李虎平，湯凱寧，王希東，張 燕，趙艷艷

（寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江寧波 315211）

農(nóng)民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障：耦合機(jī)制，現(xiàn)實(shí)困境與政策措施

李虎平，湯凱寧，王希東，張 燕，趙艷艷

（寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江寧波 315211）

農(nóng)民工市民化進(jìn)程中宅基地有償退出機(jī)制建立與城鎮(zhèn)住房保障的建立需同步進(jìn)行，農(nóng)民工在退出其保障性住房即宅基地的同時(shí)，必須獲得與其相應(yīng)的城鎮(zhèn)住房保障以維護(hù)其利益。文章從農(nóng)民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障兩方面入手，從政府、企業(yè)和農(nóng)民工3個(gè)行為體考慮，分析當(dāng)前宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障存在的問題，并結(jié)合當(dāng)前的戶籍制度改革，分析原因并提出建議。

農(nóng)民工 宅基地 城鎮(zhèn)住房 耦合機(jī)制 政策措施

農(nóng)村宅基地屬于村集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，無償使用性以及永久使用性，是一種保障農(nóng)民權(quán)益的涉及農(nóng)民切身利益的保障性政策。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城數(shù)量的增多，受城鄉(xiāng)二元制體制的制約，農(nóng)民工這一特殊群體徘徊于城市與農(nóng)村之間，成為“兩棲人口”，有些農(nóng)民工雖生活在城鎮(zhèn)，但卻依然在農(nóng)村修建住宅，出現(xiàn)農(nóng)村“人減地增”的現(xiàn)象，而農(nóng)村本身對(duì)宅基地審批的需求也在增長(zhǎng)，兩方的需求與固有的宅基地審批量產(chǎn)生矛盾。因此，處理好農(nóng)民工宅基地的合理退出以及農(nóng)民工進(jìn)入城市后住房保障均為迫切需要解決的問題。

1 背景與研究意義

宅基地制度是在農(nóng)村集體所有制基礎(chǔ)上的保障農(nóng)民基本生存權(quán)的住房制度，是維護(hù)農(nóng)民利益的保障性政策，相對(duì)于城鎮(zhèn)住房來說，它具有永久使用性和無償使用性的特點(diǎn)。

改革開放以來，在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的激勵(lì)下，在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移過程中，我國(guó)戶籍制度的阻礙催生了大量的“農(nóng)民工”這一特殊的群體，農(nóng)民工身份的雙重性問題日漸突出。農(nóng)民工是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主力軍。農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)狀況以及能否安居樂業(yè)，事關(guān)中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和和諧社會(huì)的構(gòu)建[1]。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工如何通過退出宅基地而享受城鎮(zhèn)住房保障，如何化解農(nóng)民工住房的擔(dān)憂以及切實(shí)保障農(nóng)民工“住有所居”的切實(shí)利益，對(duì)于農(nóng)民工在城市里能不能留得下，能不能融入城市生活，能不能生活的比以前更好，更有幸福感具有重要意義，能進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平，讓農(nóng)民工更多地享受到改革開放的成果。

2 農(nóng)民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障概述

2.1 農(nóng)民工

在我國(guó)“農(nóng)民工”這一概念最早是1984年張雨年教授在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《社會(huì)通訊報(bào)》上提出的，農(nóng)民工這一特殊群體是伴隨著20世紀(jì)80年代我國(guó)大規(guī)模自發(fā)的持續(xù)性農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中“民工潮”的出現(xiàn)而產(chǎn)生的[2]。具體關(guān)于農(nóng)民工的定義體現(xiàn)在2006年的中央一號(hào)文件中，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中將農(nóng)民工定義為：“農(nóng)民工是我國(guó)改革開放和工業(yè)化，現(xiàn)代化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動(dòng)大軍。”

2.2 宅基地退出

“宅基地”這一概念源于中共第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中第四章二十一條的規(guī)定，其后一直被沿用，包括農(nóng)村宅基地和城市宅基地，但至今法律還沒有對(duì)宅基地做出明確的規(guī)定[3]。現(xiàn)在通常所說的宅基地特指農(nóng)村宅基地，是農(nóng)民依法取得并建造住宅的土地。

