發(fā)43號文）有關規(guī)定，全面推進地方債發(fā)行機制改革，首次實現(xiàn)地方債全部由省級人民政府自發(fā)自還，為加快建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制奠定了良好基礎。2015年國債、地方債發(fā)行機制改革有力保障了積極財政政策實施，降低了地方政府債務風險，促進了國家經(jīng)濟社會發(fā)展。

一、2015年國債發(fā)行機制改革進一步深化

（一）國債發(fā)行主要特點。

1．國債發(fā)行規(guī)模上升。實際發(fā)行國債約2.1萬億元，比上年增加約3398億元，增長約19.3%。

2．國債 品 種結 構 有所 調 整。發(fā) 行記賬 式 國債81 期（次），面值約1.8萬億元，占全年國債發(fā)行面值的比例比上年上升4.1個百分點。發(fā)行儲蓄國債14個期次3000.41億元，占全年國債發(fā)行面值的比例比上年下降4.1個百分點。

3．國債加權平均發(fā)行期限縮短。國債發(fā)行加權平均待償期為6.64年，比上年縮短0.85年。主要影響因素:一是貼現(xiàn)國債發(fā)行規(guī)模占比增加。2015年二季度起按月滾動發(fā)行6個月貼現(xiàn)國債，四季度起按周發(fā)行3個月貼現(xiàn)國債，全年貼現(xiàn)國債發(fā)行面值為2851.4億元，占全部國債的比例比上年提高6.8個百分點 ；二是3年、5年期記賬式國債發(fā)行規(guī)模占比增加。全年3年、5年期記賬式國債發(fā)行面值占全部國債的比例比上年提高7.3個百分點。

4．國債加權平均發(fā)行利率下降。全年國債加權平均發(fā)行利率3.28%，比上年下降90個基點。其中 ：儲蓄國債平均發(fā)行利率4.74%，下降41個基點 ；記賬式國債平均發(fā)行利率3.04%，下降92個基點。

5．記賬式國債需求全年波動較大。記賬式國債平均招投標倍數(shù)為2.31倍，比上年提高0.28倍。分月份看，招投標倍數(shù)全年變化較大，其中：12月份倍數(shù)最高，超過3倍；其他月份在1.7-3倍之間。

6．儲蓄國債售出百分比有所下降。儲蓄國債發(fā)行利率隨人民銀行下調存款基準利率進行了下調，對個人投資者吸引力有所減弱，儲蓄國債售出百分比（實際發(fā)行額/計劃最大發(fā)行額）約為93.8%，比上年下降1.7個百分點。

（二）國債發(fā)行機制改革采取的主要措施。

1．深化記賬式國債發(fā)行機制改革。

（1）完善短期國債發(fā)行機制。為促進人民幣納入SDR（特別提款權）貨幣籃子，從2015年四季度起按周滾動發(fā)行3個月貼現(xiàn)國債。財政部建立了承銷團成員對3個月貼現(xiàn)國債需求的報送機制，及時了解市場需求，統(tǒng)籌安排發(fā)行規(guī)模，并縮短招標日與上市日時間間隔，優(yōu)化內部發(fā)債流程，保障3個月貼現(xiàn)國債順利發(fā)行。3個月貼現(xiàn)國債按周滾動發(fā)行工作的順利開展，為促進人民幣納入SDR貨幣籃子和推動人民幣國際化提供了有力支持，同時，對促進完善短端國債收益率曲線也發(fā)揮了積極作用。

（2）優(yōu)化招投標控制。適當擴大了2年期（含）以下的記賬式國債的中標剔除區(qū)間和貼現(xiàn)國債的投標標位范圍，一定程度上提高了短期國債定價市場化程度。

（3）推進國債續(xù)發(fā)行工作。對3、5年期記賬式國債實行一次新發(fā)、兩次續(xù)發(fā)的機制，實現(xiàn)了除1年期外所有關鍵期限國債均新發(fā)一次、續(xù)發(fā)兩次，進一步優(yōu)化了國債到期結構，促進完善了國債收益率曲線。

（4）完善承銷團成員管理。為保障國債順利發(fā)行，將乙類承銷團成員最低投標義務從1%增加至1.5%，同時增加對承銷團成員1年期（含）以下國債最低投標額和最低承銷額的考核。此外，為激勵承銷團成員做好國債承銷工作，增加了對預發(fā)行業(yè)務以及承銷團成員報送月度、季度、年度報告等方面的考核。

2. 推進儲蓄國債發(fā)行機制改革。

（1）研究完善儲蓄國債定價機制。在利率市場化進程加速的背景下，財政部會同人民銀行完善了儲蓄國債定價機制，更加注重參考同期限定期存款、理財產(chǎn)品等同類產(chǎn)品的收益水平，保障了儲蓄國債平穩(wěn)順利發(fā)行。

（2）組織升級改造儲蓄國債（電子式）發(fā)行管理信息系統(tǒng)。財政部會同人民銀行，組織國債公司及儲蓄國債承銷團成員對儲蓄國債信息系統(tǒng)進行了全面升級改造，實現(xiàn)了儲蓄國債發(fā)行關鍵環(huán)節(jié)業(yè)務操作信息化、自動化，建立了日間銷售數(shù)據(jù)核對預警機制，有效提高了工作效率，降低了操作風險。

