馬正立

(中共中央黨校 北京 海淀 100091)

政黨現(xiàn)代化視域下公共權(quán)力法治化思考*

馬正立

(中共中央黨校 北京 海淀 100091)

中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略思想，中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會(huì)做出了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，這對(duì)中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨提出了新的要求。執(zhí)政黨是人民群眾和公共權(quán)力之間聯(lián)系溝通的紐帶，并充當(dāng)人民群眾監(jiān)督和控制公共權(quán)力的利益代表。實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和依法治國需要中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨堅(jiān)強(qiáng)而有力的領(lǐng)導(dǎo)。政黨現(xiàn)代化已然成為推動(dòng)二者實(shí)現(xiàn)的邏輯基礎(chǔ)和主體力量。政黨現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、民主執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政。依法執(zhí)政的前提是實(shí)現(xiàn)政黨法治化和公共權(quán)力運(yùn)行法治化。公共權(quán)力運(yùn)行法治化需要通過培育法治理念、完善制度建設(shè)、構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制等路徑來實(shí)現(xiàn)。

政黨現(xiàn)代化；政黨法治化；公共權(quán)力運(yùn)行法治化

政黨是政治現(xiàn)代化的產(chǎn)物。政黨作為國家政治生活的中樞，政治現(xiàn)代化已然包含著政黨現(xiàn)代化，政黨現(xiàn)代化已成為政黨發(fā)展普遍規(guī)律的要求。政黨現(xiàn)代化的核心是不斷提高執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政方式現(xiàn)代化。隨著國家治理體系現(xiàn)代化和依法治國不斷推進(jìn)，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，客觀上要求轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，保證公共權(quán)力運(yùn)行法治化，防止公共權(quán)力的異化，確保人民授予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

一、政黨現(xiàn)代化與公共權(quán)力法治化

“政黨在現(xiàn)代化過程中產(chǎn)生，也必然隨著現(xiàn)代化的發(fā)展而發(fā)展?！盵1]政黨現(xiàn)代化的主要標(biāo)志是政黨法治化。政黨法治化是提高政黨執(zhí)政能力的基本前提和內(nèi)在要求。政黨法治化的首要任務(wù)是依法執(zhí)政。公共權(quán)力運(yùn)行法治化是依法執(zhí)政和實(shí)現(xiàn)政黨法治化的基本要求，這也是政黨現(xiàn)代化的必然邏輯。

(一)政黨現(xiàn)代化與政黨法治化

隨著現(xiàn)代國家的成長，政黨所處的客觀環(huán)境不斷變化，政黨的歷史任務(wù)和地位也發(fā)生變化。政黨逐漸改變過去對(duì)權(quán)力的單純性追逐，正從手段性政治組織向目的性政治組織過渡，成為兼具手段性與目的性的政治組織。在目標(biāo)與價(jià)值趨同背景下，政黨的自身經(jīng)營成為目的。在政黨先發(fā)內(nèi)生型國家中，政黨是現(xiàn)代化變遷產(chǎn)物，是秩序的完善者。在政黨后發(fā)外生型國家中，政黨是社會(huì)政治危機(jī)產(chǎn)物，是現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者。同樣，政黨自身也必然要隨著現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)行變革。政黨作為民眾參與政治的工具，應(yīng)當(dāng)隨著政治現(xiàn)代化進(jìn)程而不斷完善，實(shí)現(xiàn)政黨現(xiàn)代化。政黨現(xiàn)代化是適合自身國情、黨情、民情特點(diǎn)，在其結(jié)構(gòu)、功能、機(jī)制和活動(dòng)方式上形成的規(guī)范化、科學(xué)化、制度化。

