□童志鋒

地方政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境集體抗?fàn)幍恼喂苤萍捌溥壿?/p>

□童志鋒

目前，地方政府主要采取了如下的策略對(duì)環(huán)境集體抗?fàn)庍M(jìn)行管制。對(duì)參與集體抗?fàn)幍慕M織者或積極分子進(jìn)行直接或間接的懲罰與管控，以此減弱或減少其他群體參與集體抗?fàn)幍囊庠?，也使得沒有村民敢于公開組織集體抗?fàn)?。一方面，地方政府可以隨時(shí)運(yùn)用相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)集體抗?fàn)庍M(jìn)行控制，另一方面，地方政府還可以通過科技話語與輿論話語反制集體抗?fàn)帯５胤秸詫?duì)農(nóng)民集體抗?fàn)庍M(jìn)行嚴(yán)格的管控，主要是由于在發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下，某些地方政府與企業(yè)形成了政商分利集團(tuán)。而同時(shí)，地方政府又承擔(dān)著社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任。農(nóng)民的集體抗?fàn)幫ǔ?huì)被政府認(rèn)定為“破壞了地方穩(wěn)定的局面”而受到政治管制。

集體抗?fàn)?環(huán)境抗?fàn)?農(nóng)民 地方政府 組織者

長(zhǎng)期研究農(nóng)民抗?fàn)幍奈鞣綄W(xué)者斯科特曾指出“制止反叛的主要原因常常不是農(nóng)民可以得到哪些生存選擇辦法，而是反叛本身的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上同國家的強(qiáng)制性權(quán)力（當(dāng)然，還有國家運(yùn)用這種權(quán)力的意愿）是成正比例的”。［1］（P250）

維權(quán)抗?fàn)幈旧淼娘L(fēng)險(xiǎn)，也就是一些學(xué)者所討論的安全困境或合法性困境。如有學(xué)者指出，“與西方社會(huì)運(yùn)動(dòng)不同的是，中國農(nóng)民群體利益表達(dá)行動(dòng)的主要問題不在資源動(dòng)員上，而在合法性上?！薄安莞袆?dòng)者所面臨的安全困境迫使他們要精心地組織。草根行動(dòng)者從一出場(chǎng)，頭上就頂著一把懸劍。為此，他們必須盡可能使群體行動(dòng)不授人以柄?！保?］事實(shí)上，不論是草根行動(dòng)者還是普通村民，合法性困境都是影響其參與或不參與抗?fàn)幍暮诵囊蛩亍：戏ㄐ岳Ь潮澈笸癸@了政府對(duì)農(nóng)民的集體行動(dòng)的政治管制的成功。

有學(xué)者指出：在城市中，政府主要采取了三種控制策略，即對(duì)各種組織性力量的控制、對(duì)公民身份的制度性分割、對(duì)集體行動(dòng)的選擇性處置和父愛主義。［3］不同的是，地方政府對(duì)發(fā)生在農(nóng)村的集體行動(dòng)，更多采取壓制的態(tài)度，似乎缺乏“父愛主義”的關(guān)照。在農(nóng)村社會(huì)中，地方政府主要是采取什么策略對(duì)農(nóng)民的集體行動(dòng)進(jìn)行管制呢？背后的制度邏輯是什么呢？

一、地方政府對(duì)組織者的控制及其效果

在對(duì)各種有組織力量的控制方面，各處地方政府表現(xiàn)得高度一致，目前已成為政府控制抗?fàn)幦后w的一貫策略。這樣的策略包括了：（1）防止農(nóng)會(huì)的出現(xiàn)；（2）防止“串聯(lián)”，嚴(yán)格控制跨地域運(yùn)動(dòng)；（3）對(duì)NGO組織等的控制，NGO組織的生存壓力和困境使得很少有NGO組織出來參與和動(dòng)員社會(huì)運(yùn)動(dòng)。這些策略的核心都指向了對(duì)所謂的組織者或積極分子的管制。

1.懲罰組織者或積極分子

對(duì)于地方政府認(rèn)定的組織者，其采取的策略一般是進(jìn)行政治管制。在處理的策略上，大體可以區(qū)分為直接懲罰、監(jiān)禁與間接懲戒。后者在處理手段上更為隱蔽。

第一，直接懲戒、監(jiān)禁組織者或積極分子

對(duì)于集體抗?fàn)幍慕M織者，大多數(shù)地方政府部門都是采取“事件中定性”、“秋后算賬”的方式進(jìn)行懲處，輕者懲戒、重者監(jiān)禁。

在事件發(fā)生過程中，地方政府部門通常就會(huì)對(duì)事件進(jìn)行定性，一般而言，大多數(shù)集體抗?fàn)幎紩?huì)被定性為“極少數(shù)別有用心的人”煽動(dòng)“不明真相的群眾”的聚眾鬧事。甚至在通告和新聞通稿中的很多措辭都是基本一致的。以浙江D事件為例。在2005年4月6日，D市公安局刊發(fā)了如下通告，明確表達(dá)了對(duì)事件的基本判斷。

