文／耿慧茹

法治新聞的導向作用

文／耿慧茹

法治新聞出版是中國特色社會主義法治文化的載體，也是中華法治文明的重要組成部分。法治新聞出版一方面對中國特色社會主義法治進行傳播和引導；另一方面，它作為法治文化載體，對中華法治文明的傳承和積累起著重要作用。

以往，法治新聞出版作為新聞出版領域的一個分支，學界并未對它進行獨立研究。1997年，黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的重大戰(zhàn)略部署，將依法治國提升到國家戰(zhàn)略高度。與此相適應，法治新聞出版也不再僅僅局限于傳統(tǒng)新聞出版的行業(yè)范疇，而被提升至關系到落實依法治國、依法行政、增強司法公信力的重要地位，對影響人民群眾的法治信仰、法治思維、法治方式起到重要導向作用。

對法治新聞出版的研究首先要從法制新聞出版開始。早在新中國成立初期，新中國法律工作者便在推動社會主義法制宣傳上做出了積極努力，這種法制宣傳具有啟蒙性。十一屆三中全會提出改革開放的基本國策，經濟發(fā)展帶動了法制建設的推進，由此帶來了法制新聞出版大踏步發(fā)展的趨勢。隨著中國特色社會主義制度不斷發(fā)展，改革開放市場化不斷深入，法制建設作為推進改革的基本保障，越來越受到重視，建設法制國家成為了當時的迫切需求和發(fā)展方向。法制新聞出版作為新聞出版領域的一個分支，開始頻繁地出現在公眾視野中并脫穎而出，因其內容專業(yè)性和方式多樣性而成為普法宣傳和法制教育的重要途徑，同時為法治研究積累了大量素材。黨的十五大開創(chuàng)性地提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的政治構想，從此，法制新聞出版從普法宣傳轉向宣傳法治理念，傳播黨的執(zhí)政思想，成為法治建設配套的法治新聞出版。作為黨的法治宣傳喉舌，法治新聞出版潛移默化地影響著民眾的法治思維理念和法治行為方式。這時期的法治新聞，除了政治高度的提升外，也在專業(yè)路徑上摸索、開拓，理念則由“法制報道”逐漸轉向“法治報道”，內容更加豐富，形式也更加多樣。伴隨“法制”與“法治”更為明晰的研究，法制新聞出版也逐漸向法治新聞出版過渡。總的說來，法治新聞出版以其獨特的表現形式和全新的實踐，極大地豐富和促進了中國新聞出版事業(yè)。如今，伴隨著新聞出版行業(yè)日益繁榮，法治新聞出版為培育法治理念、監(jiān)督法律實施、培養(yǎng)法治人才、普及法律知識、規(guī)范社會行為、倡導依法治理等起到了十分獨特的重要作用。

由法制向法治演化的歷程，帶來了法制新聞出版向法治新聞出版的轉變。法治新聞出版的含義及范疇隨著時代發(fā)展、黨的執(zhí)政理念的進步也在不斷發(fā)生變化。特別是黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”戰(zhàn)略部署，賦予了法治新聞出版更新更深的含義。為了服從服務于建設中國特色社會主義法治國家這一總目標，法治新聞出版順應時代要求，從以往偏重對法律制度的宣傳、民眾普法教育的傳播提升到注重對法治信仰、法治思維、法治方式的引領和導向，強調以法治為中心對國家頂層設計、政府制度和治國理政思想進行系統(tǒng)的傳播和研究，形成決策參考，從而提供智力支持和保障。

傳統(tǒng)的新聞傳播功能，有拉斯韋爾的“三功能說”①、賴特的“四功能說”②以及施拉姆對新聞傳播社會功能的概括。施拉姆從政治功能、經濟功能、一般社會功能對新聞傳播的功能進行了較為細致的總結，其中，在政治功能中指出了新聞傳播具有“監(jiān)視（收集情報）、協調（解釋情報；制定、傳播和執(zhí)行政策）、社會遺產、法律和習俗的傳遞”的功能。③法治新聞作為新聞傳播領域的一個分支，天然具備以上功能。在當前全面推進依法治國的大背景下，法治新聞對于法治中國的建設無疑具有極強的導向作用。