隨著現(xiàn)代化帶來的社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化和意識(shí)形態(tài)的變遷，以往政黨借以對(duì)整個(gè)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的理論基礎(chǔ)、體制機(jī)制、方式方法、以及政黨自身的運(yùn)作方式，都需要根據(jù)全新的社會(huì)歷史文化背景進(jìn)行相應(yīng)變革。政黨現(xiàn)代化提出政黨法治化訴求，即依靠、運(yùn)用法律制度的功能與機(jī)制，調(diào)節(jié)黨內(nèi)矛盾，解決黨內(nèi)問題，監(jiān)控黨的自身運(yùn)作，協(xié)調(diào)黨與外部環(huán)境的關(guān)系，從而穩(wěn)定有序推動(dòng)黨的全面建設(shè)，促進(jìn)黨的自我完善。政黨法治化過程體現(xiàn)著政黨現(xiàn)代化。政黨法治化作為政黨現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是政黨現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是政黨的執(zhí)政能力提高的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)代化帶來的政治參與的劇烈膨脹反過來會(huì)威脅政治穩(wěn)定，通過法治化的途徑來逐步容納日益增長的政治參與訴求，可以保持現(xiàn)代化過程中的政治穩(wěn)定，從而保證政治現(xiàn)代化取得成功。學(xué)者亨廷頓曾把發(fā)達(dá)國家的政黨體系和發(fā)展中國家的政黨體系進(jìn)行比較，認(rèn)為是否是適應(yīng)政黨現(xiàn)代化的政黨體系，并不在于是否是多黨輪流執(zhí)政，而在于政黨體系對(duì)現(xiàn)代化的適應(yīng)性，在于政黨能否實(shí)現(xiàn)或推動(dòng)現(xiàn)代化擴(kuò)張中的政治參與和法治化進(jìn)程。

在中國，無論從歷史還是現(xiàn)實(shí)看，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)及其本身的先進(jìn)性要求是政治現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)。在我國，政黨現(xiàn)代化的推進(jìn)不是為選舉政治所驅(qū)動(dòng)，也不是以贏得選舉、贏得一時(shí)的執(zhí)政權(quán)為根本目的，而是因?yàn)樵谖覈鐣?huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，面臨著一些用傳統(tǒng)思維和傳統(tǒng)模式難以解決黨的建設(shè)特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的新問題。政黨現(xiàn)代化根本目的是保持和提升自身的先進(jìn)性，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)政能力。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，政黨法治化要求中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，以法治思維和方式發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。首先，中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)型，需要黨輸出更正確、更高水平領(lǐng)導(dǎo)作為最終政治產(chǎn)品，這就要求對(duì)舊執(zhí)政模式進(jìn)行解構(gòu)和重構(gòu)，探索新的執(zhí)政模式。這一新模式將從根本上確認(rèn)：黨與社會(huì)關(guān)系的基本內(nèi)容是民主、科學(xué)和法治，不再是人治色彩極濃的權(quán)力的高度集中。其次，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的基本確立，不依賴政府的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)廣泛存在，它們要求擁有表達(dá)自己利益的合法渠道，當(dāng)合法意見表達(dá)渠道不存在的時(shí)候，它們面臨兩種選擇：一是建立自己的利益集團(tuán)和政治組織，分享執(zhí)政黨的政治資源；二是采用腐蝕官員等體制外的政治參與等形式實(shí)現(xiàn)所追求的利益，客觀上腐蝕政治制度的合法性。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化、分層的多樣化，特別是政治生活的多元化和多樣化，人們希望政黨活動(dòng)規(guī)范化，做到用法律等各種手段確定政黨的活動(dòng)空間，這就要求實(shí)現(xiàn)政黨法治化。因此，政黨現(xiàn)代化過程要尋求一種法治化的執(zhí)政方式來吸納和同化新興社會(huì)組織。

(二)政黨法治化與公共權(quán)力運(yùn)行法治化

權(quán)力之所以易于被濫用和趨向腐敗,在于權(quán)力的承擔(dān)者自身利益的相對(duì)獨(dú)立性,在個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下,權(quán)力的承擔(dān)者有可能背離權(quán)力存在的宗旨。這一點(diǎn)己被一些思想家的論斷所應(yīng)驗(yàn)和佐證。英國歷史學(xué)家阿克頓認(rèn)為“權(quán)力傾向于腐敗,絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗”。[2]確保權(quán)力正向運(yùn)作，必須對(duì)權(quán)力實(shí)行制約和監(jiān)督。人類歷史發(fā)展至今，權(quán)力制約主要采取以下方式：以權(quán)制權(quán)、以法制權(quán)、以民制權(quán)、以德制權(quán)。在政治現(xiàn)代化進(jìn)程中，權(quán)力運(yùn)行法治化是以上約束權(quán)力方式的基礎(chǔ)和保障，也是權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在要求。