近日來，H鎮(zhèn)部分村民在極少數(shù)別有用心之人的煽動(dòng)下，在通往Z工業(yè)功能區(qū)的路口采用堆石頭攔路、搭毛竹棚設(shè)障的方法攔截車輛行人，嚴(yán)重?cái)_亂了區(qū)內(nèi)企業(yè)和周邊村莊的生產(chǎn)生活秩序。……這樣繼續(xù)下去，勢(shì)必使事態(tài)失去控制，造成更加嚴(yán)重的后果，將使更多的人因違法犯罪而受到法律的嚴(yán)懲。為此，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，特通告如下：

……

四、嚴(yán)厲警告少數(shù)別有用心的人，如繼續(xù)在背地里散布謠言、蠱惑人心、煽動(dòng)不明真相的群眾聚眾鬧事，是不會(huì)有好下場(chǎng)的。若要人不知，除非己莫為；天網(wǎng)恢恢，疏而不漏，等待你們的將是法律的嚴(yán)厲制裁。

五、正告那些不明真相、被人利用已經(jīng)實(shí)施或正要實(shí)施違法犯罪行為的人，抓緊懸崖勒馬，配合政府做好工作，消除影響，減少危害，這是唯一正確的選擇，同時(shí)要積極主動(dòng)地向公安機(jī)關(guān)投案自首、講清問題，爭(zhēng)取立功贖罪、寬大處理，否則一切后果自負(fù)。（資料編號(hào)：ZJDY3347-ZJDY3348）

地方政府的通告并沒有使得“不明真相”的群眾“懸崖勒馬”。相反，4月10日，在地方政府出動(dòng)了3000多名工作人員強(qiáng)行拆遷竹棚時(shí)，上萬群眾與地方政府方面發(fā)生了沖突。事件發(fā)生后，D市政府成立了“410案專案組”，D市公安局以“聚眾打砸搶罪”刑拘18人，又以“聚眾擾亂公共秩序罪”報(bào)捕，D市檢察院對(duì)其中的9名被告分別以“故意傷害罪”和“尋釁滋事罪”提起公訴。［4］

在福建P縣案例中，2002年3月11日，村民們?cè)诳h政府前面的大街上打出“還我們青山綠水”的橫幅，向社會(huì)尋求控告化工廠的募捐。3月13日晚，縣委書記主持召開縣委辦公會(huì)議，專題研究R化工廠環(huán)保治污問題，形成了中共P縣縣委《專題會(huì)議紀(jì)要》（三），其中寫道：

“……堅(jiān)決反對(duì)極少數(shù)別有用心的人搞非法活動(dòng)，破壞社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)觸犯法律的，要堅(jiān)決依法嚴(yán)肅處理……如果系極少數(shù)人造謠惑眾、煽動(dòng)鬧事，有關(guān)部門要依法嚴(yán)肅處理……加強(qiáng)新聞管理，認(rèn)真把握新聞報(bào)道的正確輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)新聞?dòng)浾咭钥陀^公正的態(tài)度實(shí)事求是地反映問題……政法機(jī)關(guān)對(duì)極少數(shù)違法分子要依法予以堅(jiān)決查處……”

3月15日上午11點(diǎn)，P縣建委城管隊(duì)制止了村民們的行為，并將他們的捐款箱帶走了。第二天，他們繼續(xù)在原地點(diǎn)宣傳并募捐，下午約4時(shí)又遭同樣的制止。在沖突中，多名群眾受傷。村民們以報(bào)告、控告、請(qǐng)?jiān)笗ù迕衤?lián)名蓋指印）等形式，向P縣公、檢、法和縣委書記、縣長(zhǎng)投訴、請(qǐng)?jiān)福髧?yán)懲傷人的執(zhí)法人員及返還被搶奪的所有募捐款及財(cái)產(chǎn)，但均未獲解決?？?fàn)庮I(lǐng)導(dǎo)者張某通過網(wǎng)絡(luò)向各媒體及有關(guān)部門投訴了他們的遭遇。4月13日的《中國環(huán)境報(bào)》以《知情權(quán)得到有多難》為題披露了這一事件。

第二，間接懲罰抗?fàn)庮I(lǐng)導(dǎo)者

正式權(quán)力在對(duì)待不同的當(dāng)事人或單位時(shí)，并不是以同一個(gè)面孔出現(xiàn)的，而是根據(jù)當(dāng)事單位或個(gè)人的具體情況進(jìn)行選擇性運(yùn)作。如果，當(dāng)事單位或個(gè)人侵犯了某些地方權(quán)力部門的利益，地方權(quán)力部門就可以通過查證、查假、查稅等合法手段威懾當(dāng)事人或單位。而若當(dāng)事人或單位與其無利益沖突，則“睜一只眼閉一只眼”。這被我們稱之為“正式權(quán)力的選擇性運(yùn)作”。這樣一種權(quán)力的運(yùn)作方式比直接懲罰與監(jiān)禁抗?fàn)庮I(lǐng)導(dǎo)者更為隱蔽，對(duì)村民的威懾并不比直接懲戒小。

在福建P縣案例中，抗?fàn)庮I(lǐng)導(dǎo)者張某多次遭受此類的選擇性執(zhí)法。例如，2004年10月8日，張某收到縣衛(wèi)生局的《行政處罰決定書》，給他的處罰是：（1）責(zé)令立即停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)；（2）罰款人民幣5000元整。后來，張某走完了行政復(fù)議、行政訴訟的所有程序，全部敗訴。

