■齊力剛

（河北方成不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估有限公司 河北 石家莊050000）

當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀問(wèn)題與對(duì)策

■齊力剛

（河北方成不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估有限公司 河北 石家莊050000）

本文回顧了從建國(guó)到現(xiàn)在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展變化，通過(guò)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度及其執(zhí)行情況的深入調(diào)查，客觀評(píng)價(jià)了土地產(chǎn)權(quán)制度的合理性和局限性，指出了在土地制度方面存在的弊端。認(rèn)真分析了問(wèn)題的原因，提出了加以完善的對(duì)策和建議。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題對(duì)策

1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷

從建國(guó)到現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，大體經(jīng)過(guò)了四個(gè)階段的發(fā)展變化：

第一階段(1949-1953年)——私有制階段；第二階段(1953年-1957年)——合作化階段；第三階段(1958年-1978年)——人民公社階段；第四階段(1978年-2014年)——承包責(zé)任制階段；第五階段(2014年至今)——2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》?，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的亂象進(jìn)行規(guī)范，以引導(dǎo)農(nóng)村土地健康流轉(zhuǎn)。

2 現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

從近年來(lái)的情況看,現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度其功能釋放達(dá)到一種穩(wěn)定狀態(tài)之后,其弊端也日漸顯露出來(lái)。從調(diào)查的情況看，主要有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

2.1 集體土地所有權(quán)主體不清

集體土地所有權(quán)主體不清、權(quán)利不明確。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村與村民小組三方土地所有權(quán)的權(quán)利界限不清。導(dǎo)致在土地分配、集體土地征用過(guò)程中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村委會(huì)以土地所有者的身份，平調(diào)或占用農(nóng)民集體土地，容易誘發(fā)權(quán)屬糾紛。例如，京珠高速公路征地和公益事業(yè)占用元氏縣某村土地20多公頃，村委會(huì)和第一、第七村民小組因土地發(fā)包權(quán)問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，打了幾年官司，至今沒(méi)有結(jié)案；2010年的南水北調(diào)工程和石武高鐵占地僅元氏縣就近100公頃，土地補(bǔ)償費(fèi)80%歸農(nóng)戶(hù)所有；城中村的土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際已經(jīng)超過(guò)每平方米300元，得款幾十萬(wàn)上百萬(wàn)的戶(hù)比較多，耕地承包期到了再分配就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。二是賣(mài)地求發(fā)展，致使耕地大量流失。有的村干部就把土地當(dāng)成“搖錢(qián)樹(shù)”，打井、建校、修路、用電、發(fā)工資，只要缺錢(qián)就賣(mài)地?？窟`法賣(mài)地、犧牲子孫后代的利益，換取一時(shí)發(fā)展。三是土地利用缺乏規(guī)劃。很多村的宅基地由戶(hù)戶(hù)間進(jìn)行調(diào)換，往往造成無(wú)規(guī)劃的亂建。

2.2 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)受到限制

目前，“土地集體所有,農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)”的土地制度，使土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小,土地占有過(guò)于零碎分散。據(jù)調(diào)查，2004年底元氏縣某村有3996人,931戶(hù)，426公頃耕地，戶(hù)均耕地0.46公頃。由于全村土地質(zhì)量不同，每戶(hù)承包的責(zé)任田一般分散為3個(gè)地塊。其弊端有三：一是浪費(fèi)耕地資源。戶(hù)戶(hù)間的邊界田埂、澆水的渠溝占地?zé)o法播種，使有效耕種面積減少5-8%。二是浪費(fèi)水資源。小地塊不便于統(tǒng)一安裝節(jié)水灌溉設(shè)施。三是不利于耕作現(xiàn)代化，造成農(nóng)資、農(nóng)機(jī)具的重復(fù)投資。在一定程度上束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)和入市難

2.3.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多樣化,社會(huì)分工逐漸細(xì)化，不少農(nóng)民轉(zhuǎn)向非糧種植和第二、三產(chǎn)業(yè),這就要求實(shí)施大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是,在現(xiàn)行土地制度下,因?yàn)閭€(gè)別“釘子戶(hù)”不同意導(dǎo)致百公頃的大地塊集中經(jīng)營(yíng)流產(chǎn)。再加上流轉(zhuǎn)的原則是穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，承接的經(jīng)營(yíng)者由于對(duì)產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性擔(dān)心，一些現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)設(shè)施長(zhǎng)期投資積極性不高。

2.3.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益分析

作者在2016年初對(duì)河北省石家莊市平原地區(qū)的某縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況做了專(zhuān)門(mén)調(diào)查，調(diào)查主要內(nèi)容有：家庭承包下的投入產(chǎn)出值、流轉(zhuǎn)租金標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)包費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，以及流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題等等。調(diào)查記錄（為方便理解面積單位以“畝”計(jì)）：

董堡村：舊井水位150米，新井180-200米，一眼10萬(wàn)，全村96眼，533公頃地，7000人。租種承包費(fèi)1200元/畝/年。育種1600畝，市場(chǎng)價(jià)+5分收購(gòu)。種地成本：800-900元/畝，其中小麥種2.5元*25-30斤/畝，耕30-40，播40，割50。玉米種10元*5斤/畝，點(diǎn)30，收60，打稈30?；?00/畝，農(nóng)藥除草劑80，澆地電30/水*4，人工10*4。

