■文／本刊記者 夏育文

發(fā)展中國家:全民社會保護漸行漸近

■文／本刊記者 夏育文

9月6日至8日，中國—國際勞工組織—東盟社會保障高層研討會在北京舉行。包括東盟成員國老撾、柬埔寨、馬來西亞、印度尼西亞、緬甸、泰國、越南，以及中國、蒙古、阿根廷、納米比亞、羅馬尼亞、斯洛文尼亞等近20個國家的代表，在3天的時間里，圍繞東盟國家擴大社會保護的進展情況、如何實現(xiàn)全民社會保護以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、共享最低社會保護南南合作成功案例等議題，共同探討如何進一步加強南南合作、推動包括東南亞地區(qū)在內(nèi)的全球全民社會保護目標(biāo)的實現(xiàn)。

構(gòu)建全民社會保護國家戰(zhàn)略

何謂社會保護？ “社會保護”在20世紀(jì)90年代以后，逐漸成為國際上與社會經(jīng)濟發(fā)展相聯(lián)系的一個重要議題。其是在社會保障的外延不斷擴張、實現(xiàn)手段不斷豐富的背景下提出的，社會保障是社會保護的核心內(nèi)容，但是社會保護更具包容性、開放性和可操作性。相比沿用已久的社會保障概念形成的思維定式，社會保護容納了社會服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等更多具體項目和實現(xiàn)手段，在指導(dǎo)國家層面的社會保障標(biāo)準(zhǔn)制定以及擴大社會保障覆蓋面方面具有重要的意義。從社會保障到社會保護，體現(xiàn)了社會政策理念的一種轉(zhuǎn)變。

參與這次研討會的代表不僅有國際勞工組織的官員，還有各國負(fù)責(zé)制訂和推進實施社會保障政策的政府官員、社會合作伙伴、研究人員等，他們的發(fā)言幾乎都是從《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》開篇的，傳達的就是社會保護是一項基本人權(quán)，實施社會保護是國家責(zé)任。國際勞工組織總干事蓋·萊德在致辭中表示，聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程由17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)組成。社會保護，包括最低社會保護，能夠促進其中五項目標(biāo)的達成，包括第一項消除貧困、第三項確保良好健康與福祉、第五項達成性別平等、第八項推動體面勞動以及第十項縮小差距。社會保護不僅能夠有力地減少貧困、社會排他以及不平等，還能提升政治穩(wěn)定性和社會凝聚力。當(dāng)今，全球有將近73%的人口缺乏充足有效的社會保護。所以，從人權(quán)的角度看，這一巨大鴻溝是不可接受的；從經(jīng)濟和社會發(fā)展的角度看，這也是一個被錯過的機遇。

國際勞工組織一直致力于促進尊重、保護和人人享有社會保護權(quán)利的工作，并于2012年通過了《國際勞工大會第202號建議書：關(guān)于國家社會保護底線的建議書》。從此次研討會上不難看出，雖然不同國家有不同的國情，社會保護項目有多有少，社會保護覆蓋面有大有小，但都已建立社會保護底線國家戰(zhàn)略，將社會保護納入國家的法律框架，建立所有利益方參與社保政策法律制訂及實施的社會對話機制，制定國家社會保護戰(zhàn)略。越南為了具體細(xì)化所有公民享有社會保護的權(quán)利，已經(jīng)逐漸確定了社會保護政策的最低標(biāo)準(zhǔn)底線，并改善了社會保護的法律框架。菲律賓致力于完成以評估為基礎(chǔ)的國家對話，界定國家的社會保護底線，實施社會保護框架和戰(zhàn)略。

多樣性的社會保護實踐

這次研討會，不僅有十幾個國家的代表現(xiàn)場發(fā)言，還安排了展覽展示平臺，宣傳照、宣傳單、宣傳冊，琳瑯滿目，所展示的正是全球多個發(fā)展中國家的社會保護成果。在這里，記者“認(rèn)識”了烏拉圭的家政工簡妮特、柬埔寨的工傷職工蘇美達、南非的殘疾人丹尼爾……

作為主辦方之一，中國呈現(xiàn)的全民社會保障成果也吸引了與會代表。人社部副部長孔昌生、部社保中心副主任徐延君、部社保所所長金維剛以及部養(yǎng)老司、國際司的官員們，從多角度介紹了中國社會保障發(fā)展實踐，分享了成功經(jīng)驗和今后面臨的挑戰(zhàn)。對于中國交出的已經(jīng)建立了旨在覆蓋所有人的養(yǎng)老保險體系，并已實現(xiàn)全民醫(yī)療保險覆蓋的社會保障成績單，蓋·萊德不吝贊美之詞，他說：“這一投資巨大，具有啟發(fā)性，可供東盟國家和許多其他國家學(xué)習(xí)。”