為此，我們專門訪問了P縣法院法官董告（化名），他告訴我們：

“要說這個(gè)案子，他張某沒有任何理由，他沒有醫(yī)師資格證，取締他完全合法；你這種情況我作為政府部門不管你也可以，反正你在這里行醫(yī)20多年，但是管你不會(huì)錯(cuò)。你要說我搞你，那我也是有法律依據(jù)的。……一句話，不搞也可以，搞你也絕對(duì)沒有錯(cuò)。”（資料編號(hào)：PN20070809HJL）

地方政府在懲處組織者或積極分子時(shí)，基本都會(huì)使用強(qiáng)制性權(quán)力。而且在運(yùn)用權(quán)力過程中，地方政府通常會(huì)找諸多的法理依據(jù)，這就為其懲罰行為賦予了合法性。“不搞你也可以，搞你也絕對(duì)沒有錯(cuò)”，這才是隱含在正式權(quán)力背后的某些地方政府官員的真實(shí)邏輯。

2、對(duì)組織者懲罰的社會(huì)效果

第一，通過對(duì)組織者的懲罰，將減弱或減少農(nóng)民參與集體抗?fàn)幍囊庠浮?/p>

對(duì)于“極少數(shù)別有用心的人”的組織者（包括在具體的抗?fàn)庍^程中采取了較為積極行為，如喊口號(hào)、走在游行隊(duì)伍的前列、打橫幅的人等），地方政府采取了直接或間接的懲罰方式。這樣一種懲罰使得很多村民出于長(zhǎng)遠(yuǎn)安全的考慮選擇了沉默。

如在福建P縣案例中，張某等領(lǐng)導(dǎo)的集團(tuán)訴訟顯然不是暴力抗?fàn)?，雖然期間伴隨著集體上訪，但總體上而言還都是在體制允許的范圍內(nèi)，或者最多也是在體制的邊緣地帶。但即使如此，還是有一些村民擔(dān)心受報(bào)復(fù)而不敢參與。該事件中，XP村和HL村是受害較為嚴(yán)重的兩個(gè)村莊。我們?cè)紿L村進(jìn)行調(diào)研，在該村的小賣部里，我們與村民進(jìn)行了交流。問及他們與化工廠的上訴有沒有簽字參與時(shí)，有村民給了如下的回答：“農(nóng)民哪敢簽字？”、“我們有幾個(gè)頭啊，他投資了幾千萬，你怎么敢動(dòng)他。”另一位村民也道出了他們的擔(dān)心，“那點(diǎn)小錢是小事，雖然賠了那點(diǎn)錢，但我們世世代代都生活在這里?！保ㄙY料編號(hào)：PN20070808ZLJ）

這些話語揭示出，地方政府對(duì)組織者的政治管制抑制了一些農(nóng)民抗?fàn)幍囊庠浮Ｒ簿褪钦f，由于政府對(duì)事件中的組織者或積極分子大都會(huì)進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，這就逐漸塑造了民眾對(duì)政府處理此類事件的預(yù)期，即“槍打出頭鳥”。當(dāng)這種穩(wěn)定的預(yù)期轉(zhuǎn)化為文化的記憶時(shí)，也就生成了特定的規(guī)則與秩序。這一方面使得很多民眾不敢出頭組織集體行動(dòng)，從某種意義上減少了集體抗?fàn)幇l(fā)生的可能性；另一方面，很多原本想?yún)⑴c集體行動(dòng)的村民，也會(huì)在這樣的震懾下，不敢參與集體行動(dòng)。

有學(xué)者認(rèn)為其對(duì)中國的社會(huì)穩(wěn)定有如下幾個(gè)方面的效果。第一，它通過抑制組織者的出現(xiàn)而減弱了集體行動(dòng)。第二，它有利于和平的集體行動(dòng)的發(fā)生。第三，其幫助減少抗?fàn)幍臄?shù)量。第四，通過控制組織者的出現(xiàn)，使得挑戰(zhàn)政府體制的組織網(wǎng)絡(luò)難以出現(xiàn)，因?yàn)?，此類網(wǎng)絡(luò)通常需要有感召力的領(lǐng)導(dǎo)者支撐。［5］（P95）

