劉小霞，梁國(guó)棟，宋曉燕

（內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局，內(nèi)蒙古呼和浩特 010050）

內(nèi)蒙古自治區(qū)地震群測(cè)群防工作現(xiàn)狀調(diào)查與對(duì)策研究

劉小霞，梁國(guó)棟，宋曉燕

（內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局，內(nèi)蒙古呼和浩特 010050）

地震群測(cè)群防工作是我國(guó)防震減災(zāi)工作的一大特色，是群眾參與防震減災(zāi)工作的重要途徑。經(jīng)過50年的發(fā)展，形成了以“三網(wǎng)一員”為主體的群測(cè)群防工作新格局。通過問卷調(diào)查和訪談等研究方法對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)地震群測(cè)群防“三網(wǎng)一員”工作現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，查找了存在的6類問題，分析了問題根源，并從厘清兩類關(guān)系、提高重要性認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持屬地為主、分級(jí)管理體制，落實(shí)各負(fù)其責(zé)、密切配合的工作機(jī)制，堅(jiān)持因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)的工作原則四個(gè)方面提出相應(yīng)對(duì)策，力求構(gòu)建一套適合本地區(qū)的“三網(wǎng)一員”管理模式，為我區(qū)建立群測(cè)群防體系運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制提供建議，也為全國(guó)群測(cè)群防工作提供技術(shù)參考。

群測(cè)群防；“三網(wǎng)一員”；現(xiàn)狀調(diào)查；存在問題；對(duì)策分析

0 引言

地震群測(cè)群防工作是我國(guó)防震減災(zāi)工作的重要組成部分，是指“非隸屬于地震系統(tǒng)的公民或組織依法開展的地震監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)和地震災(zāi)害防御工作”［1］。簡(jiǎn)單地說，就是依靠群眾的力量，共同預(yù)測(cè)防御地震災(zāi)害。

地震“群測(cè)群防”概念始于1966年邢臺(tái)地震后，周恩來總理提出了“要在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下，以預(yù)防為主，專群結(jié)合，土洋結(jié)合，大打人民戰(zhàn)爭(zhēng)”的地震工作方針。在這個(gè)方針的指引下，地震群測(cè)群防工作得到快速發(fā)展。在2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防震減災(zāi)工作的意見》中，要求“繼續(xù)推進(jìn)地震宏觀測(cè)報(bào)網(wǎng)、地震災(zāi)情速報(bào)網(wǎng)、地震知識(shí)宣傳網(wǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)防震減災(zāi)助理員的‘三網(wǎng)一員’建設(shè)，完善群測(cè)群防體系，充分發(fā)揮群測(cè)群防在地震短臨預(yù)報(bào)、災(zāi)情信息報(bào)告和普及地震知識(shí)中的重要作用。研究制定支持群測(cè)群防工作的政策措施，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)渠道，引導(dǎo)公民積極參與群測(cè)群防活動(dòng)。”將群測(cè)群防工作具化為“三網(wǎng)一員”建設(shè)并提出了具體要求。

以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，它地處祖國(guó)北部邊疆，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，新構(gòu)造運(yùn)動(dòng)強(qiáng)烈，從西到東分布有阿拉善弧型構(gòu)造帶、陰山構(gòu)造帶、大興安嶺隆起帶三大主要地震活動(dòng)構(gòu)造帶，是中國(guó)地震活動(dòng)較多的省區(qū)之一，具備發(fā)生中強(qiáng)以上地震的地震構(gòu)造條件和背景。地震活動(dòng)具有地震多、強(qiáng)度大、分布廣、震源淺、致災(zāi)重的特點(diǎn)。因此，縱觀我國(guó)地震群測(cè)群防工作的發(fā)展歷程，探索適應(yīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“三網(wǎng)一員”建設(shè)管理體系和工作模式，既是法律賦予內(nèi)蒙古各級(jí)政府的重要職責(zé)，也是新時(shí)期做好群測(cè)群防工作的必然選擇，對(duì)推動(dòng)內(nèi)蒙古地區(qū)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展，夯實(shí)防震減災(zāi)工作的社會(huì)基礎(chǔ)具有十分重要的意義。

1 群測(cè)群防“三網(wǎng)一員”工作現(xiàn)狀的問卷調(diào)查

1.1 研究方法及問卷設(shè)計(jì)