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。④法治新聞必然體現出對中國特色社會主義法治體系，對推進依法行政、建設法治政府，提升司法公信力，推進法治社會建設的導向作用。這是法治新聞的價值所在。

一、對完善立法工作的導向作用

“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”⑤經過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經初步形成，國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依的局面。在這樣的成就面前，法治新聞對于立法工作的導向作用，主要體現在有效反映立法訴求和吸納民意方面。

依法治國，立法先行。立法應恪守以民為本，通過對法治事件的演繹將立法與民意有效銜接。法治新聞作為一種反映民眾訴求和呼聲的有效渠道，增強了民意溝通，使立法機關更為直接地聽取民眾意見，更為主動地參考和適應民眾需求。吸納民意，主要表現在相關立法草案公開征求意見上。法治新聞通過其特有的媒介傳播途徑，對立法事項進行宣傳報道并吸納人民意見。如一些重大立法事項草案通過媒體以新聞形式公開向社會征求意見，有利于增強立法的公開性和透明度，提高立法質量，及時修正不適應改革方向和民眾要求的法律。法治新聞作為立法機關與民意溝通的載體，直接促成了有效溝通，加速了立法與民意的融合。

同時，我們也不能忽視法治新聞對立法方向和進程的導向作用。法治新聞報道反映了人民群眾對立法的呼聲和思考，是對社會關注的法治意見的吸納，是立法接地氣的重要方式，它能夠引導立法者發(fā)現立法的不足和漏洞。法治新聞報道的頻率和力度，必然影響立法者對于法治事件的認識和判斷。這是有助于提高立法質量，積極推進科學立法、民主立法的有效渠道。它也能夠引導立法方向，成為推進立法改革的重要參考。如近期有關“人販子一律判處死刑”的新聞報道鋪天蓋地，眾多讀者對是否支持人販子判死刑提出了自己的意見，新聞媒體對此進行了持續(xù)的報道和評論，有效地引導了人們依法、科學、理性看待販賣兒童罪的定罪量刑。立法者通過這一途徑，認識到社會希望嚴厲打擊拐賣兒童犯罪的期盼，便在十二屆全國人大常委會第十五次會議分組審議《刑法修正案（九）》時，將收買被拐兒童的行為納入刑事責任范疇。這是法治新聞對立法進程的跟進與作為，也體現了立法機關對民眾意見的尊重和回應。

二、對建設法治政府的導向作用

當前，我國總體上解決了有法可依的問題，但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題仍然在相當程度上存在，嚴重損害了憲法法律的權威。行政機關負有嚴格貫徹憲法法律的重要職責，是實施憲法法律的主要主體，其執(zhí)法水平直接關系到人民群眾的切身利益，直接關系到黨和政府的公信力。依法治國目標的實現，很大程度上取決于作為行政機關的法治政府的建設進度和質量。同時，加快建設法治政府也是全面深化改革的迫切需要。各級政府應運用法治眼光審視發(fā)展改革問題，用法治思維凝聚發(fā)展改革共識，用法治方式營造發(fā)展改革環(huán)境，用法治辦法解決發(fā)展改革難題，用法治規(guī)范保障發(fā)展改革成果。加快建設法治政府，還是維護人民合法權益，實現社會公平正義的制度保障。而要提高行政機關的執(zhí)法水平，建設好法治政府，法治新聞的積極參與不可或缺。

（一）法治新聞對于建設法治政府具有即時性的導向作用

法治新聞是公眾參與政府決策的重要渠道，它通過輿論即時影響健全政府的依法決策機制，為政府決策提供有效參考，提升依法行政的水平。法治新聞對法治事件進行即時報道和評論，反映公眾對政府行為的意見和態(tài)度，為政府的行政行為和行政決策提供導向。黨的十八屆四中全會《決定》指出，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。這是法治新聞為行政決策參考和政府決策服務的理論依據。