收入：

小麥1.1*800-1000=880-1100，玉米0.8*1100-1200=880-960，合計(jì)每畝1760-2060元/畝。

南吳會(huì)：承包費(fèi)：雙八百斤折價(jià)補(bǔ)償約合1880元/畝/年。種地成本同董堡村。

2.3.3 農(nóng)地入市的問(wèn)題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體土地自發(fā)入市的現(xiàn)象越來(lái)越多，筆者經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要有以下幾種形式：轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營(yíng)、入股、置換等。集體土地的流轉(zhuǎn)有市場(chǎng)趨勢(shì)，目前國(guó)家僅就集體建設(shè)用地入市開(kāi)展了試點(diǎn)，農(nóng)用地尚未解禁?，F(xiàn)有法律條文暗含了這樣的結(jié)論：一是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是特指國(guó)家“批租”行為，實(shí)際上是一種國(guó)家行政性壟斷。二是農(nóng)村集體土地在非農(nóng)業(yè)用途方面的使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于本集體之內(nèi)，在農(nóng)業(yè)用途前提下對(duì)外流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地也僅僅是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，其他情形是沒(méi)有法律依據(jù)的。

3 解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的對(duì)策

3.1 明確各產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)屬關(guān)系

要使農(nóng)戶(hù)成為實(shí)在的土地的主人，就要明確所有權(quán),穩(wěn)定承包權(quán)，從法律上賦予其明確的權(quán)能。明確了土地所有權(quán)主體后,還要構(gòu)建好土地的占有、使用、收益和處置等權(quán)能在土地所有權(quán)主體之間進(jìn)行有效的配置的合理的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。共同制定章程，規(guī)定土地利用、流轉(zhuǎn)、農(nóng)地轉(zhuǎn)非的規(guī)則。

3.2 規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)

集體土地自發(fā)入市，在一定程度上反映了市場(chǎng)規(guī)律和發(fā)展的需求，應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)政策，積極穩(wěn)妥地開(kāi)放集體土地市場(chǎng)，在市場(chǎng)中調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系把農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)入市加以正確引導(dǎo)。

健全有關(guān)的法律法規(guī)和配套制度是土地流轉(zhuǎn)得以實(shí)現(xiàn)的有效保證。在農(nóng)民集體組織規(guī)則、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)登記、基本農(nóng)田保護(hù)、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)地整理、土地金融等方面應(yīng)做出詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)還要對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。如《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》都需作相應(yīng)的修改。從根本上消除城鄉(xiāng)隱性土地市場(chǎng)和價(jià)格雙軌，順應(yīng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，在符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格用途管理的前提下，使集體土地依法流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。

3.3 加快征地制度改革

3.3.1 改革征地制度

征地制度改革主要是征地性質(zhì)和補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革。以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性用地，要采取有限期地征用，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，允許農(nóng)民集體土地以使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的合作開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，分享土地的增值收益。

3.3.2 合理確定農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

首先，要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一是合理計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)。參照出讓價(jià)格，適當(dāng)提高農(nóng)地征收征用成本價(jià)。二是將一次性補(bǔ)償改為逐年補(bǔ)償。這種方法就是，每年給被占地戶(hù)補(bǔ)償，補(bǔ)償額按農(nóng)產(chǎn)品實(shí)物折價(jià)。在南方某地的征地制度改革中進(jìn)行了試行，農(nóng)民樂(lè)于接受。三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要充分體現(xiàn)區(qū)位因素。其次，是建立科學(xué)的農(nóng)用土地價(jià)格評(píng)估體系。和建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估一樣，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行分等定級(jí)，由估價(jià)技術(shù)人員進(jìn)行評(píng)估，以估價(jià)額為依據(jù)，確定補(bǔ)償額，使征地補(bǔ)償真正進(jìn)入規(guī)范化、法制化軌道，減少隨意性。

3.3.3 完善農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制

在國(guó)外，土地征用補(bǔ)償考慮的因素較多。德國(guó)土地征用補(bǔ)償范圍，包括三個(gè)部分：土地或其他標(biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償、征用標(biāo)的物附帶損失補(bǔ)償。加拿大土地征用補(bǔ)償一般包括被征用部分的補(bǔ)償、不良影響補(bǔ)償、干擾損失補(bǔ)償、重新安置困難補(bǔ)償。從以上幾個(gè)國(guó)家的補(bǔ)償方式看，都不是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)值單一的補(bǔ)償。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要，已經(jīng)明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革創(chuàng)新要堅(jiān)持以保護(hù)和節(jié)約利用耕地為前提，以維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定為大局，以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為重點(diǎn)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。應(yīng)廣泛借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，研究新情況，解決新問(wèn)題，通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，最大程度地促進(jìn)農(nóng)村的快速發(fā)展和繁榮。

[1]《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)，中華人民共和國(guó)主席令第73號(hào)。

[2]《中華人民共和國(guó)土地管理法》，員怨愿遠(yuǎn)年遠(yuǎn)月圓緣日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)根據(jù)員怨愿愿年員圓月圓怨日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》第一次修正員怨怨愿年愿月圓怨日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂根據(jù)圓園園源年愿月圓愿日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》第二次修正。

[3]《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，2016年03月17日。

F407.1[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-12-103-2

齊力剛（1966～），男，本科，國(guó)土工程專(zhuān)業(yè)，河北方成不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估有限公司，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理方向。