本次調(diào)查綜合運(yùn)用了定量、定性研究方法，以便獲取不同管理級(jí)別人群的意見和看法。定性研究采用深度訪談的方法。對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局6位相關(guān)人員進(jìn)行訪談，獲取他們對(duì)內(nèi)蒙古“三網(wǎng)一員”工作的建設(shè)歷程及管理現(xiàn)狀的看法，并就目前“三網(wǎng)一員”工作中存在的難點(diǎn)征求具體的對(duì)策建議。定量調(diào)查采取向12個(gè)盟市地震局下發(fā)調(diào)查問卷的方式進(jìn)行，有針對(duì)性的收集到各盟市“三網(wǎng)一員”工作相關(guān)的資料及數(shù)據(jù)，為發(fā)掘存在問題、分析問題根源提供數(shù)據(jù)支持。

為詳細(xì)了解內(nèi)蒙古自治區(qū)地震“三網(wǎng)一員”工作的現(xiàn)狀及存在問題，在定量研究?jī)?nèi)容框架及重點(diǎn)問題設(shè)計(jì)方面，在詳細(xì)統(tǒng)計(jì)全區(qū)“三網(wǎng)一員”人員及宏觀觀測(cè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量的基礎(chǔ)上，從“三網(wǎng)一員”管理制度建設(shè)、人員選擇及更新、經(jīng)費(fèi)保障、培訓(xùn)教育、信息報(bào)送流程、意見建議6個(gè)方面進(jìn)行了調(diào)查（圖1）。

1.2 問卷調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)

共發(fā)放調(diào)查問卷12份，收回12份，經(jīng)調(diào)查，截至目前，全區(qū)共有宏觀觀測(cè)網(wǎng)點(diǎn)540個(gè)，“三網(wǎng)一員”2409人（表1）。（1）管理制度建設(shè)方面，只有通遼市、烏蘭察布市、包頭市、烏海市4個(gè)盟市有“三網(wǎng)一員”管理制度或宏觀觀測(cè)網(wǎng)管理辦法、災(zāi)情速度實(shí)施細(xì)則等；（2）人員選擇及更新方面，多數(shù)盟市的宏觀觀測(cè)員由當(dāng)?shù)仄炜h區(qū)地震部門選擇推薦，人員變化不大，其他人員一般是由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處主管科技的副職領(lǐng)導(dǎo)、民政助理員、嘎查長(zhǎng)、村長(zhǎng)等人員擔(dān)任，人員變化相對(duì)較大。大部分盟市基本每年更新一次人員信息，更新比較及時(shí)；（3）經(jīng)費(fèi)保障方面，全區(qū)12個(gè)盟市只有通遼市、興安盟和呼和浩特市對(duì)所有“三網(wǎng)一員”每年補(bǔ)貼600元，錫林郭勒盟每人每年補(bǔ)貼300元，其他5個(gè)盟市只針對(duì)宏觀觀測(cè)員給予200至1200元不等的補(bǔ)貼，還有3個(gè)盟市無(wú)配套補(bǔ)貼（圖2）；（4）培訓(xùn)教育方面，大部分盟市每年都會(huì)以屬地旗縣區(qū)地震部門為單位對(duì)“三網(wǎng)一員”進(jìn)行全員培訓(xùn)或者輪訓(xùn)，培訓(xùn)方式多為講座，內(nèi)容基本上是地震科普知識(shí)，效果一般；（5）信息報(bào)送方面，大部分盟市是通過撥打電話或短信方式報(bào)送信息，只有包頭市和呼倫貝爾市同時(shí)借助防震寶典APP、網(wǎng)絡(luò)或微信群等新媒體方式報(bào)送，有部分盟市有報(bào)送格式，大部分盟市沒有統(tǒng)一的報(bào)送格式。報(bào)送頻次上，只有烏海市宏觀觀測(cè)人員實(shí)行每日“零報(bào)告”制度，其他盟市的信息報(bào)送大部分集中在有宏觀異常和震情發(fā)生時(shí)；（6）收集到意見建議8條，主要集中在領(lǐng)導(dǎo)重視、固定人員、加強(qiáng)培訓(xùn)、保障經(jīng)費(fèi)、完善制度（包括考核獎(jiǎng)勵(lì)制度及定期檢查制度）等方面。

2 群測(cè)群防“三網(wǎng)一員”工作的現(xiàn)狀分析

2.1 主要進(jìn)展

內(nèi)蒙古自治區(qū)于2003年開始地震“三網(wǎng)一員”體系建設(shè)工作，經(jīng)過13年的發(fā)展，目前，全區(qū)共有宏觀觀測(cè)網(wǎng)點(diǎn)540個(gè)，“三網(wǎng)一員”人員2409人，基本保證了全區(qū)102個(gè)旗（縣、區(qū)）1000多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）中至少有2名“三網(wǎng)”人員，基本形成了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有三網(wǎng)人員、信息報(bào)送有渠道、體系作用有發(fā)揮的地震群測(cè)群防“三網(wǎng)一員”工作體系。