關(guān)于宅基地的退出，法律也沒有明確的規(guī)定，一般認(rèn)為所謂宅基地的退出是指，通過法定的程序，將宅基地的使用權(quán)讓渡給所有權(quán)人，作為權(quán)利主體的農(nóng)民獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N所有權(quán)變動(dòng)的形式[4]。根據(jù)農(nóng)民退出意愿，可將宅基地退出分為自愿退出和強(qiáng)制退出2種類型。

2.3 城鎮(zhèn)住房保障

我國(guó)住房保障是政府為滿足部分城鎮(zhèn)居民，主要是中低收入家庭的基本需要，而采取的特殊住房安排，包括住房的供應(yīng)、分配、補(bǔ)貼、協(xié)調(diào)機(jī)制等。城鎮(zhèn)住房保障以城鎮(zhèn)居民為主體，是一項(xiàng)針對(duì)城鎮(zhèn)居民的保障性住房政策，與農(nóng)村宅基地制度相對(duì)應(yīng)，也就排除了農(nóng)民工享受這一權(quán)益的可能性。

3 耦合機(jī)制

3.1 定義

耦合是指2個(gè)或2個(gè)以上的實(shí)體通過互動(dòng)相互影響彼此的過程。耦合首先是互動(dòng)的過程，各個(gè)耦合元素是相互開放而不是彼此封閉的狀態(tài)。其次，耦合元素具有協(xié)調(diào)性，彼此間是一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相互協(xié)同的關(guān)系。

3.2 農(nóng)民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障的耦合機(jī)制

農(nóng)民工宅基地的退出即農(nóng)民工以勞動(dòng)力的身份進(jìn)入城市與農(nóng)民工對(duì)原有的附著于宅基地之上的農(nóng)村原有權(quán)利的放棄。城鎮(zhèn)住房保障的獲得也有兩方面的內(nèi)容，即城市對(duì)農(nóng)民工的權(quán)利的給予與農(nóng)民工住房保障權(quán)益的獲得，不管是農(nóng)民工宅基地退出，還是城鎮(zhèn)住房保障的獲得，其實(shí)是一種流入與流出的關(guān)系，而流入與流出2者的關(guān)系其實(shí)也就構(gòu)成了農(nóng)民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障的耦合關(guān)系，2者既有相互協(xié)調(diào)的一面，也有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的一面，又能作為整體而存在。

4 現(xiàn)實(shí)困境

4.1 現(xiàn)有法律的限制

現(xiàn)行法律禁止對(duì)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，也禁止單獨(dú)對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押、出賣等流轉(zhuǎn)行為，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不允許對(duì)村集體外的組織或個(gè)人流轉(zhuǎn)，從法律層面對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)做出限制。

4.2 傳統(tǒng)因素的困擾

傳統(tǒng)文化中對(duì)家庭觀念與土地觀念的固化使得農(nóng)民工在退出宅基地時(shí)有所羈絆。對(duì)于受傳統(tǒng)因素較強(qiáng)的老年人來說，家就是無法砍斷的根，落葉歸根的觀念濃厚，不受收入水平的高低的影響，對(duì)宅基地精神依賴隨著年齡的增長(zhǎng)而加深，宅基地退出阻力較大。

4.3 制度因素

戶籍制度的實(shí)施人為的造成了城鄉(xiāng)二元格局的現(xiàn)象。戶籍制度嚴(yán)格區(qū)分了城市居民和農(nóng)村居民，制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。城市在降低農(nóng)民工落戶條件和準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，幾乎所有的城市都將人口準(zhǔn)入與享有基本公共服務(wù)權(quán)益相掛鉤，干預(yù)流動(dòng)人口的就業(yè)和權(quán)益保障，從而形成戶籍人口與外來人口的福利鴻溝。與戶籍制度相適應(yīng)的福利制度、社會(huì)保障制度以及就業(yè)制度在戶籍的嚴(yán)格限制下，農(nóng)民工也無法享受與市民同等的待遇。

4.4 資金因素

資金是農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)住房的必要條件。無論是城市中的商品房還是保障房，一定量的資金交付是必要的，主要表現(xiàn)為農(nóng)民工的住房支付能力與政府的資金保障能力，二者缺一不可。