“執(zhí)政黨所掌握的權(quán)力是公共權(quán)力，屬社會(huì)各個(gè)階層、群體和個(gè)人所共有。”?，F(xiàn)代政黨政治的原理說明，公共權(quán)力來源于民眾的讓渡，由于政權(quán)不能自動(dòng)服務(wù)民眾，需要依靠政黨。政黨推動(dòng)和控制權(quán)力運(yùn)行過程要依照法律制度，只有使權(quán)力自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，國家才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)國家長治久安。如果政黨在執(zhí)政過程中不能體現(xiàn)“公共性”，很快就會(huì)被視為謀一己私利的政黨而倒臺(tái)。所以，一個(gè)政黨總是千方百計(jì)表明自己代表的是多數(shù)人的利益。政黨作為輸入與輸出利益的渠道要更加合理化、民主化和制度化。實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行法治化可以避免政黨運(yùn)行的不規(guī)范行為，是政黨實(shí)行自身法治化的體現(xiàn)，也是政黨現(xiàn)代化的基本要求。在世界范圍內(nèi)，許多國家通過各種形式對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行規(guī)定。權(quán)力運(yùn)行法治化是衡量各國政黨法治化的標(biāo)志之一。

我國權(quán)力結(jié)構(gòu)早期來源于戰(zhàn)爭年代的軍事集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu),這種單向走向的權(quán)力結(jié)構(gòu)曾經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，然而卻缺乏現(xiàn)代國家建設(shè)的推動(dòng)力。政黨作為兼具手段性和目的性的政治組織，它要為保障國家機(jī)器提供強(qiáng)大支撐力量，保證自身合法性，政黨組織必然嵌入整個(gè)國家機(jī)器，并且不停地把觸角延伸社會(huì)領(lǐng)域，直至國家與社會(huì)都納入自身影響和服務(wù)的體系，只有這樣，才能保證新生國家秩序與現(xiàn)代化建設(shè)。然而，這容易出現(xiàn)一個(gè)極端，即社會(huì)權(quán)力被國家侵占，國家權(quán)力又日益集聚于政黨，政黨權(quán)力也日益走向集中。這將呈現(xiàn)出“寡頭統(tǒng)治鐵律”，最終帶來政黨合法性喪失。蔣介石所領(lǐng)導(dǎo)下的黨國體制最終走向?qū)Ｖ篇?dú)裁統(tǒng)治就是一個(gè)例證。

新中國成立之初，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國權(quán)力運(yùn)行呈現(xiàn)全能主義特征，公共權(quán)力運(yùn)行過程缺乏制度彈性和理性。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下黨的建設(shè)環(huán)境相比，市場經(jīng)濟(jì)無疑為黨的建設(shè)開拓了更加廣闊的空間，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的權(quán)力運(yùn)行方式是法治、民主與分權(quán)制衡。盡管改革開放后，我國不斷進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)體制改革，但權(quán)力運(yùn)行過程中仍存在問題。權(quán)力在局部某些缺乏約束的空間里的運(yùn)行，所表現(xiàn)出的私欲性、暗箱操作、不作為和亂作為極大阻礙了權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行。隨著國家治理體系現(xiàn)代化和依法治國的全面推進(jìn)，必然反過來向政黨提出現(xiàn)代化和法治化訴求，要求政黨在執(zhí)政方式或者執(zhí)政路徑上實(shí)現(xiàn)變革。堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在政黨法治化過程中實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，這對(duì)權(quán)力運(yùn)行法治化提出迫切要求。

二、政黨現(xiàn)代化對(duì)公共權(quán)力法治化的基本要求

政黨現(xiàn)代化過程要求依法執(zhí)政，通過制度體系的構(gòu)建，形成完整而閉路的環(huán)鏈，涵養(yǎng)和約束公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行法治化。公共權(quán)力運(yùn)行法治化同時(shí)也是政黨現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，政黨現(xiàn)代化對(duì)執(zhí)政理念、公共權(quán)力配置、運(yùn)行和監(jiān)督等方面提出法治化訴求。