表1 三網(wǎng)一員及宏觀監(jiān)測(cè)情況統(tǒng)計(jì)表Tab.1 Statistical table of Three Websites and One?Information Reporter”information and macro?monitoring situtation

2.1.1 補(bǔ)充了內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀觀測(cè)的空缺，積累了寶貴的資料

內(nèi)蒙古自治區(qū)總面積118.3萬(wàn)km2，地域廣闊、東西狹長(zhǎng)，而全區(qū)的專業(yè)地震臺(tái)站僅63個(gè)，相當(dāng)于約每2萬(wàn)km2一個(gè)專業(yè)臺(tái)站。比如呼倫貝爾市總面積26.3萬(wàn) km2，但專業(yè)臺(tái)站僅有測(cè)震9個(gè)、前兆7個(gè)，強(qiáng)震1個(gè)，具體到前兆監(jiān)測(cè)，相當(dāng)于每3.75萬(wàn)km2一個(gè)臺(tái)站。而呼倫貝爾有“三網(wǎng)一員”人員179個(gè)，這樣每1500 km2就有一個(gè)宏觀觀測(cè)員，且因其具有投入小、觀測(cè)方便、量大面廣的特點(diǎn)，經(jīng)常性的收集宏觀觀測(cè)數(shù)據(jù)，大大彌補(bǔ)了專業(yè)臺(tái)站宏觀觀測(cè)數(shù)據(jù)的缺失，為地震預(yù)測(cè)及研究提供了豐富的數(shù)據(jù)資料。

2.1.2 災(zāi)情速報(bào)為應(yīng)急救援提供了決策依據(jù)，使防震減災(zāi)科普宣傳深入基層

內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局通過印發(fā)《地震群測(cè)群防工作大綱》，發(fā)放三網(wǎng)人員工作手冊(cè)，下發(fā)加強(qiáng)“三網(wǎng)一員”建設(shè)的指導(dǎo)文件等方式，逐漸提高了三網(wǎng)人員的業(yè)務(wù)水平。汶川地震后，內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局進(jìn)一步加強(qiáng)了“三網(wǎng)一員”工作體系建設(shè)，利用12322平臺(tái)向全區(qū)三網(wǎng)人員發(fā)送震情信息，將震情情況快速傳遞，三網(wǎng)人員也將當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)情況及時(shí)反饋，實(shí)現(xiàn)信息雙向有效傳遞，為震時(shí)信息傳遞打下了良好基礎(chǔ)。2008年6月10日，在內(nèi)蒙古呼倫貝爾市鄂倫春自治旗與阿榮旗交界發(fā)生5.2級(jí)地震后第一時(shí)間，呼倫貝爾市三網(wǎng)人員扎蘭屯市鐵東街辦事處李軍等人就向內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局12322平臺(tái)發(fā)送消息，為內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局快速了解震區(qū)震情災(zāi)情情況，迅速開展震后應(yīng)急救援工作提供了寶貴信息。

同時(shí)，源自民間的防震減災(zāi)宣網(wǎng)、了解當(dāng)?shù)厍闆r的震情災(zāi)情速報(bào)網(wǎng)以及防震減災(zāi)助理員、社區(qū)地震應(yīng)急志愿者，將工作觸角盡量多的延伸到基層，成為群眾身邊的宣傳員，隨時(shí)可為群眾答疑解惑，也成了基層政府聯(lián)系群眾的紐帶。

2.2 主要問題

通過以上問卷調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)，并結(jié)合訪談內(nèi)容及意見建議收集，經(jīng)過匯總整理，將我區(qū)現(xiàn)階段地震群測(cè)群防“三網(wǎng)一員”工作中存在的不足梳理為以下6個(gè)方面：

2.2.1 重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致重視程度不夠

從主管部門來說，群測(cè)群防工作是旗（縣、市、區(qū)）地震部門的主要工作之一，但有些旗（縣、區(qū)）對(duì)“三網(wǎng)一員”作為群測(cè)群防工作新措施的認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)“三網(wǎng)一員”的工作職能和作用認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致對(duì)當(dāng)?shù)亍叭W(wǎng)一員”體系建設(shè)工作執(zhí)行不到位。比如在“三網(wǎng)一員”信息測(cè)試中發(fā)現(xiàn)一些盟市提供的三網(wǎng)名單中人名、單位、手機(jī)號(hào)等信息錯(cuò)誤率偏高，未經(jīng)認(rèn)真調(diào)查核實(shí)。從三網(wǎng)人員本身而言，由于培訓(xùn)不到位，部分三網(wǎng)人員不能及時(shí)有效的傳遞震情、災(zāi)情信息，發(fā)現(xiàn)異常情況后不積極上報(bào)，甚至有人在接受測(cè)試時(shí)對(duì)自己的“三網(wǎng)”人員身份不自知。

