秦 娟

推進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)

秦 娟

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能”。新預(yù)算法對(duì)預(yù)算決算審查監(jiān)督的范圍、審查的程序和重點(diǎn)內(nèi)容、監(jiān)督的主體和責(zé)任、建立問(wèn)責(zé)機(jī)制等，都作出了新規(guī)定，提出了新要求。這都需要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解，增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)，自覺(jué)把新預(yù)算法的各項(xiàng)規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。

一、加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督職能的重要性和緊迫性

強(qiáng)化人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督，是推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的需要，是加快社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的需要，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

預(yù)算是財(cái)政的核心，是人大審查監(jiān)督的重要對(duì)象和任務(wù)。人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督作為全過(guò)程監(jiān)督，就是要與政府同步，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、執(zhí)行效果評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。建立和實(shí)施現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理制度，是地方人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的重要前提和必要基礎(chǔ)。要解決我國(guó)發(fā)展中出現(xiàn)的諸多矛盾和問(wèn)題，就需要更好地發(fā)揮財(cái)政預(yù)算在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展中的職能作用，也需要更好地發(fā)揮人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督職能作用。

二、人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督存在的問(wèn)題

第一，程序性重于實(shí)質(zhì)性

預(yù)算法規(guī)定,地方政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人代會(huì)舉行的一個(gè)月前,將預(yù)算草案的主要內(nèi)容以及其他有關(guān)資料提交人大常委會(huì)進(jìn)行初步審查。人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)或有關(guān)工委加強(qiáng)預(yù)算的初審有利于提高人代會(huì)期間對(duì)預(yù)算草案的審查和批準(zhǔn)質(zhì)量。目前,地方人大常委會(huì)初審工作流于簡(jiǎn)單。地方人大預(yù)算審查監(jiān)督部門(mén)相關(guān)人員不能提前介入預(yù)算編制過(guò)程、掌握預(yù)算編制內(nèi)容,在初審過(guò)程中不能提出有針對(duì)性的初審意見(jiàn)。

在人代會(huì)召開(kāi)期間,對(duì)上年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告的審查時(shí)間一般只有半天。而預(yù)算審查專業(yè)性較高，人大代表很難做到對(duì)預(yù)算報(bào)告有一個(gè)全面的了解,更難做到深入了解報(bào)告中每筆財(cái)政資金的分配使用情況,這就導(dǎo)致了人大代表難以對(duì)預(yù)算報(bào)告審議提出有針對(duì)性、建設(shè)性的意見(jiàn),容易使人代會(huì)的審議變成程序性的表決。

在閉會(huì)期間,地方人大常委會(huì)每年分別聽(tīng)取一到兩次財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算超收收入安排情況報(bào)告,審查表決財(cái)政決算報(bào)告,開(kāi)展一到兩次重點(diǎn)項(xiàng)目視察活動(dòng),客觀上來(lái)講,閉會(huì)期間對(duì)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督形式單一,內(nèi)容簡(jiǎn)單。

第二，監(jiān)督力量薄弱,難以開(kāi)展經(jīng)常性預(yù)算審查監(jiān)督工作

河西區(qū)人大常委會(huì)成立預(yù)算審查監(jiān)督咨詢組。

根據(jù)法律規(guī)定,凡利用財(cái)政性資金實(shí)施的政府投資項(xiàng)目,人大都要加強(qiáng)審查監(jiān)督,重點(diǎn)審查政府投資項(xiàng)目決策是否科學(xué)、前期準(zhǔn)備是否充分、預(yù)算安排是否合理、能否發(fā)揮預(yù)期效益等。根據(jù)調(diào)查顯示,對(duì)財(cái)政預(yù)算中的重點(diǎn)資金,如一般公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)資金缺乏有效的監(jiān)督,地方人大對(duì)重點(diǎn)資金重大項(xiàng)目通常采用在項(xiàng)目中期或后期視察、聽(tīng)取匯報(bào)等監(jiān)督方式,監(jiān)督效果不夠理想。

目前,從人大代表、常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)來(lái)看,大多數(shù)人員不具備財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí),不能較好地把握財(cái)經(jīng)工作,這就使得地方人大難以對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行全面深入的調(diào)查研究,提出有針對(duì)性的意見(jiàn)建議,更難以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督。代表中有財(cái)經(jīng)工作方面的專家,每年都會(huì)參加人大常委會(huì)組織的一些視察與調(diào)研活動(dòng),但由于受時(shí)間、精力的限制,作用發(fā)揮有限。

