魯勝力，趙　陽

(1.水利部 水土保持司，北京 100053；2.水利部 水土保持生態(tài)工程技術(shù)研究中心，北京100083；3.中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100083)

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轉(zhuǎn)變政府職能加強(qiáng)監(jiān)督管理推動水土流失治理又好又快發(fā)展

魯勝力1，趙陽2，3

(1.水利部 水土保持司，北京 100053；2.水利部 水土保持生態(tài)工程技術(shù)研究中心，北京100083；3.中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100083)

[摘要]作為推進(jìn)我國水土流失綜合治理的重要抓手，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，經(jīng)過30多年連續(xù)實(shí)施，國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，投入渠道不斷增多，實(shí)施區(qū)水土流失治理成效顯著。十八大明確將水土流失綜合治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，對水土保持工作既是巨大機(jī)遇，也是更高要求。面對新形勢、新要求，及時更新理念，積極轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)水保監(jiān)管，研究部署改革新措施，是全面深化水利改革的必然要求，是打好精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)的重要保障，更是加快建立生態(tài)文明制度的迫切需要。系統(tǒng)總結(jié)了近年來我國實(shí)施水土保持重點(diǎn)工程所取得的主要成就，提出了重點(diǎn)工程建設(shè)管理面臨的新要求和應(yīng)對措施等，旨在進(jìn)一步推動水土流失治理又好又快發(fā)展，同時也為推動水利改革提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

水土流失是我國生態(tài)環(huán)境惡化的集中體現(xiàn)，直接關(guān)系到國家生態(tài)安全、防洪安全、糧食安全和飲水安全。根據(jù)中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察和亞洲開發(fā)銀行的研究測算，水土流失給我國造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于GDP總量的3.5%。嚴(yán)重的水土流失問題已成為制約我國社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視水土流失防治工作，新中國成立以來，通過國家水土保持重點(diǎn)工程等系列重大生態(tài)工程建設(shè)，帶動了大規(guī)模的水土流失治理與生態(tài)建設(shè)工作。截至2014年底，全國累計完成水土流失綜合治理面積111.61萬km2。經(jīng)過治理的區(qū)域植被覆蓋率普遍提高，生態(tài)環(huán)境逐步改善，入河泥沙呈減少趨勢，特色產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，很多地方呈現(xiàn)出山青、水凈、民富、景美的新氣象，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益的多贏。實(shí)踐證明，水土保持是人類長期同水土流失做斗爭，有效保護(hù)和合理利用水土資源，有效保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)積累。在我國水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，大力推進(jìn)國家水土保持重點(diǎn)工程等生態(tài)工程建設(shè)，就抓住了生態(tài)建設(shè)的“牛鼻子”，抓住了解決生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)鍵和重點(diǎn)，對促進(jìn)老少邊窮地區(qū)脫貧致富、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)意義重大。

1國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)成效顯著

以1983年國家安排專項資金在水土流失嚴(yán)重地區(qū)啟動實(shí)施全國八片水土保持重點(diǎn)治理工程為標(biāo)志，經(jīng)過30多年的連續(xù)治理，重點(diǎn)工程實(shí)施規(guī)模逐步擴(kuò)大，由最初的一項重點(diǎn)工程發(fā)展到目前的中央預(yù)算內(nèi)投資水土流失重點(diǎn)治理工程、坡耕地水土流失綜合治理工程、丹江口庫區(qū)及上游水土保持項目、國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目等5大重點(diǎn)工程，工程覆蓋范圍由最初的9省43縣發(fā)展到如今的30省近1 100個縣。重點(diǎn)工程治理區(qū)水土流失綜合防治工作取得明顯成效，有近1.5億人從中直接受益，2 000多萬農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧致富，實(shí)現(xiàn)了基本農(nóng)田數(shù)量、糧食產(chǎn)量和群眾收入“三增加”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、群眾生活水平、生態(tài)環(huán)境的“三改善”，水土流失量、坡耕地面積、貧困人口“三減少”，區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益顯著提高。