2.2.2 管理體制不暢，導(dǎo)致執(zhí)行力不強(qiáng)

從縱向看，由于自治區(qū)地震局只對(duì)群測(cè)群防“三網(wǎng)一員”工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而人員選擇、培訓(xùn)教育、經(jīng)費(fèi)保障等工作均由各盟市地震局負(fù)責(zé)，因此存在主管部門工作指導(dǎo)落實(shí)不力、執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。從橫向看，在自治區(qū)地震局內(nèi)部，“三網(wǎng)一員”管理由兩個(gè)部門負(fù)責(zé)，震害防御處負(fù)責(zé)“三網(wǎng)一員”人員信息更新、培訓(xùn)教育等方面工作，科技監(jiān)測(cè)處負(fù)責(zé)宏觀異常和震情、災(zāi)情信息收集等工作，在缺乏綜合協(xié)調(diào)的情況下，可能存在溝通不暢或工作脫節(jié)問題。

2.2.3 管理制度不健全，導(dǎo)致工作不能依規(guī)開展

在對(duì)全區(qū)12個(gè)盟市的管理制度調(diào)查中，只有4個(gè)盟市地震局有7項(xiàng)管理制度，分別是《通遼市“三網(wǎng)”工作人員職責(zé)》《烏蘭察布市地震“三網(wǎng)一員”管理制度》《包頭市地震局地震宏觀觀測(cè)網(wǎng)管理辦法》《包頭市地震災(zāi)情速報(bào)實(shí)施細(xì)則》《烏海市防震減災(zāi)“三網(wǎng)一員”工作指南》《烏海市地震災(zāi)情速報(bào)實(shí)施細(xì)則》《烏海市三區(qū)各鎮(zhèn)、辦事處、村防震減災(zāi)助理員（災(zāi)情速報(bào)員）目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)》。因此，縱觀全區(qū)的“三網(wǎng)一員”管理體系，既缺乏全區(qū)統(tǒng)一的、有針對(duì)性的管理、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)保障制度，也缺乏因地制宜的具體管理措施，管理較為松散，不利于政令暢通。

2.2.4 人員選擇、布局不合理，導(dǎo)致作用發(fā)揮受限

從人員選擇看，大部分“三網(wǎng)一員”，尤其是地震災(zāi)情速報(bào)員、地震知識(shí)宣傳員和防震減災(zāi)助理員多是由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處主管科技的副職領(lǐng)導(dǎo)、民政助理員、嘎查長(zhǎng)、村長(zhǎng)等人員擔(dān)任，人員變化較大、專業(yè)素養(yǎng)差次不齊、工作時(shí)間受限，導(dǎo)致工作開展不深入。從人員布局來看，“三網(wǎng)一員”人員選擇基本是依照行政區(qū)劃圖進(jìn)行的，沒有根據(jù)全區(qū)地質(zhì)構(gòu)造和地震重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)域統(tǒng)籌布局，適當(dāng)增加或減少人員，存在資源配置不均問題。比如錫林郭勒盟不屬于重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)，但該地的宏觀觀測(cè)點(diǎn)有 257個(gè)，占全區(qū)宏觀觀測(cè)網(wǎng)點(diǎn)47.6%，宏觀網(wǎng)點(diǎn)偏密集。

2.2.5 經(jīng)費(fèi)保障不到位，導(dǎo)致人員工作積極性不強(qiáng)

雖然地震群測(cè)群防工作屬于公益性事業(yè)，任何人都有義務(wù)為防震減災(zāi)事業(yè)提供義務(wù)服務(wù)，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新環(huán)境下，經(jīng)費(fèi)保障也是工作開展的一個(gè)重要方面。由于各盟市經(jīng)費(fèi)保障不到位，甚至有的盟市沒有配套資金，導(dǎo)致部分“三網(wǎng)一員”沒有開展工作的基本保障，比如人員通訊費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)無(wú)法保障，致使工作開展受限，一定程度挫傷了人員工作積極性。

2.2.6 培訓(xùn)教育不全面，導(dǎo)致培訓(xùn)效果不明顯

從培訓(xùn)內(nèi)容看，大部分盟市對(duì)三網(wǎng)人員的知識(shí)需求缺乏了解，培訓(xùn)時(shí)只講解地震科普知識(shí)和人員職責(zé)條目，內(nèi)容比較枯燥，導(dǎo)致培訓(xùn)效果一般。從培訓(xùn)形式看，各盟市的培訓(xùn)多以知識(shí)灌輸為主，培訓(xùn)形式單一，導(dǎo)致有些三網(wǎng)人員接受不暢，對(duì)工作一知半解，不能很好地承擔(dān)起上情下達(dá)、下情上報(bào)的紐帶作用。