當(dāng)然，也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)對(duì)組織者的懲罰可能會(huì)起到適得其反的作用。“在中國農(nóng)村，一些偶爾上訪的代表恰恰是由于被打擊而轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)定的抗?fàn)庮I(lǐng)導(dǎo)者的”。［6］根據(jù)于建嶸的觀察和統(tǒng)計(jì)，普通農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為抗?fàn)幘⒌哪Ｊ酱篌w可以區(qū)分為三個(gè)“同類過程”，即“路見不平式”、“逼上梁山式”及兩者的混合式。第一類是路見不平式，其產(chǎn)生過程模式是：發(fā)現(xiàn)某些不公正的問題（農(nóng)民負(fù)擔(dān)、村民選舉或侵犯人權(quán)等）——進(jìn)行抗?fàn)帲ㄐ麄鳌⑸显L或直接抵制）——遭受打擊——進(jìn)一步抗?fàn)?。第二類是逼上梁山式，其產(chǎn)生過程模式是：本人或親屬遭遇了不公正——上訪——受更加嚴(yán)重的打擊——組織集體抗?fàn)幓顒?dòng)。第三類是路見不平和逼上梁山的混合式。這類抗?fàn)幘⒆畛醪粸樽约旱氖虑?，也沒有一定要反抗到底的想法?？僧?dāng)他們?yōu)榱舜蠹业氖伦呱狭诉@條路時(shí)，經(jīng)受了各種打擊和報(bào)復(fù)后，才發(fā)現(xiàn)這原來是條不歸路。［7］這三類轉(zhuǎn)化模式有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是原初的上訪者都是在受到了各種“打擊報(bào)復(fù)”后組織集體抗?fàn)幓驁?jiān)定了進(jìn)一步抗?fàn)幍男拍睢Ｒ虼?，?duì)于上訪積極分子的打擊也有可能促使被迫害者成為更為堅(jiān)定的“抗?fàn)幘ⅰ?，這就是所謂的倒逼機(jī)制。

在環(huán)境抗?fàn)幹?，不排除一些農(nóng)民是被倒逼出來進(jìn)行抗?fàn)幍?，如媒體報(bào)道得較多的福建P縣農(nóng)民張某、浙江蕭山鄔里村農(nóng)民韋英東、浙江余杭的陳發(fā)慶等人。但是，其一，這畢竟是少數(shù)，并不能以此否定懲罰組織者對(duì)于普通農(nóng)民的震懾效果；其二，這些被倒逼成為組織者的農(nóng)民長(zhǎng)期受到地方政府的相關(guān)壓制，他們的生活和經(jīng)歷一般都讓人心酸，對(duì)于大多數(shù)普通農(nóng)民而言，他們的經(jīng)歷具有反面效果，從而使得普通農(nóng)民更加不愿意或不敢參與集體抗?fàn)帯?/p>

第二，地方政府對(duì)組織者的政治管制導(dǎo)致了集體抗?fàn)幍臒o組織無領(lǐng)導(dǎo)狀態(tài)。

地方政府對(duì)組織者的嚴(yán)格懲罰，也導(dǎo)致了另一種抗?fàn)幮问降漠a(chǎn)生，即“無組織無領(lǐng)導(dǎo)”的集體抗?fàn)?。在集體抗?fàn)幨录^程中，地方政府發(fā)現(xiàn)他們面對(duì)的是“烏合之眾”，而不是一個(gè)有組織有領(lǐng)導(dǎo)的示威活動(dòng)。例如，在廣西柳州市的一次抗議活動(dòng)中，大約有二千名來自一家破產(chǎn)企業(yè)的工人包圍了市政府。當(dāng)政府官員建議工人派幾位代表，明確提出他們的要求時(shí)，也沒有人回應(yīng)。在長(zhǎng)時(shí)間的僵持之后，市工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)才說服工人選出了幾名代表。［8］（P336）諸如此類的情況同樣會(huì)發(fā)生在農(nóng)民的環(huán)境集體抗?fàn)幹?，如湖南岳陽砷污染事件中，?dāng)岳陽縣政府希望與前來抗議的村民／居民代表談判時(shí)，同樣沒有人響應(yīng)。

研究工人抗議的學(xué)者把此歸納為“工人抗議的自發(fā)性”。所謂自發(fā)性是指“沒有一個(gè)正式的組織策略并實(shí)施它，一般情況下，也沒有公開的領(lǐng)導(dǎo)者”［8］（P336）。其基本模式是：有若干的積極分子，他們提出“去縣／市政府游行”，或者堵馬路等激進(jìn)的建議，憤怒的人們因此走向街頭。但是，可能除了這些鼓動(dòng)性的言論外，這些人并不扮演領(lǐng)導(dǎo)者的角色。陳峰的分析是“之所以會(huì)出現(xiàn)這種無組織、無領(lǐng)導(dǎo)的集會(huì)，是因?yàn)檎恢睂?duì)獨(dú)立組織的萌芽采取壓制的態(tài)度。中國政府吸取了20世紀(jì)70年代末波蘭獨(dú)立工會(huì)興起的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，它總是先發(fā)制人，將可能出現(xiàn)的獨(dú)立工會(huì)消滅在萌芽狀態(tài)”［8］（P336）。

另外，在與地方政府周旋過程中，為了防止對(duì)于組織者的懲罰，農(nóng)民表現(xiàn)出了極高的政治智慧。例如，一位湖南衡陽的抗?fàn)幘?qiáng)調(diào)他們并不是一個(gè)組織而只是“代表隊(duì)伍”。［7］（PP27-30）

一方面，農(nóng)民“自覺”地采取“無組織無領(lǐng)導(dǎo)”的集體抗?fàn)幰馕吨胤秸喂苤撇呗缘某晒Γ涣硪环矫?，“無組織無領(lǐng)導(dǎo)”的集體抗?fàn)幘哂胁环€(wěn)定性和無序性等特征，一旦群體情緒失控，危害性極大。

