廖茂林

英國霧霾治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示

英國是世界上最早開展工業(yè)革命的國家，煤炭的廣泛應(yīng)用曾經(jīng)導(dǎo)致了英國歷史上最為嚴(yán)重的污染。19世紀(jì)末到20世紀(jì)中期，是英國霧霾最為嚴(yán)重的時(shí)期，英國倫敦每年平均有30～50天處于重度霧霾天氣，被稱為“霧都”。進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，交通污染取代工業(yè)污染成為倫敦空氣質(zhì)量的首要威脅。英國在治理霧霾的幾十年中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，為中國治理霧霾提供了諸多有益啟示。

英國霧霾治理的主要措施

第一，完善立法，嚴(yán)格執(zhí)法。

英國非常注重通過完善立法來為治理空氣污染提供保障。早在1843年，英國議會(huì)就通過了控制蒸汽機(jī)和爐灶排放煙塵的法案。工業(yè)社會(huì)后期，英國更加注重環(huán)境污染治理。1956年，英國通過了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》。此后60年間，英國政府不斷完善環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，20世紀(jì)70年代出臺(tái)了15部法律，20世紀(jì)80年代出臺(tái)了24部法律，20世紀(jì)90年代出臺(tái)了31部法律。在執(zhí)行方面，英國實(shí)行“誰污染、誰治理”的原則，由污染企業(yè)付費(fèi)，專門的環(huán)保公司進(jìn)行治理，杜絕了治理過程中企業(yè)玩弄手段的可能。在處罰方面，英國對(duì)污染企業(yè)處以重罰，不設(shè)置罰款的最高限額，提高企業(yè)的違法成本，對(duì)污染企業(yè)形成了強(qiáng)大的威懾作用。

第二，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟(jì)全球化，發(fā)達(dá)國家制造業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，英國進(jìn)行了全面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，著力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。政府利用稅收政策促進(jìn)高能耗產(chǎn)業(yè)向低能耗產(chǎn)業(yè)升級(jí)，鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)的清潔生產(chǎn)工藝和技術(shù)，并倡導(dǎo)在企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)體系。政府通過減少對(duì)傳統(tǒng)高能耗產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，控制鋼鐵、紡織等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模，減少污染源，并且加大對(duì)服務(wù)業(yè)的扶持力度，以補(bǔ)貼的方式積極推廣新能源的使用，降低煤炭等污染物排放高的能源的使用比例。2011年，英國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭、天然氣、石油、電力比例調(diào)整為1.8∶30.7∶45∶19.8。2012年，英國只有很少的領(lǐng)域維持經(jīng)濟(jì)增長，綠色產(chǎn)業(yè)是其中之一，并且綠色產(chǎn)業(yè)將創(chuàng)造40萬個(gè)工作崗位。按照英國政府的計(jì)劃，到2020年，可再生能源的能源供應(yīng)比例提高到15%，積極發(fā)展風(fēng)電等綠色能源，其中40%的電力將來自綠色能源。

第三，合理規(guī)劃城市布局，打造低碳城市。在城市環(huán)境承載力概念的基礎(chǔ)上，英國政府重新安排城市布局，用新城開發(fā)和公交發(fā)展疏導(dǎo)公眾離開超大城市中心區(qū)，同時(shí)不計(jì)成本地保護(hù)城市中心區(qū)的自然環(huán)境。英國通過城市綠化，吸附空氣中的懸浮顆粒物，降低城市出現(xiàn)霧霾的可能。2008年英國頒布《氣候變化法案》，政府承諾到2020年將削減26%～32%的溫室氣體排放、到2050年實(shí)現(xiàn)降低60%的溫室氣體排量，并建立了與立法綁定的政府“碳預(yù)算”五年計(jì)劃。2007年，英國政府宣布將在全國建設(shè)10個(gè)生態(tài)鎮(zhèn)，并對(duì)所有房屋節(jié)能程度進(jìn)行“綠色評(píng)級(jí)”，以提高房屋能源利用率和減少排放。英國政府還要求從2016年開始，所有新建住宅都必須是“零排放”，且對(duì)此類環(huán)保住宅給予免繳印花稅的政策優(yōu)惠。