3 群測(cè)群防“三網(wǎng)一員”管理體系建設(shè)對(duì)策分析

針對(duì)上述問題及在調(diào)研中收集到的意見建議，筆者認(rèn)為要做好群測(cè)群防“三網(wǎng)一員”體系建設(shè)工作，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善。

3.1 厘清兩類關(guān)系、提高重要性認(rèn)識(shí)

3.1.1 群測(cè)群防工作是預(yù)防和減輕地震災(zāi)害的重要措施

地震因其具有突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大、社會(huì)影響深遠(yuǎn)、防御難度大等特點(diǎn)被稱為群災(zāi)之首。這也決定了預(yù)防地震、減輕災(zāi)害不能只靠一部分人、一個(gè)專業(yè)隊(duì)伍完成，需要基層政府和群眾的廣泛參與。而群測(cè)群防工作因其廣泛的群眾基礎(chǔ)，“無(wú)論是在觀察與捕捉地震前兆（特別是短臨前兆）、進(jìn)行地震預(yù)測(cè)預(yù)防方面，還是在緊急情況下協(xié)助當(dāng)?shù)卣鞒鰶Q策或在宣傳與組織群眾方面，特別是在平息地震謠言，安定群眾情緒，組織防震抗震工作，以及震時(shí)開展群眾性的自救、互救活動(dòng)中，均發(fā)揮了重要的作用。”［2］

比如，1967年3月建立的河北省青縣劉缺屯公社井水觀測(cè)點(diǎn)測(cè)水員在6月14日監(jiān)測(cè)到一次地震前兆異?，F(xiàn)象，并把這種情況向縣指揮部做了匯報(bào)。在當(dāng)天下午，該地區(qū)就發(fā)生了地震。［2］這些嘗試為地震預(yù)測(cè)工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3.1.2 開展好“三網(wǎng)一員”工作是新時(shí)期基層政府履行防震減災(zāi)法定職責(zé)的必然要求

群測(cè)群防的各項(xiàng)工作是法律賦予基層政府的防震減災(zāi)工作職責(zé)，是必須要履行的義務(wù)。而“三網(wǎng)一員”工作“是在預(yù)防為主防御和救助相結(jié)合的防震減災(zāi)工作方針?biāo)悸坊A(chǔ)上提出的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，是傳統(tǒng)的群測(cè)群防的繼承和發(fā)揚(yáng)，……也是地震群測(cè)群防工作基層組織形式的固定化和規(guī)范化，有效地拓展了地震群測(cè)群防工作的生存空間、穩(wěn)定了群測(cè)群防隊(duì)伍”［3］。因此，基層政府要完成法律賦予的義務(wù)，建設(shè)好本地區(qū)的“三網(wǎng)一員”工作是其必由之路。

以災(zāi)情速報(bào)網(wǎng)為例，國(guó)家建設(shè)了地震烈度速報(bào)臺(tái)網(wǎng)，地震發(fā)生后可以在短時(shí)間內(nèi)確定以物理量表述的烈度分布，但這種烈度分布與建筑物破壞程度不一樣，因?yàn)槠茐某潭冗€與建筑物的抗震能力密切相關(guān)。而災(zāi)情速報(bào)員卻可以將所在地的受災(zāi)情況和社會(huì)影響及時(shí)上報(bào)到相關(guān)地震部門，為政府組織抗震救災(zāi)提供最有用信息。

3.2 完善屬地為主、分級(jí)管理的管理體制

3.2.1 以旗縣政府為主，完善防震減災(zāi)助理員制度建設(shè)

從“三網(wǎng)一員”這個(gè)固定名詞本身來看，它包含了兩個(gè)性質(zhì)不同的事物，“三網(wǎng)”即“宏觀觀測(cè)網(wǎng)、災(zāi)情速報(bào)網(wǎng)、科普宣傳網(wǎng)”是政府組織支持的群眾性防震減災(zāi)活動(dòng)，是公民的法律義務(wù)，但不承擔(dān)法律責(zé)任?！耙粏T”是基層政府社會(huì)管理系列，承擔(dān)基層政府的防震減災(zāi)法定職責(zé)并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。因此，對(duì)“三網(wǎng)一員”工作的研究和分析不能脫離以上兩個(gè)方面，即“三網(wǎng)”和“一員”，這兩者的屬性是不同的。