（二）法治新聞是輿論監(jiān)督政府行政的有力武器

輿論監(jiān)督是指新聞媒體擁有運用輿論的獨特力量，幫助公眾了解政府事務、社會事務和一切涉及公共利益的事務，并促使其沿著法治和社會生活公共準則的方向運行的一種社會行為的權利。輿論監(jiān)督是一種重要的監(jiān)督形式，較其他監(jiān)督方式而言具有自身優(yōu)勢。黨的十八屆四中全會《決定》指出，“強化對行政權力的制約和監(jiān)督”。其中特別提到，加強“社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系”。法治新聞作為輿論監(jiān)督的重要組成部分，拓寬了社會監(jiān)督渠道，依法保障了人民群眾監(jiān)督政府的權利，特別是通過對違法或者不當行政行為的曝光，促使政府加大對行政行為的管理和糾正的力度。因此，充分發(fā)揮法治新聞輿論對行政權力的監(jiān)督作用，有利于保證行政權力合法運行。實踐中，各地政府也意識到了法治新聞作為輿論監(jiān)督對推進依法行政和建設法治政府的重要意義。如各地政府陸續(xù)建立了新聞發(fā)言人制度，高度重視輿論監(jiān)督；建立了行政執(zhí)法行為投訴舉報處理制度，對新聞媒體反映的問題，認真調查核實，及時依法作出處理，并將處理結果向社會公布。這些措施喚醒了民眾的法治意識，培養(yǎng)了民眾的法治思想，讓民眾對政府是否在法治軌道上開展工作，是否履行了法定職責等行為有了法治認識，從而有效形成了對行政權力運行的輿論監(jiān)督和制約。

（三）法治新聞是政府公開信息的有效渠道

黨的十八屆四中全會《決定》要求，堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開，并提出要推進政務公開信息化。同時，《中華人民共和國政府信息公開條例》也規(guī)定了政府應依法主動向社會發(fā)布政府信息，增強信息發(fā)布的權威性和及時性。法治新聞是政府全面落實《決定》《條例》中要求的政府信息公開的重要平臺和有效渠道。法治新聞拓寬了政府信息公開的方式和渠道，闡釋了公共政策和政府行為，使公眾及時獲得信息，充分理解政府行為。有時政府在面對不少公共事件和群眾關切事項中，信息發(fā)布不充分，容易引發(fā)社會質疑；法治新聞能夠服務于政府信息公開，善于用中立的角度和通俗的方式讓公眾更好地知曉、理解、“聽得懂”政府的意見、決定、回應和解疑，增強了信息的透明度和公眾參與度，使公眾有信得過的載體和能監(jiān)督的途徑。

三、對提升司法公信力的導向作用

公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用。為了讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，必須規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督。法治新聞對于提升司法公信力的導向作用顯得尤為重要。

法治新聞作為法治領域的風向標，是司法行為落地和普及的具體體現。首先，法治新聞是人民群眾參與司法的有效渠道，它與司法公開相結合，有利于構建開放、動態(tài)、透明、便民的司法機制。其次，法治新聞有利于加強人權保障。法治新聞保障民眾的知情權，強化民眾的監(jiān)督權，對于訴訟領域中涉及人權保障的具體問題產生輿論影響，敦促司法機關規(guī)范司法行為，保障人民權益。最后，法治新聞有利于推進嚴格司法。法治新聞通過客觀報道，使民眾客觀了解、正確認識司法現狀，是推進嚴格司法的前提。同時，法治新聞既能夠幫助司法人員提高正確理解和解釋法律的能力，把握法律精神和價值的能力，從而提高推進嚴格司法的能力，又能夠通過宣傳秉公司法、剛正不阿、勇于擔當的精神，堅定敢于嚴格司法的信念。