三、加強(qiáng)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的對(duì)策

第一，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算審批民主性、執(zhí)行規(guī)范性

強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算草案的審批職能。嘗試建立預(yù)算“三讀”審批程序，重點(diǎn)改進(jìn)人大會(huì)議前初步審查工作。政府及其財(cái)政部門(mén)依法向人大報(bào)送本級(jí)預(yù)算初步方案，并就其主要內(nèi)容向財(cái)經(jīng)委和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)匯報(bào)，向代表作出說(shuō)明。常委會(huì)要明確有關(guān)專門(mén)委員會(huì)在預(yù)算審查中的職責(zé)，可以到對(duì)口聯(lián)系部門(mén)調(diào)研，并以委員會(huì)的名義提出意見(jiàn)建議。財(cái)經(jīng)委員會(huì)初步審查預(yù)算，可以適當(dāng)延長(zhǎng)會(huì)議時(shí)間，選擇部門(mén)預(yù)算或?qū)ｍ?xiàng)資金預(yù)算進(jìn)行專題審議；要通過(guò)座談會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)等多種形式，聽(tīng)取代表、公眾或有關(guān)專業(yè)人士意見(jiàn)；可以要求有關(guān)部門(mén)就收支項(xiàng)目的合理性、合法性進(jìn)行口頭答辯，形成的初步審查意見(jiàn)應(yīng)及時(shí)報(bào)送常委會(huì)。

在人大會(huì)議上，提交審議的市直部門(mén)預(yù)算和專項(xiàng)資金預(yù)算，要擴(kuò)大范圍并盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋。可以考慮專門(mén)安排時(shí)間由各代表團(tuán)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案和部門(mén)預(yù)算、財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算草案進(jìn)行審查。安排預(yù)算專題審議會(huì)，并提前請(qǐng)各代表團(tuán)選派代表參加。嘗試建立預(yù)算草案分項(xiàng)審批、單項(xiàng)表決和委托常委會(huì)審查批準(zhǔn)的制度，增強(qiáng)人大代表審議意見(jiàn)的法律效力。

第二，加快預(yù)算審查監(jiān)督的隊(duì)伍建設(shè)

充分發(fā)揮社會(huì)力量，建立預(yù)算審查監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)。承擔(dān)預(yù)算審查監(jiān)督主要工作的人大財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)的組織力量是相當(dāng)薄弱的，與其承擔(dān)的受托責(zé)任相比，存在嚴(yán)重的不匹配的情形，應(yīng)健全人大預(yù)算審查監(jiān)督組織，充分利用社會(huì)力量，聘請(qǐng)具有豐富經(jīng)驗(yàn)的預(yù)算管理專家和學(xué)者協(xié)助地方人大和人大代表審查政府財(cái)政預(yù)算，為人大預(yù)算審查監(jiān)督提供組織保障。河西區(qū)人大常委會(huì)于2015年底成立預(yù)算審查監(jiān)督咨詢組,咨詢組共有10名成員，都是來(lái)自第三方機(jī)構(gòu)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)稅務(wù)師。預(yù)算審查咨詢組選定人員時(shí)一定要保證其專業(yè)性和獨(dú)立性。成立后，制定詳細(xì)規(guī)章制度，明確職責(zé)作用，規(guī)范審查流程，保證其充分參與到人大預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程中，其提供的審查意見(jiàn)作為人大預(yù)算審查監(jiān)督依據(jù)，提高預(yù)算審查監(jiān)督的民主性和科學(xué)性。

第三，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，提高預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性、權(quán)威性

一是完善決算審查監(jiān)督。嚴(yán)格按照監(jiān)督法規(guī)定，突出重點(diǎn)審查內(nèi)容，規(guī)范人大決算審查批準(zhǔn)程序，充分運(yùn)用審計(jì)成果，為常委會(huì)審查批準(zhǔn)決算提供依據(jù)。實(shí)行部分被審計(jì)單位與政府同步報(bào)告審計(jì)整改情況的制度，加強(qiáng)審計(jì)查出問(wèn)題整改的監(jiān)督。授權(quán)審計(jì)部門(mén)對(duì)于審計(jì)整改情況，進(jìn)行跟蹤檢查或者后續(xù)審計(jì)、組織專項(xiàng)審計(jì)和調(diào)查，推動(dòng)被審計(jì)部門(mén)和單位落實(shí)審計(jì)決定。

二是加強(qiáng)預(yù)算決算績(jī)效監(jiān)督。督促加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，支持加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效審計(jì)，推動(dòng)擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面，做到預(yù)算編制有績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有績(jī)效控制、預(yù)算完成有績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋并與預(yù)算編制掛鉤。要將預(yù)算績(jī)效作為切入點(diǎn)，以財(cái)政專項(xiàng)資金管理為重點(diǎn)，嘗試對(duì)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性分配、對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用情況進(jìn)行專題詢問(wèn)，督促提高資金使用效益。

三是加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的法規(guī)制度建設(shè)。要依據(jù)新預(yù)算法，完善預(yù)算審查監(jiān)督的法規(guī)制度和工作機(jī)制，將預(yù)算審查監(jiān)督創(chuàng)新的有效做法上升到制度層面；預(yù)算審查監(jiān)督要促進(jìn)預(yù)算管理制度建設(shè)，加大對(duì)預(yù)算違法行為的法律責(zé)任追究力度。加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督條例修訂的立法調(diào)研工作，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定、細(xì)化充實(shí)預(yù)算違法責(zé)任追究條款，努力提供更加有力的法制保障。（作者為河西區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委干部）