二、法律規(guī)制與話語控制：地方政府的調(diào)控武器

1、地方政府的法律控制

根據(jù)《中國人民共和國集會(huì)游行示威法》及有關(guān)法規(guī)，凡舉行游行示威活動(dòng)的，必須依法向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)，并在獲得公安機(jī)關(guān)依法許可后，依法舉行。未經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或未按照公安機(jī)關(guān)許可的目的、方式、標(biāo)語、口號(hào)、起止時(shí)間、地點(diǎn)、路線等進(jìn)行的，在進(jìn)行中出現(xiàn)危害公共安全或嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序情況的，均是違法行為。但如果組織者真的依法提出申請(qǐng)，也基本不會(huì)得到批準(zhǔn)，這已經(jīng)成為國人心中的常識(shí)。因此，目前發(fā)生的大量集體行動(dòng)，實(shí)際上也沒有組織者提出申請(qǐng)，同時(shí)，也意味著此類活動(dòng)處于法律上的不合法地位。

同樣，《信訪條例》（2005年修訂）對(duì)越級(jí)上訪、集體上訪、暴力上訪有明文的禁止。第十六條指出：“信訪人采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)提出；信訪事項(xiàng)已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)再提出同一信訪事項(xiàng)的，該上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理。”第十八條規(guī)定：“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過5人?！钡诙畻l規(guī)定：“信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會(huì)、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，自覺維護(hù)社會(huì)公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：（一）在國家機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所周圍、公共場(chǎng)所非法聚集，圍堵、沖擊國家機(jī)關(guān)，攔截公務(wù)車輛，或者堵塞、阻斷交通的；……（六）擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為?！?/p>

這些相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)集體抗?fàn)庍M(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)制，是地方政府對(duì)集體抗?fàn)庍M(jìn)行管制的法理基礎(chǔ)。

當(dāng)然，在實(shí)際過程中，即使發(fā)生了沒有申請(qǐng)的集體行動(dòng)，公安機(jī)關(guān)也未必都會(huì)嚴(yán)格遵照法律進(jìn)行相應(yīng)處罰。同樣，盡管越級(jí)上訪、集體上訪和抗?fàn)幮陨显L屢見不鮮，也受到地方的壓制，但在性質(zhì)不嚴(yán)重的情況下（如規(guī)模小、無打砸搶等行為等），政府也并沒有完全依照法律和條例進(jìn)行處置。有學(xué)者也稱之為“選擇性處置”，即對(duì)于跨地域、政治性、組織性集體行動(dòng)，地方政府會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格管控，而對(duì)于當(dāng)前大量的以利益訴求為目的，組織性較弱的局部集體行動(dòng)，則要寬松得多。［3］（PP74-79）

但是，這并不意味著集體性抗?fàn)幍娘L(fēng)險(xiǎn)弱化了。相反，地方政府可以隨時(shí)運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)對(duì)集體性抗?fàn)庍M(jìn)行控制。

在具體的事件發(fā)展過程中，地方政府一般會(huì)通過各式公告把對(duì)此類事件的態(tài)度與可能的行動(dòng)傳遞給群眾，以達(dá)到法律控制的效果。如上文引用的“D市公安局在2005年4月6日刊發(fā)的通告”，一方面是對(duì)政府認(rèn)為的組織者進(jìn)行威懾，另一方面起到法律控制的作用。公告大多會(huì)暗示，如果村民再進(jìn)一步采取行動(dòng)，政府就會(huì)依法處置。更為關(guān)鍵的是，由于政府對(duì)控制此類事件的一貫堅(jiān)決態(tài)度，在群眾與政府之間已經(jīng)形成了處置此類事件的“默會(huì)知識(shí)”，這使得這樣一種法律控制深入到百姓的日常生活中，從而最大限度消解了可能的抗?fàn)??；蛘哒f，在很多村民的意識(shí)中，已經(jīng)對(duì)集體抗?fàn)幃a(chǎn)生了天然的恐懼。

2、地方政府的話語控制

第一，科技話語反制環(huán)境抗?fàn)帯?/p>

由于很多環(huán)境爭(zhēng)議事件都涉及到一些科學(xué)問題，如化工產(chǎn)品的危害性、安全標(biāo)準(zhǔn)等。在此情況下，地方政府與化工企業(yè)往往會(huì)強(qiáng)調(diào)，民眾的反對(duì)是由于他們對(duì)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)有誤解，他們一旦理解科學(xué)，就不會(huì)反對(duì)。

在福建P縣事件中，地方政府針對(duì)民眾對(duì)R化工廠的質(zhì)疑，會(huì)從科學(xué)的角度進(jìn)行解釋。例如，當(dāng)化工廠排污后，有村民拿著在排污口拍攝的照片和采集的水樣，希望相關(guān)部門能夠徹查企業(yè)污染問題。政府職能部門則會(huì)拿出相關(guān)的文件與監(jiān)測(cè)的記錄進(jìn)行解釋。他們會(huì)強(qiáng)調(diào)，化工廠在建廠時(shí)符合環(huán)境“三同時(shí)”制度，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也顯示化工廠的廢水、廢氣、廢渣排放完全達(dá)標(biāo)。