5 政策措施

5.1 農(nóng)民工宅基地退出機(jī)制構(gòu)建

5.1.1 有償補(bǔ)償原則

宅基地作為一項(xiàng)保障性政策，是農(nóng)民的有形財(cái)產(chǎn)。有退出就有補(bǔ)償。政府引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民工退出宅基地，政府就要進(jìn)行一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，即有償退出，但關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題和補(bǔ)償方式問題各地政府可結(jié)合自身特點(diǎn)靈活運(yùn)用，堅(jiān)持“損失什么，補(bǔ)償什么”的原則。只有合理補(bǔ)償，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民工的退出積極性。

5.1.2 自愿原則

宅基地屬于集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)和繼承權(quán)。宅基地的退出要以農(nóng)民自愿為前提，尊重農(nóng)民意愿，把保護(hù)農(nóng)民利益、增加農(nóng)民收入與土地集約利用結(jié)合起來。以天津“宅基地?fù)Q房”為例，在試點(diǎn)工作之前進(jìn)行了大量的調(diào)研，聽取農(nóng)民的意見，讓農(nóng)民了解政策，通過6份合同自愿申請(qǐng)，達(dá)到90%方可啟動(dòng)項(xiàng)目，保證政策符合農(nóng)民的利益，也使政策實(shí)施有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

5.1.3 因地制宜原則

退出機(jī)制的建立應(yīng)以實(shí)際為主，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)差異要求在具體實(shí)施時(shí)因地制宜，具體問題具體分析，不能用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去適應(yīng)所有的地區(qū)。在國(guó)家沒有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下地府政府的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)地方財(cái)政實(shí)際而定，補(bǔ)償方法也不能搞一大片的做法，地區(qū)內(nèi)的不同差異也要求因地制宜。

5.2 農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障措施

5.2.1 加強(qiáng)立法

政府層面的立法缺失是農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)住房保障權(quán)利的最大障礙?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障相關(guān)法律以戶籍制度為依托，將農(nóng)民與居民嚴(yán)格分開。政府應(yīng)加強(qiáng)立法，以農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，打破原有的住房保障體系，給予農(nóng)民工同等的享有城鎮(zhèn)住房的權(quán)利，保障其住房利益。

5.2.2 改革戶籍制度

戶籍制度是農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)住房保障的根本障礙。戶籍制度的改革即取消農(nóng)業(yè)戶口，全國(guó)統(tǒng)一為居民戶口，那么農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題也就迎刃而解，農(nóng)民工不僅能享受到居民戶口帶來的紅利，農(nóng)民工的城市生活幸福感和城市適應(yīng)能力也得到相應(yīng)提高，能進(jìn)一步促進(jìn)城市的融合和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5.2.3 加快農(nóng)民工轉(zhuǎn)型，提高支付能力

城鎮(zhèn)住房以有償使用為前提，對(duì)農(nóng)民工的住房支付能力提出要求。提高農(nóng)民工的支付能力，對(duì)于農(nóng)民工在城鎮(zhèn)生存和生活兩方面都是至關(guān)重要的。從農(nóng)民工自身來說，農(nóng)民工應(yīng)自覺的學(xué)習(xí)相關(guān)技術(shù)，從勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力提高城市適應(yīng)能力，提高支付能力。

6 結(jié)論

（1）農(nóng)民工是我國(guó)城市化建設(shè)的主力軍，要切實(shí)維護(hù)好他們的利益。農(nóng)民工宅基地的退出是有償?shù)耐顺觯枰⒁粋€(gè)有效合理的激勵(lì)機(jī)制，堅(jiān)持農(nóng)民工自愿退出原則，因地制宜給予合理的補(bǔ)償，最大限度的維護(hù)農(nóng)民工利益。

（2）農(nóng)民工宅基地的退出要以獲得城鎮(zhèn)住房為保障，不能將宅基地退出與住房保障的獲得割裂開來。要激勵(lì)農(nóng)民工退出宅基地，就要做好農(nóng)民工宅基地退出后的保障工作，就要做好二者的銜接工作。

[1] 方蔚瓊．我國(guó)農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障研究．福建師范大學(xué)，2015∶35

[2] 宋金云．農(nóng)民工市民化進(jìn)程中宅基地退出機(jī)制研究．安徽大學(xué)，2014

[3] 郝輝，安英偉，程旭，等．當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀及改革思路．國(guó)土資源，2015，8

[4] 于靜．宅基地退出法律問題研究．安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015，12∶8