（3）進一步推進儲蓄國債（電子式）網(wǎng)上銀行銷售工作。2015年，新增光大銀行等10家成員開展網(wǎng)上銀行銷售儲蓄國債（電子式）業(yè)務，網(wǎng)銀銷售成員已經(jīng)達到19家，占全部儲蓄國債承銷團成員的一半。

二、2015年地方債發(fā)行機制改革全面推進

（一）地方債發(fā)行主要特點。2015年34個省份發(fā)行地方債合計約3.8萬億元。其中，按債券性質區(qū)分，一般債券、專項債券分別發(fā)行約2.86萬億元、9700億元 ；按額度屬性區(qū)分，新增債券、置換債券分別發(fā)行約6000億元、3.2萬億元；按發(fā)行方式區(qū)分，采用公開發(fā)行、定向承銷方式分別發(fā)行約3.04萬億元、7900億元。2015年地方債發(fā)行工作總體平穩(wěn)有序，主要有以下特點：一是地方債自發(fā)自還改革全面推開。按照《預算法》和國務院有關文件要求，2015年地方債自發(fā)自還改革首次面向全國36個省份全面推開，各省份作為獨立的發(fā)債主體，以自身信用發(fā)行債券，按有關規(guī)定自行辦理債券發(fā)行和還本付息。二是發(fā)行規(guī)模大幅增長。2015年地方債發(fā)行規(guī)模是上年（0.4萬億元）的9.6倍，已明顯高于全年國債、政策性金融債發(fā)行規(guī)模。三是發(fā)行方式“雙管齊下”。為拓寬發(fā)行渠道，財政部會同人民銀行、銀監(jiān)會研究引入了定向承銷方式，直接將銀行貸款等存量債務置換為地方政府債券，提高了地方政府存量債務置換效率，促進了地方債的順利發(fā)行。四是發(fā)行定價市場化程度穩(wěn)步提升。2015年7月底之前，地方債公開發(fā)行利率與同期限國債利率基本持平。8月中旬以后，伴隨著地方債發(fā)行規(guī)模的逐步增加，地方債公開發(fā)行利率與同期限國債利率的利差開始增大，后期比國債利率整體高約20-40個基點，發(fā)行利率基本得到市場認可。

（二）地方債發(fā)行機制改革取得明顯成效。

1.基本建立起地方債自發(fā)自還制度框架。為保障2015年地方債自發(fā)自還工作規(guī)范開展，財政部先后印發(fā)了一般債券、專項債券發(fā)行管理暫行辦法和發(fā)行工作通知，與人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了定向承銷有關制度，對地方政府采用公開發(fā)行、定向承銷方式發(fā)行地方債進行了規(guī)范。地方財政部門根據(jù)有關文件規(guī)定，結合各地實際，研究制定了本地區(qū)承銷團組建辦法、債券發(fā)行兌付辦法和招投標規(guī)則等制度。上述一系列制度文件基本建立起地方債自發(fā)自還制度框架，為地方債發(fā)行工作順利開展提供了制度保障。

2.降低了地方政府融資成本。采用公開發(fā)行方式發(fā)行的地方債平均發(fā)行利率為3.31%。置換債券平均發(fā)行利率約為3.4%，大大低于此前通過非政府債券方式舉借債務的平均成本（約10%）。同時，各地結合存量債務到期情況等因素，合理安排債券發(fā)行時間、規(guī)模等要素，及時籌集資金償還到期債務，有效防范了系統(tǒng)性、區(qū)域性債務風險的發(fā)生。

3.推動了地方政府預算信息公開透明。在2014年地方債自發(fā)自還試點工作基礎上，2015年財政部在相關制度中細化了地方債信息披露要求，要求地方財政部門進一步做好地方債信息披露工作。各地財政部門積極與本地區(qū)有關部門溝通協(xié)調，按規(guī)定披露了地方政府債務管理有關信息，滿足了投資者的基本信息需求，也促進了地方政府預算信息透明度的提高。

4.促進了地方債市場發(fā)展。地方債年度發(fā)行量已超過國債、政策性金融債，在債券市場發(fā)行量占比達到17% ；地方債余額達到4.8萬億元，占債券市場存量比重超過10%。地方債作為“銀邊債券”全面登上債券市場舞臺，成為債券市場的重要品種。地方債期限結構進一步豐富，在以往3、5、7、10年期品種基礎上，2015年新增了1年期和2年期品種，進一步滿足了投資者多樣化投資需求。為促進提高地方債流動性，財政部會同人民銀行、銀監(jiān)會明確將地方債納入國庫現(xiàn)金管理、人民銀行部分貨幣政策操作工具、商業(yè)銀行質押貸款的抵（質）押品范圍，并可按規(guī)定在交易場所開展回購交易。地方債登記托管、信用評級等市場基礎建設進一步完善，各類中介機構服務水平不斷提升。

（財政部國庫司供稿，唐龍生、鞏方強執(zhí)筆）