一般而言，普通農(nóng)民是無法掌握這些環(huán)境科學(xué)術(shù)語的準(zhǔn)確含義，即使他們能夠掌握，地方政府也可以找到其他科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)他們的訴求進(jìn)行反制，并以此獲得科技話語的控制權(quán)。

第二，輿論話語反制環(huán)境抗?fàn)帯?/p>

在環(huán)境爭(zhēng)議事件中，行動(dòng)者往往會(huì)尋求新聞媒體的幫助，以此擴(kuò)大事件的影響，贏得公共輿論支持，并對(duì)地方政府有關(guān)部門施加壓力。面對(duì)這樣的情形，地方政府嚴(yán)格控制本地媒體，并要求它們除非經(jīng)過批準(zhǔn)，不能報(bào)道集體行動(dòng)事件。對(duì)于無法控制的異地媒體和境外媒體，則及時(shí)掌握其動(dòng)向，必要時(shí)采取相關(guān)措施進(jìn)行控制。但是，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的迅速崛起，集體行動(dòng)事件往往率先在網(wǎng)絡(luò)上擴(kuò)散傳播，這常常打亂地方政府以往一貫使用的控制策略。

當(dāng)事情到了無法控制的地步，地方政府也會(huì)借助新聞媒體的力量反制環(huán)境抗?fàn)?。例如，在浙江D事件中，沖突事件發(fā)生在2005年4月10日，與此同時(shí)，網(wǎng)友把沖突之后的現(xiàn)場(chǎng)圖片迅速傳播到網(wǎng)絡(luò)空間，立刻引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)上的熱議。一時(shí)之間，謠言四起，諸如“有老太太在清理過程中被車壓死”之類的消息廣為傳播。D市及其上級(jí)政府部門都受到了很大的壓力。在4月11日，《D日?qǐng)?bào)》就刊發(fā)了《我市清理竹溪非法搭建竹棚受群眾圍堵》的報(bào)道。4月13日，又刊發(fā)了《市領(lǐng)導(dǎo)到醫(yī)院看望受傷人員要求全力以赴救治傷員，確保傷員早日康復(fù)》的報(bào)道，對(duì)事件的性質(zhì)進(jìn)行界定，爭(zhēng)取輿論主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)，也積極樹立了政府官員重視事件的形象。

《D日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的《我市清理竹溪非法搭建竹棚受群眾圍堵》一文，基本上代表了地方政府爭(zhēng)取群體性事件的話語權(quán)的一貫風(fēng)格，摘錄如下：［9］

昨日（2005年4月10日），市清理非法搭建統(tǒng)一行動(dòng)指揮部組織工作人員對(duì)畫水鎮(zhèn)竹溪工業(yè)功能區(qū)路口非法搭建的竹棚進(jìn)行清理時(shí)，個(gè)別別有用心的人煽動(dòng)數(shù)千群眾進(jìn)行圍堵。工作人員遭石塊、棍棒、砍刀等襲擊，有30多名人員受傷并到醫(yī)院接受治療，其中5人傷勢(shì)較重，但沒有生命危險(xiǎn)，沒有人員死亡。數(shù)十輛車輛被砸毀，經(jīng)濟(jì)損失巨大……

三、地方政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境集體抗?fàn)幷喂苤频倪壿?/h2>

農(nóng)村環(huán)境污染問題引發(fā)的沖突一般涉及到三個(gè)重要的主體，即污染企業(yè)、抗?fàn)庌r(nóng)民與地方政府。按一般邏輯，在鄉(xiāng)村發(fā)生了環(huán)境污染之后，農(nóng)民會(huì)向地方政府相關(guān)部門投訴，希望其制止污染，或與污染企業(yè)進(jìn)行協(xié)商，要求其停止污染或給予一定的受損補(bǔ)償。如果雙方協(xié)商成功，自然也無所謂沖突性抗?fàn)?，而地方政府在接到農(nóng)民的污染投訴之后，也應(yīng)該秉公執(zhí)法或居中調(diào)解，積極化解污染糾紛。只要地方政府能夠做到這一點(diǎn)，大多數(shù)的沖突性抗?fàn)幘筒粫?huì)發(fā)生。

但現(xiàn)實(shí)是，某些地方政府常常出現(xiàn)背離其“仲裁者”角色的行為，面對(duì)群眾的投訴，不置可否、敷衍塞責(zé)，甚至不當(dāng)執(zhí)法。當(dāng)群眾維權(quán)之后，又通過各種方式進(jìn)行壓制，但是面對(duì)企業(yè)污染，不聞不問或者不嚴(yán)格執(zhí)法。因此，原本簡(jiǎn)單的污染企業(yè)與受害農(nóng)民之間的糾紛最終往往演化為地方政府與農(nóng)民的沖突?！皦毫π腕w制”與“政經(jīng)一體化”是解釋這一現(xiàn)象的有效概念。