(一)執(zhí)政理念法治化

人們的實(shí)踐活動(dòng)總是在一定思想觀念指導(dǎo)下進(jìn)行的，觀念變革是改革的先導(dǎo)，并為改革的發(fā)展指明方向。政黨現(xiàn)代化要求執(zhí)政理念現(xiàn)代化，執(zhí)政理念現(xiàn)代化是政黨現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，從根本上決定著黨建工作能否跟上時(shí)代的發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。政黨現(xiàn)代化要摒棄不適宜現(xiàn)代化的執(zhí)政思維方式，即改變革命黨思維和克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的權(quán)力觀念，樹立現(xiàn)代化的執(zhí)政意識(shí)，即依法執(zhí)政，以法治思維和方式發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。應(yīng)當(dāng)指出，由于我國封建社會(huì)所遺留的對(duì)權(quán)力地位高度崇拜和對(duì)長官意志盲目服從的現(xiàn)象仍然沒有完全消除，“人治”理念仍然存在。政黨現(xiàn)代化要求權(quán)力運(yùn)行過程中徹底摒棄“人治”理念，向法治理念轉(zhuǎn)變。法治是指法治的觀念和法律的作用在國家治理中居于主導(dǎo)地位，即用法律制度來管理國家事務(wù)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的一種治理原則和方式。它意味著法律在社會(huì)生活、國家生活中的一切重要領(lǐng)域都處于至高無上的地位，從而形成獨(dú)立的、合理的法律運(yùn)行機(jī)制。法治與“人治”的區(qū)別不在于國家有沒有確立法律，而在于權(quán)力運(yùn)作是否嚴(yán)格依法。樹立權(quán)力運(yùn)行法治化理念，不僅是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政性質(zhì)、目標(biāo)和建設(shè)法治國家的必然要求，也是適應(yīng)黨自身情況和執(zhí)政條件變化的必然要求。權(quán)力運(yùn)行法治化可以從制度上和法律上保證黨的執(zhí)政活動(dòng)始終代表廣大人民的根本利益，保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的地位和權(quán)利；可以使黨的執(zhí)政行為更加規(guī)范、制度化，以適應(yīng)自身情況和執(zhí)政條件的變化。

政黨現(xiàn)代化要求解放思想，革新觀念，把人們的思想從舊傳統(tǒng)的禁錮中解放出來，要求一整套與改革要求相配套的新思想、新觀念和新理論。政黨現(xiàn)代化對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行過程所提出的法治理念訴求，要求在理念層面確立法治信仰，并努力將其變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)——確立權(quán)力只是法律之下的權(quán)力、權(quán)力行使的目的只是為了保護(hù)人民的利益和權(quán)利。具體包括以下方面的：首先，職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一觀念。任何職權(quán)的取得和行使都必須符合法律規(guī)定。承擔(dān)責(zé)任是現(xiàn)代法治國家第一要義，執(zhí)政黨應(yīng)承擔(dān)起與權(quán)力對(duì)等的責(zé)任，對(duì)人民負(fù)責(zé)。其次，法律權(quán)威理念。全體黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭崇尚法律、維護(hù)法律權(quán)威，嚴(yán)格在憲法范圍內(nèi)活動(dòng)。任何集體和個(gè)人都不能有超越憲法和法律的特權(quán)。最后，依程序執(zhí)政的理念。程序正義是實(shí)體正義的保障。各級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人在做出公共事務(wù)的決策時(shí)，應(yīng)具有遵守法定程序的意識(shí)，以及對(duì)違反法定程序的集體或者個(gè)人追究責(zé)任的意識(shí)。

(二)公共權(quán)力配置法治化

政黨現(xiàn)代化要求權(quán)力運(yùn)行的全過程具有穩(wěn)固的合法性基礎(chǔ)。在我國，權(quán)力來自人民授予，權(quán)力來源于法授，人民授權(quán)過程需要憲法法律的保障。公共權(quán)力固有的擴(kuò)張性，常致使權(quán)力本身超越界限。權(quán)力部門的行為是一種公共行為，要使其形成合理運(yùn)作、良性制約的體系，必須以明確的法律為依據(jù)。如果權(quán)力關(guān)系混亂，權(quán)力配置缺乏明確法律規(guī)定，執(zhí)政黨在執(zhí)掌國家政權(quán)的過程中便有可能被權(quán)力異化。因此，政黨現(xiàn)代化要求實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置法治化，使權(quán)力有限并受制約。由于權(quán)力、責(zé)任與權(quán)利具有統(tǒng)一性，因此必須采用可以建立穩(wěn)定預(yù)期的制度安排以明晰與規(guī)范各級(jí)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力、責(zé)任與權(quán)利，保證其正確行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的后果，避免權(quán)力授予后出現(xiàn)異化現(xiàn)象。這樣一來，我們首先要做的就是將國家各機(jī)關(guān)的權(quán)力轉(zhuǎn)換為法律上的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任規(guī)定，做到職權(quán)法定。由憲法和法律明確權(quán)力配置的原則、模式、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容等，保證權(quán)力職能之間的約束關(guān)系是以完善的法律制度為依據(jù)和基礎(chǔ)。