旗縣是“三網(wǎng)一員”建設(shè)管理的主體，也是旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行防震減災(zāi)職能的重要抓手。因此，根據(jù)“三網(wǎng)一員”本身的屬性差別，本著降低管理成本，提高管理效能的原則，我區(qū)地震“三網(wǎng)一員”建設(shè)應(yīng)以旗縣為單位實(shí)行“三網(wǎng)一體，統(tǒng)一管理”制度，即由防震減災(zāi)助理員承擔(dān)“三網(wǎng)一員”的職能或?qū)Ξ?dāng)?shù)氐钠渌W(wǎng)人員進(jìn)行管理，使落實(shí)有保障、責(zé)任有分擔(dān)。如烏蘭察布市的“三網(wǎng)一員”共有143名，其中每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員都同時(shí)擔(dān)負(fù)著“三網(wǎng)一員”的工作職責(zé)，既使人員趨于固定化，也增加了人員對(duì)工作的熟悉度，節(jié)省資源、降低成本，提高了工作能效。

3.2.2 以自治區(qū)地震局為主，完善制度平臺(tái)建設(shè)

省級(jí)地震部門是“三定方案”（即定機(jī)構(gòu)，定編制（數(shù)），定職能）明確的防震減災(zāi)工作主管部門，具有立法、制定宏觀管理政策、監(jiān)督檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)、宣傳先進(jìn)事跡，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)單位和個(gè)人等職能。因此，省級(jí)地震部門應(yīng)制定統(tǒng)一的包括職能劃分、目標(biāo)管理、考核激勵(lì)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、檢查指導(dǎo)、處分處罰等內(nèi)容的“三網(wǎng)一員”建設(shè)方案和管理辦法，強(qiáng)化指導(dǎo)，使群測(cè)群防工作逐步規(guī)范化、制度化。

比如天津市于2012年制定的《天津市地震群測(cè)群防管理辦法》，共二十一條，對(duì)群測(cè)群防工作內(nèi)容、相關(guān)職能部門、經(jīng)費(fèi)保障、培訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)以及處分處罰都予以規(guī)定，使群測(cè)群防工作有法可依。

3.3 落實(shí)各負(fù)其責(zé)、密切配合的工作機(jī)制

3.3.1 建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)渠道，保障工作順利開展

本著事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則，確立省級(jí)財(cái)政防震減災(zāi)事業(yè)“三網(wǎng)一員”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)常規(guī)項(xiàng)目和地市級(jí)配套經(jīng)費(fèi)渠道，即省地震局應(yīng)與相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文建立統(tǒng)一的“三網(wǎng)一員”工作補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)各級(jí)地震部門應(yīng)該根據(jù)文件要求，積極向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門申請(qǐng)“三網(wǎng)一員”的管理經(jīng)費(fèi)，將涉及“三網(wǎng)一員”的工作補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和考核激勵(lì)經(jīng)費(fèi)以制度的形式納入到當(dāng)?shù)氐呢?cái)政規(guī)劃預(yù)算中，保證經(jīng)費(fèi)來源，穩(wěn)定“三網(wǎng)一員”人員隊(duì)伍。

如山東省地震局在2009年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)群測(cè)群防工作的意見》，并在短時(shí)間內(nèi)聯(lián)合山東省財(cái)政廳印發(fā)了《地震觀測(cè)人員觀測(cè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)》（魯震發(fā) （2009）64號(hào)）。該文件出臺(tái)后，各市地震局積極落實(shí)，在原有群測(cè)群防工作經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)上多數(shù)都有所增加，更為重要的是，這些經(jīng)費(fèi)已明確納入年初市級(jí)財(cái)政預(yù)算［4］。自2012年12月1日起施行的《天津市地震群測(cè)群防管理辦法》第四條中也要求“市和區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)將地震群測(cè)群防工作所需經(jīng)費(fèi)納人防震減災(zāi)工作經(jīng)費(fèi)，保障地震群測(cè)群防工作的實(shí)際需要。”

3.3.2 優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，形成綜合防災(zāi)減災(zāi)合力

人員選擇，尤其是宏觀觀測(cè)員要借助職業(yè)特點(diǎn)和部門合作，形成綜合防災(zāi)減災(zāi)合力。通過尋求“借助職業(yè)特點(diǎn)和部門合作的方式開展群測(cè)群防工作，就可以將與動(dòng)物宏觀異常、水井水位、氣象異常等宏觀異常相關(guān)的基層動(dòng)物防疫員、農(nóng)村種植科技員、水利觀測(cè)人員、氣象監(jiān)測(cè)人員納入到宏觀異常觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)中。”［4］其優(yōu)點(diǎn)在于，第一，這些人員都是本行業(yè)的專業(yè)人員，能夠提供更專業(yè)、更有參考價(jià)值的數(shù)據(jù)；第二，擴(kuò)大了人員選擇范圍，打破了行政區(qū)域限制，便于彌補(bǔ)專業(yè)地震臺(tái)站及以行政區(qū)劃圖為標(biāo)準(zhǔn)選擇的人員不足；第三，完成信息上報(bào)工作不需要付出更多額外的勞動(dòng)力，只需要在完成自己本職工作同時(shí)報(bào)送即可，節(jié)省了工作成本投入。