中央編譯局的榮敬本等人在長(zhǎng)期調(diào)研基礎(chǔ)上曾提出一個(gè)較有影響的概念，即“壓力型體制”。他們認(rèn)為，中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)事務(wù)的方式是一種中央集權(quán)的動(dòng)員型體制，即由各級(jí)黨委直接動(dòng)員民眾來完成中央下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。這種動(dòng)員在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，以領(lǐng)袖的個(gè)人權(quán)威來維持某種動(dòng)態(tài)的均衡，而這種均衡只能靠某種理想支持。但是當(dāng)革命的理想伴隨著革命的現(xiàn)實(shí)崩潰后，這種動(dòng)員型體制也就失去了有效性。改革開放之后，計(jì)劃體制下由中央掌控的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)逐級(jí)下放給地方，以調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府的積極性；同時(shí)保留中央給地方規(guī)定的各項(xiàng)指標(biāo)，以控制和監(jiān)督地方官員完成這些指標(biāo)，并由此確保政治上的一致性。榮敬本等人認(rèn)為，這種分權(quán)的“壓力型體制”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為一種政治承包制，即一級(jí)政府組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的將各項(xiàng)任務(wù)量化分解到下一級(jí)政府或具體的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，并根據(jù)完成情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲的制度。這些任務(wù)和指標(biāo)中的主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是“一票否決制”，即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒有達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱?，不得給予各種先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)。“壓力型體制”在調(diào)動(dòng)各部門和部門內(nèi)部個(gè)人的積極性與創(chuàng)造性，加快經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張性發(fā)展的同時(shí)，其在用財(cái)和用人制度上的弊端也日益突出。一方面，1994年分稅制后地方政府的財(cái)政限制與城市工業(yè)化后地方政府的職能擴(kuò)張的矛盾，導(dǎo)致了地方政府在社會(huì)、市場(chǎng)管理上的經(jīng)濟(jì)化。另一方面，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的大政方針和權(quán)力授權(quán)主要來自上級(jí)的政治結(jié)構(gòu)中，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和經(jīng)濟(jì)規(guī)模為核心的考核指標(biāo)對(duì)于中層和底層政府的執(zhí)政者具有強(qiáng)大的約束力?；趯?duì)自己政治前程的考慮，地方官員必然更加關(guān)注能夠更多地提供GDP的工商業(yè)的擴(kuò)張。因?yàn)橹饕晒ど虡I(yè)帶動(dòng)的GDP的擴(kuò)大不僅左右著一級(jí)政府的絕對(duì)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，也關(guān)系到其與鄰近區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間的相對(duì)政績(jī)比較，從而對(duì)主要官員的職位升遷產(chǎn)生重要影響。［10］（PP17-57）

張玉林指出，榮敬本等人忽視或回避了“自上而下的壓力型體制的邏輯前提在于行政權(quán)力的來源主要是上級(jí)，而不是所轄區(qū)域的民眾”這一關(guān)鍵問題。“在上級(jí)和下級(jí)之間，形成了權(quán)力（職位）與任務(wù)（指標(biāo)）之間的交換關(guān)系：權(quán)力成了一種施與，而完成任務(wù)則是一種回報(bào)。反過來，任務(wù)／指標(biāo)完成得出色，理論上可以產(chǎn)生更大的權(quán)力預(yù)期。當(dāng)然，政治生活中實(shí)際發(fā)生的‘買官賣官’現(xiàn)象也說明，任務(wù)／指標(biāo)的完成情況或政績(jī)表現(xiàn)并非上級(jí)授權(quán)的充分條件，甚至在某些情況下不是最重要的前提條件。但一般而言，這種個(gè)人層面的貨幣化權(quán)力交易并不能抵消作為制度層面的壓力型體制的約束作用?！保?1］基于此，他提出“政經(jīng)一體化”的概念試圖概括轉(zhuǎn)型時(shí)期中國的政治經(jīng)濟(jì)特征。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化使地方政府失去了主要的直接財(cái)源，另一方面則是分稅制改革后，地方政府財(cái)政收入相對(duì)減少甚至絕對(duì)下降，難以應(yīng)付日益增多的行政和社會(huì)事務(wù)的剛性要求。［12］這就意味著地方政府既要面對(duì)壓力型體制，同時(shí)又要面對(duì)農(nóng)業(yè)剩余提取逐漸減少下的經(jīng)濟(jì)層面的現(xiàn)實(shí)生存壓力。在這樣的情況下，地方政府就需要著力培育和壯大企業(yè)，以擴(kuò)大稅源和財(cái)源。這些年來，愈演愈烈的“招商引資”在很大程度上就是源于這種壓力。

在這兩種壓力下，抽象而難以把握的“發(fā)展”這一“硬道理”在現(xiàn)實(shí)生活中就轉(zhuǎn)變成了具體而容易操作的“增長(zhǎng)是硬道理”，地方政府也就在相當(dāng)程度上演變?yōu)椤捌髽I(yè)型的政府”或者說“準(zhǔn)企業(yè)”。換言之，地方政府同企業(yè)一樣更愿意關(guān)注經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，而忽視了提供公共產(chǎn)品這一天職。而作為“準(zhǔn)企業(yè)”的地方政府，也必將被市場(chǎng)邏輯所“侵蝕”。進(jìn)而，在增長(zhǎng)與污染的關(guān)系上，地方政府往往更加關(guān)注增長(zhǎng)，而不是污染治理和自然保護(hù)。