泰國公平健康監(jiān)測基金會主席潘納瑞帶來了《泰國如何實現(xiàn)全民醫(yī)保：1990至2010年代之間的思考》的演講。他說，實施全民醫(yī)保之前，各利益相關(guān)方之間進行了整整10年的討論，最后將 “公平、質(zhì)量、效率” 確定為目標(biāo)，政府為醫(yī)保主要購買方，并利用2001年大選的時機實施全民醫(yī)保。“我們有3個不同的醫(yī)療保障計劃，并成立了衛(wèi)生財政科學(xué)工作組，正在研究3個計劃的融合問題。改革還在繼續(xù)?！?/p>

“我在上班途中發(fā)生車禍，失去了一只手臂?，F(xiàn)在我每個月能夠獲得工傷保險津貼，這使我能夠重新振作，面對生活，學(xué)會接受殘疾這個現(xiàn)實?！?蘇美達是幸運的。據(jù)國際勞工組織估計，與工作相關(guān)的工傷及職業(yè)病每天導(dǎo)致全球6300名工人死亡，其中大多數(shù)發(fā)生在低收入國家。目前，還有34個發(fā)展中國家仍然缺乏工傷保險體系，而全球僅有33.9%的勞動力通過法定的社會保險得到工傷法律的保護。據(jù)柬埔寨醫(yī)療保險部副部長素奮納瑞介紹，直到2008年該國才在國際勞工組織和韓國的技術(shù)支持下，引入工傷保險作為實施的第一個社會保險，并創(chuàng)建了全國社會保障基金。工傷保險也是在柬埔寨社會保障戰(zhàn)略規(guī)劃第一階段框架下實施的，社會保障之路尚遠。

馬來西亞社會保障組織主席安格·斯曼則分享了該國工傷康復(fù)的經(jīng)驗和面臨的困難。2007年馬來西亞引入“回到工作崗位”項目，后來還建立了東南亞第一家康復(fù)中心。該國除了培養(yǎng)專業(yè)的康復(fù)人員外，還通過制訂一系列標(biāo)準(zhǔn)，評估工傷職工的能力，目前已使70%的工傷人員回到了合適的工作崗位。但他們面臨的困難是工傷職工沒有自身動力，愿意待在家里享受救助津貼；雇主不愿意招聘殘疾人；難以為居住偏遠的工傷職工提供康復(fù)護理服務(wù)；缺乏足夠的康復(fù)專業(yè)人員。

印度4.7億勞動力大軍中有90%屬非正規(guī)就業(yè)。2008年印度通過了“無組織勞動者社會保障法案”，將逐步建立各類社保制度，其中包括政府為窮人制定的醫(yī)療保險制度、為建筑工人建立的工人福利基金，以及用勞工網(wǎng)絡(luò)來幫助非正規(guī)就業(yè)人員獲得和就業(yè)相關(guān)的社會保護津貼及服務(wù)。

越南、泰國建立了失業(yè)保險，馬來西亞、緬甸和老撾等國已經(jīng)將失業(yè)保險納入其社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃或社會保障法改革中。國際勞工組織在社會保護方面的愿景正在許多發(fā)展中國家成為現(xiàn)實。

社會保護發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

研討會的最后一天，國際勞工組織社會保護司的官員改變了主持方式，不再讓各國政府官員演講，而是接受提問，其中壓軸問題便是“你們國家實施社會保護遇到的挑戰(zhàn)是什么”？財政緊縮、向難以覆蓋群體擴面、老齡化、服務(wù)能力不足和效率不高，以及氣候變化和災(zāi)難等是發(fā)展中國家面臨的共同挑戰(zhàn)。

據(jù)介紹，全球勞動力中約一半人從事非正規(guī)就業(yè)，而且這些人中絕大多數(shù)缺少體面勞動保護，包括缺少社會保護。而他們在社會保護覆蓋方面遇到的問題包括：他們不在就業(yè)所在國法律規(guī)定的法定保障范圍之內(nèi)；支付社會保障供款的能力有限；復(fù)雜繁重的行政管理程序；社會保障機構(gòu)缺乏執(zhí)行和控制能力；信息不暢，了解和信任不足；缺乏組織性和代表性。

為了擴大社會保護覆蓋面，各國采取不同的政策將自主就業(yè)人員和農(nóng)民工、家政工、移民工、殘疾人等弱勢群體納入社會保護的范圍。中國通過建立3個新的、由財政補貼的農(nóng)村低保、養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，以及對城鎮(zhèn)社保制度的擴面和城鄉(xiāng)居民社保的整合，逐步將2.7億農(nóng)民工——國內(nèi)移民（國家勞動力的35%）納入到社保體系中來。