法治新聞還能夠監(jiān)督司法權運行。輿論監(jiān)督是社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，也是社會主義民主政治進程的重要推動力量，其對于促進司法公正、提升司法公信力的影響越來越大。司法權不同于行政權，其具有相對獨立性和被動性，一旦受到其他權利的干預，容易導致司法不公。法治新聞通過對司法權運行進行報道、曝光、批評、建議，形成輿論影響，是推動實體問題解決，敦促司法機關糾正違法、不公行為的重要方式，從而促進司法過程更加透明、嚴謹、獨立、公正。黨的十八屆四中全會《決定》指出，“司法機關要及時回應社會關切”。事實上，法治新聞輿論產生的效果極大地促進了司法管理模式改革。近年來，全國法院先后建立了新聞發(fā)言人制度。最高人民法院在2014年公布了全國近3000家法院的新聞發(fā)言人信息，這是法院系統(tǒng)暢通與媒體交流渠道，積極接受民眾監(jiān)督的范例。此外，司法權具有公開屬性，而法治新聞是司法公開的天然渠道，對司法公開的導向作用十分明顯。當然，依法獨立行使司法權與輿論監(jiān)督就像是一個硬幣的兩面，不當的報道可能對獨立行使司法權構成侵犯。因此，要確立有效的輿論監(jiān)督與司法公正互動的平衡機制，以更好地促進我國社會主義法治建設。

我們從實踐中看到，法治新聞已經開始從中國特色社會主義法治理論的高度俯視著各項舉措的時代背景、理論依據以及相互的內在聯系、外在表現，引導著司法機關和公眾全面掌握司法改革的主要內容和進展情況，從而準確認識司法改革的基本原則和核心思想。

四、對增強民眾法治觀念的導向作用

司法機關固然具有推動全社會樹立法治意識的義務，但其首要任務是將司法權運行好。司法機關推動法治觀念的樹立，是通過對個案的處理而形成影響，這種影響主要針對當事人個體。近些年，司法機關努力的方向是對全社會進行普法宣傳，但由于其司法屬性，法治宣傳的時空局限，內容和形式都受到了限制。同時，司法機關的釋法明理具有法律效力，此類釋法明理是執(zhí)行力而非普及力。如人民法院定期公布的人民法院典型案例，固然具備普法性，但它對于審判的參考性和權威性具有指導意義。

與司法機關相比，法治新聞對于普法的傳播具有很強的優(yōu)越性。一方面，法治新聞通過民眾言語客觀闡述，其第三方身份和釋法的表現更易被民眾接受。另一方面，法治新聞的報道具有方向性和選擇性。與司法機關相比，法治新聞能夠更敏銳地捕捉法治方向和民眾需求，利用民眾需求加以引導，可在普法的同時，讓民眾形成懂法、用法、遵法、守法的風氣，從而推進法治社會建設。

法治新聞還有利于弘揚社會主義法治精神，培育民眾法治信仰，提升其法治思維、法治方式。法治社會的最終形成，從根本上離不開全社會對于法治的普遍信仰。強化全民法治素養(yǎng)，培育法治思維，善用法治方式，共同信仰法治是中國特色社會主義法治建設的必由之路。新形勢下的法治新聞義不容辭地應當擔負起這一重任。法治新聞是法治建設的傳播者和弘揚者，它完全有能力塑造法治環(huán)境，深化法治認識，理順法治思維，闡述法律邏輯，提高法治素養(yǎng)，引導人們用法治方式解決問題，形成法治輿論場，進而提升法治權威，推動人民對法治的擁護和信仰。

（本文摘選自《中國法治文化概論》群眾出版社2015年版，作者系最高人民法院新聞局干部）

① 即環(huán)境監(jiān)視功能、協調功能、社會遺產傳承功能。郭慶光：《傳播學教程》，中國人民大學出版社2001年版，第113頁。

② 即環(huán)境監(jiān)視、解釋與規(guī)定、社會化功能、提供娛樂。

③ [美]W.施拉姆：《傳播學概論》，新華出版社1984年版，第155頁。

④《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第43頁。

⑤《韓非子·有度》。