由此，在一些地區(qū)，政府與企業(yè)家之間的政商聯(lián)盟就形成了。這導(dǎo)致了在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方提出了“親商”口號(hào)、背后賦予投資者各種稅費(fèi)優(yōu)惠、政治待遇和社會(huì)名望，甚至頒發(fā)“特別通行證”。［11］

還有學(xué)者使用“利益集團(tuán)”理論分析“政經(jīng)一體化”的現(xiàn)象。如張磊在研究北京業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，在中國目前的社會(huì)政治環(huán)境中，利益集團(tuán)更多是以分利集團(tuán)的形式存在的，其作用也更多是負(fù)面的。因此，他認(rèn)為奧爾森有關(guān)分利集團(tuán)的論述對(duì)分析中國的利益集團(tuán)具有特別重要的借鑒意義。［13］

由此可見，在體制與生存的雙重壓力之下，一些地方政府與企業(yè)之間就形成了緊密的利益共同體。這就不難理解，一些地方政府為什么會(huì)掛牌保護(hù)污染企業(yè)，并積極對(duì)農(nóng)民的集體抗?fàn)庍M(jìn)行管制。

四、小　結(jié)

“合法性困境”恰恰是破解政府與農(nóng)民抗?fàn)庩P(guān)系的核心概念，其背后凸顯的是地方政府對(duì)農(nóng)民的集體行動(dòng)的政治管制的成功。目前，地方政府主要采取了如下的策略對(duì)集體抗?fàn)庍M(jìn)行管制。

首先，對(duì)參與集體行動(dòng)的組織者或積極分子進(jìn)行直接或間接的懲罰與管控，以此減弱或減少其他群體參與集體行動(dòng)的意愿，也使得沒有村民敢于公開組織集體抗?fàn)?。其次，地方政府可以隨時(shí)運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)對(duì)集體抗?fàn)庍M(jìn)行控制。再者，地方政府還可以通過科技話語與輿論話語反制環(huán)境集體抗?fàn)帯?/p>

地方政府之所以對(duì)農(nóng)民參與環(huán)境集體行動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的管控，主要是由于在發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)下，某些地方政府與企業(yè)形成了政商分利集團(tuán)。而同時(shí)，地方政府又承擔(dān)著社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任。農(nóng)民的集體抗?fàn)幫ǔ?huì)被政府認(rèn)定為“破壞了地方穩(wěn)定的局面”而受到政治管制。

［1］［美］詹姆斯·斯科特.農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)——東南亞的反叛與生存［M］.程立顯等譯.南京：譯林出版社，2001.

［2］應(yīng)星.草根動(dòng)員與農(nóng)民群體利益的表達(dá)：四個(gè)個(gè)案的比較研究［J］.社會(huì)學(xué)研究，2007（2）.

［3］張楊.中國城市集體行動(dòng)的結(jié)果：影響因素與制度背景［D］.清華大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

［4］浙江D事件辯護(hù)案的情況匯報(bào)［Z］，中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心檔案館，2014.

［5］Cai，Yongshun 2006，“State and Laid-off Workers in Reform China：The Silence and Collective Action of the Retrenched”.London and New York：Routledge.

［6］Li，Lianjiang，and K.J.O＇Brien.＂Protest Leadership in Rural China.＂China Quarterly.193.2008（3）：1-23.

［7］于建嶸.中國農(nóng)民的有組織抗?fàn)帯虾怅柨疾欤跠］，中國社會(huì)科學(xué)院博士后出站報(bào)告，2003.

［8］陳峰.生存危機(jī)、管理者腐敗與中國的勞工抗議［A］／／張茂桂、鄭永年.兩岸社會(huì)運(yùn)動(dòng)分析［C］新自然主義股份有限公司，2003.

［9］浙江D市清理竹溪非法搭建的竹棚受到圍堵［EB／OL］. http：／／www.chinanews.com／news／2005／2005-04-15／26／563495.shtml，2005-04-15／2015-10-22.

［10］榮敬本、崔之元等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革［M］.北京：中央編譯出版社，1998.

［11］張玉林.政經(jīng)一體化開發(fā)機(jī)制與中國農(nóng)村的環(huán)境沖突——以浙江省的三起“群體性事件”為中心［EB／OL］.http：／／www.sachina.edu.cn／Htmldata／article／2007／03／1331.html，2007-03-27／2016-09-11.

［12］張軍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度缺陷與農(nóng)民負(fù)擔(dān)［J］.中國農(nóng)村觀察，2002（4）.

［13］張磊.業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)：產(chǎn)生原因及動(dòng)員機(jī)制——對(duì)北京市幾個(gè)小區(qū)個(gè)案的考察［J］.社會(huì)學(xué)研究，2005（6）.

（責(zé)任編輯：黃俊堯）

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1243（2016）05-0031-007

作者：童志鋒，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，副院長(zhǎng)，社會(huì)學(xué)博士，中國社會(huì)學(xué)會(huì)理事。主要研究方向：社會(huì)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)治理。郵編：310018

國家社科基金資助一般項(xiàng)目“社會(huì)力量參與環(huán)境政策制定過程研究（14BSH133）”的階段性成果。