比如，內(nèi)蒙古共有宏觀異常中動(dòng)物異常395個(gè)，占比73%。但是如果能將全區(qū)的基層動(dòng)物防疫員或獸醫(yī)站點(diǎn)納入到宏觀異常觀測(cè)網(wǎng)點(diǎn)中，其增加的觀測(cè)總量將翻數(shù)十倍。據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳網(wǎng)站顯示，截至2014年底，全區(qū)有4259名官方獸醫(yī)，1837名獸醫(yī)技術(shù)人員，1.6萬(wàn)多名基層防疫員。同時(shí)建立了完善的動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，全區(qū)已建立了10個(gè)國(guó)家疫情測(cè)報(bào)站、17個(gè)邊境疫情測(cè)報(bào)站及1236個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站在內(nèi)的動(dòng)物疫情測(cè)報(bào)網(wǎng)絡(luò)體系。

3.4 堅(jiān)持因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)的工作原則

3.4.1 因地制宜，合理布局網(wǎng)點(diǎn)

從調(diào)查結(jié)果看，在宏觀觀測(cè)網(wǎng)點(diǎn)布局方面，我區(qū)“三網(wǎng)一員”選擇基本是以行政區(qū)劃圖為依據(jù)，對(duì)于地質(zhì)構(gòu)造、重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)域和臺(tái)站監(jiān)測(cè)能力較弱的區(qū)域等因素考慮甚少。在全區(qū)540個(gè)宏觀觀測(cè)網(wǎng)點(diǎn)中，除錫林郭勒盟占全區(qū)48%外，東部區(qū)（赤峰往東）僅占22%，中西部區(qū)（烏蘭察布市往西）占30%（圖3），基本沒有考慮地質(zhì)構(gòu)造、人口密度等因素。而我區(qū)的前兆地震臺(tái)站布局突出對(duì)呼和浩特—包頭—臨河—烏海等地區(qū)的監(jiān)測(cè)能力，其它地區(qū)地震前兆監(jiān)測(cè)能力較弱。這就需要在地震重點(diǎn)監(jiān)視區(qū)、高烈度地區(qū)等地震風(fēng)險(xiǎn)大的地區(qū)，人口稠密地區(qū)，容易引發(fā)嚴(yán)重次生災(zāi)害的企業(yè)和所在地區(qū)等，率先加強(qiáng)“三網(wǎng)一員”建設(shè)，將取得經(jīng)驗(yàn)逐步推廣，進(jìn)而形成合理的“三網(wǎng)一員”格局。

第五代中國(guó)地震動(dòng)區(qū)劃參數(shù)圖發(fā)布后，我區(qū)有一些地方如呼和浩特市、包頭市、赤峰市、烏蘭察布市、鄂爾多斯市、烏海市、巴彥淖爾市、阿拉善盟的部分旗縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的烈度被劃為Ⅷ度區(qū)，這就需要在增加當(dāng)?shù)貙I(yè)臺(tái)網(wǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，率先抓好“三網(wǎng)一員”建設(shè)工作，形成專群結(jié)合、專群互補(bǔ)的網(wǎng)點(diǎn)布局模式。

3.4.2 率先建設(shè)，逐步推廣經(jīng)驗(yàn)

就內(nèi)蒙古自治區(qū)而言，經(jīng)過13年的建設(shè)發(fā)展，各盟市“三網(wǎng)一員”工作基本有了各自特點(diǎn)，如包頭、烏海市制定的制度建設(shè)，包頭市建立的“防震寶典”手機(jī)APP平臺(tái)，呼和浩特市、興安盟、通遼市的“三網(wǎng)一員”經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼措施等都值得挖掘經(jīng)驗(yàn)，在全區(qū)推廣。

以包頭市“防震寶典”手機(jī)APP為例，軟件設(shè)有地震臺(tái)、藏經(jīng)閣、避難所、安居苑、烽火臺(tái)、救助站等模塊。主要提供了地震信息快速報(bào)送、地震知識(shí)普及、應(yīng)急避難所、互動(dòng)反饋和快速救助等功能，成為提高公眾防震減災(zāi)意識(shí)、提升應(yīng)急災(zāi)避險(xiǎn)技能的一個(gè)平臺(tái)，為公眾參與防震減災(zāi)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)群測(cè)群防工作目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。自治區(qū)地震局可將“防震寶典”手機(jī)APP作為模板，實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古自治區(qū)“三網(wǎng)一員”信息化管理手段。其可行性在于：第一，防震寶典手機(jī)APP的軟件設(shè)計(jì)適合“三網(wǎng)一員”人員隊(duì)伍散布全區(qū)各地的特性，可以通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息化管理；第二防震寶典的工作模塊中本身就有震情、災(zāi)情速報(bào)（烽火臺(tái)）和防震減災(zāi)宣傳（藏金閣）和的功能模塊，具備了三網(wǎng)中的兩網(wǎng)功能，節(jié)省了軟件平臺(tái)重建開發(fā)的大量工作。