第四，倡導(dǎo)綠色出行，鼓勵(lì)公眾參與。20世紀(jì)80年代，倫敦大氣首要污染物由來自工業(yè)污染變?yōu)閬碜越煌ㄎ廴?。為此，英國又采取了一系列措施來抑制交通污染，包括?yōu)先發(fā)展公共交通網(wǎng)絡(luò)、抑制私車發(fā)展以及減少汽車尾氣排放、整治交通擁堵等。自1856年倫敦首條地鐵開建至今，倫敦地鐵站的數(shù)目已經(jīng)超過273個(gè)，總長達(dá)到400公里，且各地鐵線均延伸至市郊，住在郊區(qū)的居民乘坐地鐵出行非常方便。2003年2月，倫敦市政府規(guī)定，周一至周五早7點(diǎn)至晚6點(diǎn)半進(jìn)入市中心20km范圍內(nèi)的機(jī)動(dòng)車，每天征收5英鎊的“交通擁堵費(fèi)”，而且私家車要加裝尾氣凈化裝置，此項(xiàng)收入將全部用于改善倫敦公交系統(tǒng)。此后，收費(fèi)區(qū)域不斷擴(kuò)大，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也提高到當(dāng)前的8英鎊。政府還公布了更為嚴(yán)厲的《交通2025》方案，計(jì)劃在20年內(nèi)，私家車流量減少9%，廢氣排放量降低12%。同時(shí)，政府大力發(fā)展新能源汽車，倡導(dǎo)綠色交通，建立2.5萬套電動(dòng)車充電裝置，購買電動(dòng)汽車可以享受高額返利，并且免交汽車碳排放稅，還享受免費(fèi)停車。英國政府還計(jì)劃建設(shè)12條自行車高速公路以鼓勵(lì)自行車交通代替汽車出行。為了鼓勵(lì)公眾參與和監(jiān)督，英國政府在空氣狀況發(fā)布方面也毫不避諱，各種空氣監(jiān)測(cè)信息均對(duì)外開放。

第五，利用先進(jìn)技術(shù)，注重協(xié)同治理。英國政府還對(duì)治理大氣污染提供了先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)行支持。從2011年起，英國政府對(duì)街道使用一種鈣基粘合劑治理空氣污染，這種化學(xué)溶劑像“膠水”一樣將懸浮污染顆粒“黏”起來，墜落地面，從而改善空氣質(zhì)量。根據(jù)目前的監(jiān)測(cè)結(jié)果，使用這種技術(shù)的區(qū)域的懸浮污染顆粒已經(jīng)下降了14%，取得了良好的治霾效果。大氣污染受自然條件影響，具有跨區(qū)域傳輸?shù)奶匦裕蚨乐戊F霾也必須進(jìn)行區(qū)域合作，協(xié)同治理。英國地方政府通過大量合作來開展對(duì)空氣污染的整體治理，這種合作既包括政府部門之間的合作，也包括政府與社會(huì)團(tuán)體的合作。

第六，重視運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。強(qiáng)制性的法律法規(guī)是英國環(huán)境整理的根本手段，而經(jīng)濟(jì)手段則逐漸成為英國污染防治改革的前進(jìn)方向。經(jīng)濟(jì)措施具有持續(xù)的刺激作用，通過環(huán)境成本內(nèi)部化，使人們逐漸形成自愿減污的環(huán)境治理方式，降低治理成本。比如征收環(huán)境稅、排污權(quán)交易等，這些措施可以達(dá)到降低治理成本，提高環(huán)境治理效率的目標(biāo)；稅收優(yōu)惠，比如稅收返還、加速折舊等措施，逐步從收入征稅轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境有害行為征稅。

對(duì)我國的啟示

第一，建立、完善立法及相關(guān)配套法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法，并加大執(zhí)法力度。我國政府應(yīng)加緊將現(xiàn)存的以《大氣污染防治法》為主的法律體系中的相關(guān)規(guī)定細(xì)化，出臺(tái)具體的排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放種類、限期治理制度等。而不應(yīng)該僅僅停留在原則性層面。只有建立了完善、具體、可操作的法律法規(guī)，環(huán)保執(zhí)法人員才能有法可依，依法執(zhí)法。在處罰方面，我國在立法中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)加大懲罰力度的條款，對(duì)排污企業(yè)或行為形成威懾或抑制。