蒙古人口發(fā)展與社會保障部國際合作處處長澤瓦拉加認(rèn)為，牧民們居住分散，又不能強迫參保，因此提高他們的社會保護意識非常重要。蒙古近18%的人年齡在15-24歲之間，為此該國制定了一項專門提高青年社保意識的項目，即國家社會保險綜合辦公室每年在高中、大學(xué)和技術(shù)職業(yè)學(xué)校組織信息分享會，促進他們了解社會保險和醫(yī)療保險。烏拉圭的社保教育更是從娃娃抓起，該國于2007年啟動“了解你的社保權(quán)利和義務(wù)”的項目，覆蓋所有學(xué)校從5歲開始的兒童、青少年和成人，以達到教育、提高國民社保意識和促進社保機構(gòu)工作人員能力建設(shè)的目的。

這些國家的經(jīng)驗顯示：構(gòu)建社會保護文化有利于擴大社保覆蓋面，因為知道自己擁有享有社會保護的權(quán)利以及相應(yīng)的義務(wù)，會更愿意加入到社會保護體系之中。但國際勞工組織也提醒，只有具備了擴大社保覆蓋面的所有條件、且社保體系能滿足人們的需求時，通過教育、提高意識和交流來營造社會保護文化才是有效的，構(gòu)建社會保護文化應(yīng)根據(jù)各國具體情況開展。國際勞工組織目前正促進全球通過并確定“社會保護周”。

常有觀點認(rèn)為，社會保護難以負(fù)擔(dān)或經(jīng)濟調(diào)整期間政府的相應(yīng)支出削減不可避免。但事實上每個國家都存在多種擴充財政收入、增加社會投資資源的途徑。蓋·萊德在發(fā)言時就表示，“即使是最貧困的國家也有一定的財政收入和支付能力?！?/p>

研討會還為發(fā)展中國家提供了8種融資方式，并展示了一些國家為社會保障尋找財政空間的創(chuàng)新經(jīng)驗。例如，重新分配公共支出，泰國將軍用支出轉(zhuǎn)而用于為全民醫(yī)療服務(wù)提供資金；增加稅收收入，蒙古對自然資源征稅為社會保護計劃提供資金；巴西對金融交易征稅用于擴大覆蓋面。其他還有擴大社會保障覆蓋面和繳費收入、為增加國際間的資金援助游說、消除非法資金的流轉(zhuǎn)、使用財政和央行外匯儲備、借款或重組現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)、采用一個更加融通的宏觀經(jīng)濟框架、通過國家對話以擴大財政收入。■

工傷保險的法制化發(fā)展路徑

1996年10月1日《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》（勞部發(fā)[1996]266號）正式實施，工傷保險制度開始在全國范圍推行，迄今已20年。

20年來，我國工傷保險事業(yè)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。截至2015年底，工傷保險參保人數(shù)為21432萬人。以工傷保險的保障范圍即在職職工來說，工傷保險的參保人數(shù)已和基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險并駕齊驅(qū)。其中，農(nóng)民工參保7489萬人，在高風(fēng)險人群獲得重點保護的同時，機關(guān)事業(yè)單位工作人員等開始納入統(tǒng)籌范圍，工傷保險制度覆蓋范圍擴展至穩(wěn)定就業(yè)人口?！笆晃濉逼陂g享受工傷保險待遇人數(shù)為379萬人，“十二五”期間則達到948萬人，與此同時，一次性工亡補助金、一次性傷殘補助金、傷殘津貼、供養(yǎng)親屬撫恤金等水平大幅提高。工傷預(yù)防、工傷康復(fù)、工傷補償“三位一體”的制度體系初步形成。無論是覆蓋范圍還是保障水平、實際享受待遇人數(shù)，工傷保險在保障工傷職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位工傷風(fēng)險等各個方面都發(fā)揮了重要作用。

工傷保險制度發(fā)展經(jīng)歷了3個階段，即266號文時期；《工傷保險條例》實施階段；修訂后的《工傷保險條例》實施階段?？v觀工傷保險的發(fā)展歷程，一個突出的特點是，堅持了法制化發(fā)展路徑。工傷保險的重大改革和發(fā)展，堅持了立法先行，堅持了立法對現(xiàn)實的回應(yīng)，堅持了立法與實踐的互動。

法制化的發(fā)展路徑，賦予公民和社會主體更清晰的權(quán)利和義務(wù)，明確了不同條件下行政主體應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和使命，為工傷保險事業(yè)的發(fā)展提供了良好的制度保障。法制化同時帶來了工傷保險爭議的增多，這既表明工傷保險權(quán)利意識和權(quán)利保護水平的提升，也隱喻工傷保險制度的法制化仍需進一步完善。在強調(diào)依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，工傷保險制度的法制化歷程沒有終點，而我國社會保險乃至整個社會保障制度的法制化或許才拉開序幕?！?/p>

——編者