因此，本著節(jié)約成本，優(yōu)化資源整合的原則，在防震寶典軟件技術(shù)及數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，可由自治區(qū)地震局設(shè)計(jì)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)模式，12個(gè)盟市地震局負(fù)責(zé)填充數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容。在軟件中設(shè)計(jì)專門針對(duì)“三網(wǎng)一員”人員的工作界面，將信息上報(bào)、內(nèi)容下載、優(yōu)秀三網(wǎng)人員事跡和互動(dòng)交流作為平臺(tái)內(nèi)容。對(duì)于“三網(wǎng)一員”而言，可通過移動(dòng)設(shè)備實(shí)時(shí)上傳宏觀異常、震情、災(zāi)情信息以及各自工作動(dòng)態(tài)，作為年終工作考核實(shí)績(jī)的重要依據(jù)；還可通過下載圖文并茂的防震減災(zāi)宣傳資料，強(qiáng)化自身能力，成為防震減災(zāi)宣傳的基層骨干力量。對(duì)于管理部門而言，在震情發(fā)生時(shí)，實(shí)時(shí)共享信息和地理位置，為準(zhǔn)確制定應(yīng)急救援決策提供重要依據(jù)；還能通過查看個(gè)人上報(bào)信息數(shù)量、質(zhì)量等內(nèi)容對(duì)三網(wǎng)人員進(jìn)行考核，同時(shí)，通過信息平臺(tái)對(duì)所有人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)。

4 結(jié)語(yǔ)

在今后的地震群測(cè)群防工作中，內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)以“三網(wǎng)一員”建設(shè)為基礎(chǔ)，以群眾性預(yù)防工作為重點(diǎn)，堅(jiān)持屬地為主、分級(jí)管理體制，落實(shí)各負(fù)其責(zé)、密切配合的工作機(jī)制，堅(jiān)持因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)的工作原則，“通過強(qiáng)化制度建設(shè)和組織管理，實(shí)現(xiàn)管理到位、措施到位、人員到位、經(jīng)費(fèi)到位，建立橫向到邊、縱向到底的‘三網(wǎng)一員’工作隊(duì)伍”［5］；同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新工作模式，增強(qiáng)資源整合統(tǒng)籌力量，通過借助職業(yè)特點(diǎn)尋求部門合作、豐富培訓(xùn)內(nèi)容形式、建立“三網(wǎng)一員”信息化管理平臺(tái)等措施，構(gòu)建縱向暢通、橫向聯(lián)合的“三網(wǎng)一員”工作體系，全面提高我區(qū)綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。

參考文獻(xiàn)

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Current Status and Countermeasures：Mass Monitoring and Preventing of Earthquake in the Inner Mongolia Autonomous Region

Liu Xiaoxia，Liang Guodong，Song Xiaoyan
（Inner Mongolia Autonomous Region Seismological Bureau，Hohhot，010050，China）

As one of the major features of China’s protecting against and mitigating earthquake disaster，mass monitoring and preventing of earthquake is taken as one substantial approach for the masses to participate in disaster reduction.The last 50 years witnessed the formation of a new pattern of mass monitoring and preventing with the mode of“Three Websites and One Information Reporter”in the pivotal position.A survey is made on the current status of the application of this mode in the Inner Mongolia Autonomous Region through questionnaires and interviews.Six kinds of problems are detected and the causes for these problems are also analyzed.Further，corresponding countermeasures are put forward in the four respects—— sorting out the two kinds of relations and enhancing the awareness of“Priority”，insisting on the system of giving priority to dependency and hierarchical management，putting the working mechanism of being responsible for their own work and close coordination into effect，adhering to the working principle of adaptation to local conditions and steady progress，seeking to construct a management mode of“Three Websites and One Information Reporter”suitable for the study region，with an aim to provide both suggestions for establishing a long?term mechanism for the operation of mass monitoring and preventing system，and technical references for nationwide mass monitoring and preventing.

mass monitoring and preventing；“Three Websites and One Information Reporter”；survey of current status；problems；countermeasures analysis

P316

1673-8047（2016）04-0071-08

2016-10-10

內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局局長(zhǎng)基金（2016ZF021）

劉小霞（1982—），女，碩士，助理工程師，主要從事震害防御及防震減災(zāi)宣傳教育方面研究。