在我國政黨現(xiàn)代化過程中，權(quán)力配置與劃分的法治化顯得彌足珍貴。中國共產(chǎn)黨在由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，是黨組織自身成長過程與現(xiàn)代國家建構(gòu)過程交互感應(yīng)的產(chǎn)物。然而，在當(dāng)代中國的執(zhí)政黨與國家關(guān)系中，執(zhí)政黨的制度安排和發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)相對(duì)定型，承擔(dān)著代表、協(xié)調(diào)和整合人民根本利益和各方面具體利益的功能。在這樣的背景下，黨組織應(yīng)有哪些職權(quán)，應(yīng)由憲法加以明確。我國政黨政治運(yùn)作的實(shí)際情況和中國共產(chǎn)黨在國家政治體系的核心地位，決定了政黨現(xiàn)代化首要任務(wù)是明確執(zhí)政黨的職權(quán)。然而，我國目前的憲法在這方面的規(guī)定仍較籠統(tǒng)。憲法中僅僅確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而沒有對(duì)黨的職權(quán)做出具體規(guī)定。政黨現(xiàn)代化要求從法律上規(guī)范執(zhí)政黨與國家權(quán)力的關(guān)系，使之互相協(xié)調(diào)配合，而不是摩擦或“替代”。只有對(duì)執(zhí)政黨和政府職權(quán)做出科學(xué)配置和劃分，使權(quán)力配置過程有法可依，理順黨政關(guān)系，才能保證政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使職權(quán)。

在國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中，一些社會(huì)主義國家之所以出現(xiàn)政治生活不正常的情況，一個(gè)重要原因是權(quán)力配置過程存在嚴(yán)重問題。所謂蘇聯(lián)模式，一個(gè)主要特點(diǎn)便是權(quán)力配置缺乏程序性法律規(guī)定。就我國而言，雖然已經(jīng)通過法律規(guī)定了人民與國家之間的權(quán)力關(guān)系，以及國家與中央與地方之間的職能與權(quán)限，但仍沒有真正實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)力配置的職權(quán)法定。從我國當(dāng)前的權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，就規(guī)范意義上的權(quán)力配置而言，法定的成分仍然偏少。雖然存在《立法法》、《預(yù)算法》這樣的基本法律，但是整體上主要是行政放權(quán)而非規(guī)范意義上的權(quán)力配置，主要是中央權(quán)力的自我配置和上級(jí)為下級(jí)配置，而非職權(quán)法定。民眾和地方?jīng)]有相應(yīng)的程序與充分渠道參與到權(quán)力配置的規(guī)范生成中。

(三)公共權(quán)力運(yùn)行程序法治化

權(quán)力運(yùn)行過程需要保證權(quán)力功能發(fā)揮作用，這是權(quán)力良性運(yùn)行的關(guān)鍵，也是權(quán)力最容易異化環(huán)節(jié)。權(quán)力交換過程是權(quán)力主體轉(zhuǎn)移過程。抽象的公共權(quán)力不是物，它所表征的主體是國家或社會(huì)的意志，意志本身不可以交換，當(dāng)其成為一種交換物流入市場時(shí)，公共權(quán)力的異化便開始。公共權(quán)力異化過程中伴隨著大量的權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)的異化。一般表現(xiàn)為公共權(quán)力與主體、客體、職能、職務(wù)的分離，以及公共權(quán)力體系的分裂。政黨現(xiàn)代化要求實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主，現(xiàn)代民主是一種程序正義，需要有嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的程序來保障權(quán)力運(yùn)行過程，減少權(quán)力異化，確保權(quán)力運(yùn)行合法有效。因此，權(quán)力運(yùn)行法治化是政黨現(xiàn)代化的根本保證。盡管法律不能完全控制權(quán)力自身的運(yùn)行，但是仍然應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，通過法律的規(guī)制，不同權(quán)力之間的緊張關(guān)系得到了一定程度的緩解。[3]我們通過美國著名的水門事件便可以說明權(quán)力與法律之間的這種辯證關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨曾處于革命黨狀態(tài)，活動(dòng)自由與行動(dòng)保密性的慣性思維使當(dāng)時(shí)權(quán)力運(yùn)行過程缺少制約。由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨后，黨的意志上升為國家意志，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)無疑是正確的，關(guān)鍵是黨如何領(lǐng)導(dǎo)，這涉及黨領(lǐng)導(dǎo)的途徑和方式問題。執(zhí)政以后，政黨現(xiàn)代化要求改變黨所習(xí)慣的群眾運(yùn)動(dòng)方式，轉(zhuǎn)向法治化方式，這要求執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政。然而，我國在依法行使職權(quán)的法律制定過程中，更多偏重實(shí)體法，而忽視程序設(shè)計(jì)。雖然權(quán)力配置法治化過程明確權(quán)力主體范圍，但是還需要與之相適應(yīng)的程序法，來保障權(quán)力運(yùn)作過程的合法性。用法律規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序旨在使權(quán)力運(yùn)行遵循法定步驟。在權(quán)力運(yùn)作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)做出程序規(guī)定。政黨現(xiàn)代化要求權(quán)力運(yùn)行法治化，按照法治化的要求，政黨必須通過中介并遵循一定程序來實(shí)現(xiàn)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。政黨必須通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法程序，把政黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志；必須通過憲法和法律規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)方式和程序，使政黨的領(lǐng)導(dǎo)過程轉(zhuǎn)到法治軌道上；必須通過建立“黨對(duì)政府進(jìn)行政治、組織、思想的領(lǐng)導(dǎo)，政府機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的新型黨政關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)依法用權(quán)；必須通過科學(xué)合理的程序規(guī)范權(quán)力的行使，使其遵循法定的過程和方式，確保運(yùn)行過程合法有效，提高權(quán)力運(yùn)行效能。