一是國家重點(diǎn)工程實(shí)施區(qū)土壤侵蝕面積下降明顯。截至2011年，我國土壤侵蝕總面積294.91萬km2，與第二次全國土壤侵蝕遙感調(diào)查面積355.55萬km2相比，減少17.06%，其中水力侵蝕面積減少35.56萬km2，減少了21.56%。以黃土高原地區(qū)的陜西、寧夏、山西和甘肅等省(區(qū))為代表的國家重點(diǎn)治理區(qū)水力侵蝕面積減少顯著，水力侵蝕面積占各省總面積的比例由29.5%～59.3%降為17.87%～44.85%；西南土石山區(qū)的重慶、貴州、四川和云南等省(直轄市)水力侵蝕面積比例由37.2%～63.2%降為23.54%～38.07%。

二是國家重點(diǎn)工程實(shí)施區(qū)經(jīng)濟(jì)效益顯著提高。據(jù)第一次全國水利普查成果，與2000年相比，經(jīng)過治理的區(qū)域可增產(chǎn)糧食約10億kg，可增產(chǎn)果品約40億kg，林草覆蓋率約增加8百分點(diǎn)，涌現(xiàn)出了定西土豆、延安蘋果、鄂爾多斯沙棘等特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，群眾生活水平得到顯著提高，經(jīng)濟(jì)效益明顯提升。

三是國家重點(diǎn)工程實(shí)施區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計，截至目前全國累計治理小流域7萬多條，建設(shè)生態(tài)清潔小流域1 000多條。各地通過實(shí)施各種類型的小流域建設(shè)，使農(nóng)村生態(tài)得到有效改善，農(nóng)業(yè)面源污染得到有效控制，水源得到有效保護(hù)，同時，增強(qiáng)了全社會的生態(tài)保護(hù)意識，促進(jìn)了農(nóng)村文明和進(jìn)步，許多嚴(yán)重水土流失區(qū)走上景觀優(yōu)美、自然和諧、衛(wèi)生清潔、人居舒適、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會風(fēng)尚不斷進(jìn)步的文明發(fā)展道路。

2國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理面臨的新要求

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”總體布局，明確將“推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”作為建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。2011年的中央一號文件和中央水利工作會議，對水土保持工作做出了一系列重大部署，明確提出了“到2020年重點(diǎn)區(qū)域水土流失得到有效治理”的總體目標(biāo)。習(xí)近平總書記先后多次對水土流失治理工作做出重要批示，要求總結(jié)長汀等地經(jīng)驗(yàn)，推動全國水土流失治理工作等。水土保持工作迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，但同時也面對諸多新要求。

一是國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理實(shí)行“四到省”機(jī)制。根據(jù)國務(wù)院簡政放權(quán)、減少行政審批、改進(jìn)行政管理方式的具體要求，2014年起，國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理實(shí)行審批、資金、任務(wù)、責(zé)任“四到省”機(jī)制，地方業(yè)務(wù)部門對項目審批、計劃安排、建設(shè)管理負(fù)總責(zé)。水利部和流域管理機(jī)構(gòu)工作重點(diǎn)將主要集中在加強(qiáng)宏觀管理，做好政策法規(guī)體系建設(shè)、重大戰(zhàn)略研究，全國及區(qū)域規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)施，監(jiān)測統(tǒng)計、監(jiān)督檢查、績效評價、搞好頂層設(shè)計和行業(yè)指導(dǎo)等方面。中央和地方事權(quán)得到進(jìn)一步明確，地方政府的責(zé)任主體地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

二是國家水土保持重點(diǎn)工程年度建設(shè)任務(wù)和投資計劃要求當(dāng)年完成?！端筷P(guān)于加快推進(jìn)水利工程建設(shè)實(shí)施意見》《水利部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)實(shí)施方案的通知》明確要求2015年起黃河以南省份當(dāng)年水土保持中央資金執(zhí)行率應(yīng)為90%以上，黃河以北省份要完成80%以上，下一年度上半年全部完成上一年中央投資。各地要在中央投資計劃下達(dá)1個月內(nèi)將建設(shè)任務(wù)和投資計劃分解到縣，配套資金與中央投資要同步落實(shí)到位，按照有關(guān)進(jìn)度要求切實(shí)加快工程建設(shè)進(jìn)度和投資支付進(jìn)度。

三是國家水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施方案審批工作須在上年度年底前完成。《水利部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)實(shí)施方案》要求，各地要全面加快重點(diǎn)工程前期工作進(jìn)度，積極籌措前期工作經(jīng)費(fèi)，及早開展下一年度項目前期工作，完善項目儲備。省級水利部門要提前2年組織開展項目實(shí)施方案編制工作，在上一年度年底前完成下一年度儲備項目審批工作。其中，坡耕地專項要按照專項建設(shè)方案投資規(guī)模完成前期工作，革命老區(qū)、農(nóng)發(fā)項目等按照不低于當(dāng)年投資規(guī)模的1.5倍完成前期工作。