第二，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，推動(dòng)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。我國目前以工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，工業(yè)廢氣排放構(gòu)成了霧霾的主要污染源之一。2012年，我國工業(yè)排放的二氧化硫約為2117.63萬噸，煙塵、粉塵為1235.77萬噸。這不但使我國大氣質(zhì)量受到嚴(yán)重影響，也占用了大量的治理資金。英國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)展的歷史告訴我們，高消耗、高污染、高排放的經(jīng)濟(jì)增長方式難以為繼。政府必須轉(zhuǎn)變觀念，跳出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的非永續(xù)發(fā)展模式。大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，增加服務(wù)業(yè)在GDP總量中的比重，同時(shí)鼓勵(lì)創(chuàng)新，推動(dòng)工業(yè)生產(chǎn)向價(jià)值鏈高端邁進(jìn)，降低能耗。同時(shí)推進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)清潔能源的發(fā)展與使用，促進(jìn)我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)向清潔型轉(zhuǎn)變，降低污染排放量。

第三，合理規(guī)劃城市布局，妥善處理城鎮(zhèn)化和工業(yè)化之間的關(guān)系。英國的“花園城市”“低碳城市”概念為我國城市布局提供了有益的借鑒。在城市環(huán)境承載力概念的基礎(chǔ)上重新安排城市布局，用新城開發(fā)和疏導(dǎo)公眾離開超大城市中心區(qū)，同時(shí)不計(jì)成本地保護(hù)城市中心區(qū)的自然環(huán)境。由“堵”的手段轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆琛钡姆绞礁淖兂鞘懈窬帧Ｓ臍v史經(jīng)驗(yàn)表明，城市霧霾產(chǎn)生與城鎮(zhèn)化過程中沒有充分考慮工業(yè)化可能造成的環(huán)境問題有關(guān)，因此，我國城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)妥善處理城鎮(zhèn)化和工業(yè)化之間的關(guān)系。政府要盡早干預(yù)、及時(shí)干預(yù)、合理干預(yù)，擴(kuò)大政府的城市管理與公共服務(wù)功能，為環(huán)境把好關(guān)。此外，鑒于霧霾的跨界傳輸性，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同治理，比如，在緩解北京市空氣污染的問題上，北京市政府可以協(xié)同整個(gè)京津冀地區(qū)，實(shí)行整體的環(huán)境污染整改措施。

第四，完善民眾參與機(jī)制，提高公眾環(huán)保意識(shí)。政府有待建立更完善的民眾參與機(jī)制，拓展民眾參與治霾的渠道。建立環(huán)境公益訴訟制度，加大對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的懲治力度，通過回應(yīng)民眾訴求，使公眾得以在實(shí)踐層面監(jiān)督政府行為，強(qiáng)化公眾參與成效。在樹立環(huán)保意識(shí)方面，應(yīng)當(dāng)借鑒英國政府身體力行與鼓勵(lì)市民參與的做法，在社會(huì)及學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)宣傳環(huán)境保護(hù)的基本常識(shí)，鼓勵(lì)市民參與，使綠色出行成為常態(tài)。

第五，通過市場(chǎng)機(jī)制規(guī)范企業(yè)行為。英國政府通過市場(chǎng)機(jī)制來規(guī)范排污企業(yè)行為的做法，取得了良好的成效。它將企業(yè)排污的成本內(nèi)部化，有效彌補(bǔ)了市場(chǎng)失靈的弊端。企業(yè)通過最大化自身的利益，最終做出了降低排放量、自愿減排的選擇。長期來看，內(nèi)部化排污成本的方式，促進(jìn)了企業(yè)自主減排；而加強(qiáng)技術(shù)投入，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，最終促進(jìn)了企業(yè)向低碳、環(huán)保的生產(chǎn)方式方向發(fā)展。因此，在中國治理霧霾的過程中，應(yīng)當(dāng)引入財(cái)政稅收杠桿，完善碳交易市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)工具，通過市場(chǎng)進(jìn)行治理，政府則側(cè)重完善市場(chǎng)機(jī)制和監(jiān)督企業(yè)行為的功能。這樣不但能節(jié)省政府的治理成本，還能形成治理霧霾的長效機(jī)制。

作者系中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員