(四)公共權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)法治化

如果將那些單純以掌握政權(quán)作為最高目的的政黨姑且稱之為權(quán)力型政黨的話,那么,在政黨現(xiàn)代化過程中,還應(yīng)實(shí)現(xiàn)由權(quán)力型政黨到責(zé)任型政黨的轉(zhuǎn)變。責(zé)任型政黨要求政黨具有責(zé)任感，必須保障對(duì)人民負(fù)責(zé)。[4]對(duì)于執(zhí)政黨而言,要把治國理政的權(quán)力,當(dāng)成“為民執(zhí)政”的責(zé)任和義務(wù),而不是為謀取“一黨之利”或攫取私人資源的工具。權(quán)力來源于人民，權(quán)力行使最終目標(biāo)是保障人民利益的實(shí)現(xiàn)，人民的滿意與否是衡量權(quán)力運(yùn)行是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。但是權(quán)力自身的特性使其運(yùn)行過程中有偏離最初目標(biāo)的可能，即權(quán)力的異化，這便要求實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。政黨現(xiàn)代化對(duì)權(quán)力監(jiān)督過程提出法治化訴求，要求從法律上完善權(quán)力監(jiān)督主體的設(shè)置，規(guī)范權(quán)力監(jiān)督程序。

蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的歷史表明，沒有約束的權(quán)力必然走向?qū)Ｖ坪透瘮　ＬK聯(lián)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，掌握國家政權(quán)，在掌權(quán)過程中出現(xiàn)大量濫用權(quán)力現(xiàn)象，這在某種程度上應(yīng)歸咎于缺乏對(duì)掌權(quán)者的有效監(jiān)督。因?yàn)樵谔K聯(lián)的監(jiān)督體制下，大多數(shù)監(jiān)督者都是在被監(jiān)督者的權(quán)勢下履行職能，監(jiān)督根本沒有威懾力，很難達(dá)到監(jiān)督目的。因此，政黨現(xiàn)代化提出建立有效的權(quán)力制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的迫切訴求。

從我國現(xiàn)有情況看，內(nèi)部監(jiān)督主體主要包括執(zhí)政黨、人大、政協(xié)、司法和行政等機(jī)構(gòu)，外部監(jiān)督主體主要包括社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)媒體和群眾。雖然法定監(jiān)督主體齊全，但是效果不理想。政黨現(xiàn)代化要求完善法治化的監(jiān)督體系，應(yīng)理順各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系，細(xì)化監(jiān)督主體的權(quán)力保障，使監(jiān)督主體的權(quán)力內(nèi)容和程序有明確的法律規(guī)定，形成嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

三、公共權(quán)力法治化的建構(gòu)路徑

基于政黨現(xiàn)代化對(duì)權(quán)力運(yùn)行所提出的各項(xiàng)基本訴求，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行法治化主要應(yīng)通過培育法治理念、完善制度建設(shè)、構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制等路徑來實(shí)現(xiàn)。

(一)培育依法執(zhí)政理念，形成權(quán)力運(yùn)行法治化的社會(huì)氛圍

權(quán)力運(yùn)行法治化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在特定的社會(huì)存在基礎(chǔ)上才能持續(xù)推進(jìn)。由于社會(huì)對(duì)權(quán)力的價(jià)值判斷會(huì)影響權(quán)力運(yùn)行過程，因此在價(jià)值層面推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行法治化，實(shí)現(xiàn)政治文化變革是權(quán)力運(yùn)行法治化的基礎(chǔ)。