四是國家水土保持重點(diǎn)工程要嚴(yán)格實(shí)行竣工驗(yàn)收制度。竣工驗(yàn)收是全面考核重點(diǎn)工程投資效益、檢驗(yàn)設(shè)計和施工質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，《水利工程建設(shè)項目驗(yàn)收管理規(guī)定》(水利部令第30號)，《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》《水土保持綜合治理驗(yàn)收規(guī)范》《水土保持質(zhì)量評定規(guī)程》《國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程管理辦法》《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理辦法》《水土保持工程建設(shè)管理辦法》均有明確要求和具體規(guī)定。國家水土保持重點(diǎn)工程要嚴(yán)格實(shí)行工程驗(yàn)收制度，年度建設(shè)任務(wù)完成后，省級水利水保部門會同有關(guān)部門對項目及時進(jìn)行驗(yàn)收。

五是國家水土保持重點(diǎn)工程管理要全面實(shí)現(xiàn)信息化。信息化是科學(xué)分析、科學(xué)決策的基礎(chǔ)，是提升國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理水平的重要舉措?！端克帘３炙娟P(guān)于做好國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理信息系統(tǒng)試運(yùn)行工作的通知》明確要求，今后所有國家水土保持重點(diǎn)工程的計劃申報、統(tǒng)計信息報送等在報送紙質(zhì)文件的同時，必須通過信息系統(tǒng)同步報送，未同步報送的水利部將不予受理，并明確將重點(diǎn)工程信息化作為考核各省國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理情況的重要內(nèi)容。

3轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)監(jiān)督管理，推動水土流失重點(diǎn)治理又好又快發(fā)展

推進(jìn)行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式是政府降低行政成本，提升行政效率，更好地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的必然選擇。轉(zhuǎn)變政府職能是推進(jìn)行政體制改革的核心，也是促進(jìn)水土保持事業(yè)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革及水利改革的新形勢下，面對諸多新的要求，積極探索水土保持發(fā)展方向與管理方式，采取針對性措施，對于推動水土保持事業(yè)又好又快發(fā)展具有重要意義。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計。建立健全我國水土保持規(guī)劃體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以及重點(diǎn)工程管理制度是加強(qiáng)頂層設(shè)計的三個主要方面。一要逐步建立健全以《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》為主體的國家和地方定位清晰，上下協(xié)調(diào)，綜合、專項相互配套的水土保持規(guī)劃體系，扎實(shí)做好各類水土保持工程建設(shè)規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的約束性和執(zhí)行力。二要逐步制定和完善國標(biāo)、行標(biāo)、地標(biāo)相互配套、治理、監(jiān)督、監(jiān)測、基礎(chǔ)等覆蓋全面的水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步堅實(shí)水土保持學(xué)科發(fā)展基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管規(guī)范化、科學(xué)化。三要結(jié)合當(dāng)前重點(diǎn)工程建設(shè)新要求、新特點(diǎn)，完善重點(diǎn)工程建設(shè)管理制度，不斷提高工程建設(shè)管理水平，推動重點(diǎn)工程建設(shè)系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化，確保重點(diǎn)工程效益充分持續(xù)發(fā)揮。

二是做好前期工作。省級水行政主管部門要根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，依據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，編制省級重點(diǎn)工程實(shí)施規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃應(yīng)落實(shí)到項目縣(區(qū))，并明確相應(yīng)的建設(shè)任務(wù)，建立重點(diǎn)工程省級儲備項目庫。縣級水行政主管部門應(yīng)依據(jù)省級批復(fù)的實(shí)施規(guī)劃確定的項目區(qū)、建設(shè)任務(wù)及投資規(guī)模等，以小流域?yàn)閱卧?，抓緊可行性研究和初步設(shè)計等前期工作，確保實(shí)施方案要達(dá)到初步設(shè)計深度，滿足施工要求。地方各級水利水保部門要按要求提前做好項目前期儲備，徹底改變以往投資計劃下達(dá)后才開始組織項目縣開展重點(diǎn)工程前期的工作習(xí)慣。