一方面，強(qiáng)化法治文化建設(shè)，培育現(xiàn)代法治精神，形成法治氛圍。剔除我國傳統(tǒng)人治思維和權(quán)力一元化所遺留的弊端，使權(quán)力沿著法治軌道運(yùn)行。從文化層面革新價(jià)值觀念、喚起法律信仰，形塑法治思維；從制度層面樹立法治權(quán)威；從行為層面形成法治規(guī)約，從而解決當(dāng)前法治信仰的缺失問題，使全體公民都真正的崇尚、遵守和捍衛(wèi)法治，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的倫理規(guī)制。

另一方面，作為具體行使權(quán)力的主體是人，人的法治意識(shí)和道德品質(zhì)是確保權(quán)力依法行使的主觀條件。因此，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行法治化過程必須以法治的價(jià)值追求和道德價(jià)值追求約束權(quán)力主體行為，強(qiáng)調(diào)權(quán)力主體的道德自律、法治意識(shí)的增強(qiáng)和道德品質(zhì)的提升。我國可以在借鑒其他國家倫理建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的公職人員道德規(guī)范，加快公職人員道德立法，把權(quán)力行使的道德準(zhǔn)則上升為法律規(guī)范，強(qiáng)化全社會(huì)的公共權(quán)力觀念和從政道德的法治約束，提升公職人員的倫理素質(zhì)，做到敬畏權(quán)力、慎用權(quán)力、管好權(quán)力。

(二)完善依法執(zhí)政制度體系，鞏固權(quán)力運(yùn)行法治化的制度基石

實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行法治化需要從根本上樹立法治至上原則，使包括執(zhí)政黨在內(nèi)的一切政黨、組織和個(gè)人都沒有超越憲法和法律的權(quán)力。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，黨的一切執(zhí)政活動(dòng)都必須有法可依，這是權(quán)力運(yùn)行法治化的前提。

首先，完善制度體系，“要旗幟鮮明堅(jiān)持憲法確定的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，把黨對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作為依法執(zhí)政的最根本原則?！泵鞔_黨的職權(quán)界限，防止權(quán)力越位和錯(cuò)位，避免出現(xiàn)權(quán)力集中黨委現(xiàn)象出現(xiàn)，解決“一把手”權(quán)力集中問題。

其次，通過健全系統(tǒng)性的依法執(zhí)政制度體系，提供權(quán)力運(yùn)行法治化的制度保障，有效實(shí)現(xiàn)黨依靠法律領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，并依法將黨的主張上升為國家意志。完善法律運(yùn)作機(jī)制，在法律運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)合理地控制權(quán)力，確保黨在制度框架下對(duì)國家權(quán)力體系運(yùn)作發(fā)揮作用，通過法律實(shí)現(xiàn)黨與其他領(lǐng)域之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

最后，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。權(quán)力運(yùn)行法治化需要扎緊黨規(guī)黨紀(jì)的籠子，提高管黨治黨的制度化水平。新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》便是一個(gè)重要成果。通過依規(guī)治黨，保持黨的先進(jìn)性，形成靠制度管人，為權(quán)力運(yùn)行法治化提供有力保障。

(三)健全權(quán)力制約機(jī)制，理順權(quán)力運(yùn)行法治化的內(nèi)部關(guān)系

權(quán)力運(yùn)行法治化涉及到權(quán)力之間相互關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，權(quán)力是一種強(qiáng)制力，保證權(quán)力在法律框架下相互制約是權(quán)力運(yùn)行法治化的主要內(nèi)容。因此，健全權(quán)力制約法治機(jī)制，保證黨委依據(jù)法律，協(xié)調(diào)各方，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約體系的整體性、協(xié)同性和適應(yīng)性。

一方面，在主體上，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)人民負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，以黨內(nèi)民主建設(shè)推進(jìn)權(quán)力制約，保證權(quán)力法治化運(yùn)行適應(yīng)民主要求。權(quán)力來自哪里，便對(duì)哪里負(fù)責(zé)，這是權(quán)力得以生存的基本法則。西方的執(zhí)政黨代表某個(gè)或某些階層的利益，即使執(zhí)政黨在民主形式上達(dá)到一定高度，利益的局限性使權(quán)力的本質(zhì)無法改變。中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級(jí)政黨，權(quán)力運(yùn)行法治化過程是以維護(hù)人民利益為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)黨委對(duì)黨代會(huì)負(fù)責(zé)、一府兩院對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主。黨內(nèi)民主作為黨的生命，不僅對(duì)推進(jìn)人民民主起到重要帶動(dòng)作用，而且對(duì)權(quán)力運(yùn)行法治化起到關(guān)鍵作用。

另一方面，在客體上，以決策、執(zhí)行和監(jiān)督互相制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，形成密閉的權(quán)力制約法治體系。我國的權(quán)力制約機(jī)制是“議行合一”基礎(chǔ)上的權(quán)力分工和制約，權(quán)力運(yùn)行體系中包括多個(gè)環(huán)節(jié)和眾多要素，相互聯(lián)系，共同推動(dòng)權(quán)力有效運(yùn)行?；诖?，對(duì)權(quán)力的制約應(yīng)形成完整和閉路的環(huán)鏈。否則，某一環(huán)節(jié)或要素制約不到位都會(huì)影響整個(gè)權(quán)力體系的運(yùn)行。因此，通過全方位和多角度的結(jié)構(gòu)性制約形成權(quán)力制約合力，以科學(xué)分工理論為指導(dǎo)，保障權(quán)力間相互關(guān)系在法律框架下運(yùn)行，為權(quán)力運(yùn)行法治化提供基本方向和定位。

(四)創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行法治化的外部約束

創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，既是為政黨現(xiàn)代化提供可靠保障，也是權(quán)力運(yùn)行法治化的必然要求。

首先，擴(kuò)展監(jiān)督渠道，構(gòu)建立體化監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)控體制和途徑相互交織。完善各種監(jiān)督主體的職能分工和相互銜接機(jī)制，提高監(jiān)督效果，形成跨越部門和職能界線的監(jiān)督控制系統(tǒng)。

其次，大力加強(qiáng)各種監(jiān)督主體的能力建設(shè)，使各種監(jiān)督主體的功能充分發(fā)揮。在專職監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立上，確保其獨(dú)立地位，消除有相互監(jiān)控義務(wù)的主體之間的利害關(guān)系，以保證監(jiān)督的真實(shí)性和有效性。例如，司法機(jī)構(gòu)和司法程序的獨(dú)立性，便是保障司法監(jiān)督有效性的基本條件。

再次，推動(dòng)監(jiān)督手段的法治化和多樣化。監(jiān)督手段的法治化意味著有制約和監(jiān)督的權(quán)力應(yīng)來自法律的授予并可合法地撤銷，履行權(quán)力的機(jī)構(gòu)和個(gè)人行使權(quán)力必須有合法的程序。在完善民主和法治為主導(dǎo)的監(jiān)督手段的基礎(chǔ)上，充分利用新技術(shù)、新媒體的優(yōu)勢，強(qiáng)化技術(shù)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，提高監(jiān)督的實(shí)效性，提高各種監(jiān)督方式的可操作性和適用性。

最后，完善監(jiān)督過程的法治保障。任何一種監(jiān)督關(guān)系都首先立法，取得合法依據(jù)后再成為實(shí)踐中的活動(dòng)。對(duì)監(jiān)督主體、客體、手段、途徑、結(jié)果等都要通過法律法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化，并充分保障監(jiān)督主體的權(quán)利，促進(jìn)監(jiān)督持久發(fā)力。尤其是公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督過程應(yīng)有明確的法律規(guī)定，保障監(jiān)督程序制度化。例如，針對(duì)公眾的申訴、控告和舉報(bào)，以及大規(guī)模的請(qǐng)?jiān)傅?，答?fù)期限和具體處理流程等在法律上都應(yīng)有明確規(guī)定。

[1][4]謝方意.黨的現(xiàn)代化研究[M].杭州:浙江工商大學(xué)出版社，2012.39、47.

[2]約翰·埃默里克·愛德華·達(dá)爾伯格-阿克頓.自由與權(quán)力.侯建、范亞峰譯[M].上海:譯林出版社,2011.

[3]王莉君.權(quán)力與權(quán)利的思辨[M].北京:中國法制出版社,2005.82.

(責(zé)任編輯：衛(wèi)令海)

2016-06-19

馬正立(1989-)，女，黑龍江哈爾濱人，中央黨校研究生院15級(jí)博士，主要研究方向：黨的學(xué)說與黨的建設(shè)。

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1672-1071(2016)04-0053-06