三是加快工程建設(shè)。省級水行政主管部門要進(jìn)一步制定配套國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)的各項制度。根據(jù)水土保持工程特點(diǎn)，認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)制度，著力加強(qiáng)工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和安全管理，不斷創(chuàng)新建設(shè)管理機(jī)制，充分發(fā)揮投資效益。省級以及縣級水行政主管部門要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門進(jìn)一步優(yōu)化工程項目審查審批流程，進(jìn)一步依法壓減工程項目審查審批事項，進(jìn)一步規(guī)范工程項目審查審批行為。項目縣要加強(qiáng)與發(fā)改、財政等部門的協(xié)調(diào)配合，共同研究落實(shí)各項對策措施，切實(shí)加快工程建設(shè)進(jìn)度，加強(qiáng)建設(shè)管理，確保工程建設(shè)順利完成。對由受益群眾直接實(shí)施的項目，縣級水利水保部門應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)管。

四是強(qiáng)化監(jiān)督檢查。充分發(fā)揮好水利部、流域機(jī)構(gòu)和省級水利部門三級監(jiān)督檢查機(jī)制是確保重點(diǎn)工程建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效完成的重要保障。水利部對各地水土保持工程實(shí)施情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督導(dǎo)、抽查項目實(shí)施進(jìn)展情況。省級水行政主管部門應(yīng)及時組織項目縣開展重點(diǎn)工程自查工作，切實(shí)加大工程監(jiān)督檢查力度，及時掌握工程建設(shè)進(jìn)展情況，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要限期整改，對制約工程進(jìn)度和質(zhì)量的關(guān)鍵問題要掛牌督辦、專人盯辦、重點(diǎn)查辦，做好跟蹤檢查，做到及時解決，確保實(shí)現(xiàn)年度國家水土保持重點(diǎn)工程檢查全覆蓋。

五是及時開展驗(yàn)收。按照誰審批實(shí)施方案誰負(fù)責(zé)驗(yàn)收的原則，地方水行政主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)國家水土保持重點(diǎn)工程的竣工驗(yàn)收工作。國家水土保持重點(diǎn)工程完工后，項目法人(責(zé)任主體)要及時自驗(yàn)，開展工程財務(wù)決算和審計，并向?qū)嵤┓桨笇徟块T提交年度驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收申請，實(shí)施方案審批部門要按有關(guān)規(guī)定要求，及時開展驗(yàn)收工作，于次年年底前完成竣工驗(yàn)收。所有國家水土保持重點(diǎn)工程都應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行竣工驗(yàn)收制度，對驗(yàn)收不合格的項目，要限期整改，并進(jìn)行核驗(yàn)。

六是全面推行信息化。各地要根據(jù)有關(guān)要求，積極推進(jìn)重點(diǎn)工程信息系統(tǒng)應(yīng)用，落實(shí)專人負(fù)責(zé)、專人管理，做好有關(guān)項目信息的錄入、復(fù)核、日常使用和維護(hù)等工作，進(jìn)一步提高水土保持?jǐn)?shù)據(jù)交換、信息共享與服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)國家水土保持重點(diǎn)工程信息化管理。同時，根據(jù)水利部水利投資計劃月調(diào)度要求，全面做好信息統(tǒng)計工作，做到水利建設(shè)項目管理及投資信息直報系統(tǒng)和國家水土保持重點(diǎn)工程項目信息管理系統(tǒng)同步報送，并確保報送數(shù)據(jù)統(tǒng)一、準(zhǔn)確與及時。

七是深入調(diào)查研究。水土流失綜合治理涉及千溝萬壑，事關(guān)千家萬戶，如何在廣大農(nóng)村地區(qū)青壯勞動力明顯減少的背景下，通過科學(xué)引導(dǎo)，動員廣大群眾參與治理千溝萬壑、建設(shè)幸福鄉(xiāng)村等一系列問題是迫切需要解決的重要課題，急需深入治理一線加強(qiáng)調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)各地不斷涌現(xiàn)的各類典型經(jīng)驗(yàn)，積極探索工程建管新機(jī)制、新措施，不斷提高治理水平與效果，形成全社會參與水土流失治理的新局面，為落實(shí)精準(zhǔn)水土保持和科學(xué)決策奠定良好的基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)06-0004-03

[作者簡介]魯勝力(1966—)，男，陜西扶風(fēng)縣人，高級工程師，學(xué)士，從事水土保持管理工作。

[收稿日期]2016-04-25

[關(guān)鍵詞]水土保持；監(jiān)督管理；政府職能轉(zhuǎn)變